PPP模式中政府和企業(yè)信用風險的典型表現

國家信息中心 馮利華

一、政府信用風險的表現

PPP項目簽約不多，推進緩慢的一個主要原因在于政府的信用風險。在PPP項目的具體實踐中，政府在簽訂相關的協(xié)議之后，出于公眾利益或自身利益的考慮，可能采取違反協(xié)議內容或違背契約精神的行為，這將損害社會資本方的利益，即出現政府行為中的信用風險問題。政府之所以會缺乏契約精神，主要是因為其未認識到PPP模式將從根本上提升公共服務的效率，僅僅將PPP模式作為一種簡單的融資工具，從而在項目推廣時為了吸引資金而作出一些不切實際的承諾。因此，政府行為中的信用風險是阻礙PPP模式發(fā)展的主要原因之一。

（一）行政審批繁瑣

一些項目審批周期漫長，而且生產周期和建設周期也長，經歷了從2009年開始的物價上漲，原材料價格上漲，導致成本上升，嚴重超出項目申報時的成本預算，企業(yè)做不下去，合同之前約定的金額已經不能足額支付建設費用。例如，某個項目主體工程已經建設完成，但是很多配套設施（比如電力設施）由于缺乏資金而無法建造完成。

（二）政策法規(guī)變化

任何有關政策法規(guī)上的負面變化都可能造成項目的損失，實踐中由于政策法規(guī)調整導致的項目不能按原計劃實施的案例很多，這是政府方信用風險的突出表現。一種是由國家或上級部門制定的相關建設標準或規(guī)范發(fā)生了變化。按照之前的建設標準已經通過審批的項目，不能滿足新發(fā)布的相關法規(guī)要求，項目無法按照原計劃繼續(xù)實施或需要進行重新設計，但建設費用已經發(fā)生，也可能在項目前期只是進行了一些研究論證、規(guī)劃，項目還沒有來得及開工，但因法規(guī)政策發(fā)生變化，原項目選址已經無法滿足建設要求，需要重新進行選址設計，相當于啟動了一個新項目，之前所做的工作和經費投入也無法收回，從而導致政府違約行為發(fā)生。如某集團下的污水處理廠項目，按原有合同中的環(huán)保指標實施順利，但是，隨著人們生活水平提高，國家制定的環(huán)保指標要求提高，企業(yè)要滿足新的指標需要更新設備增加成本，收益下降導致收益無法滿足實際運營成本，在主張向政府申請補償時，由于缺乏相應的補償機制，政府無法滿足企業(yè)需求。另一種是地方政府自身政策發(fā)生變化導致信用風險的情況。地方政府在引進社會資本的過程中，對政策穩(wěn)定性缺乏考量，對PPP項目的實施產生不利影響。如某市高速收費公路項目，在2001年由A公司與市政管理局簽署了BOT合同，由A公司作為PPP項目的建設、運營方與市政管理局合作開發(fā)該PPP項目，A公司的投資回報來源主要為收取高速公路通行費。該項目于2005年初順利完成建設，并投入運營。但在這之前的2004年，市物價局與市政管理局聯(lián)合發(fā)布了《關于降低本市高速公路車輛通行費收取標準的通知》，通知規(guī)定下調高速公路車輛通行費，從而嚴重影響了該項目的盈利能力。因此，對于PPP項目來說，政策的突然改變不僅將影響項目的投資回報，也將對項目的轉讓或再融資造成不利的影響。

（三）忽視民意

實踐調研中發(fā)現，有關政府和企業(yè)合作項目中，忽視民意的現象主要表現有：第一，公眾對項目的選址不滿意，從而產生諸如散步式的抗議等。某地區(qū)，因倉促啟動建設大型水廠項目，在已經立項的情況下，周邊群眾對選址有意見，擔心設立水廠對生活環(huán)境有不利影響，阻撓開工。還有的項目選址涉及拆遷，因被拆遷者對補償方案不滿意，遲遲不肯搬走，延誤了項目進展，最終導致項目停止；第二，因為管理疏忽，項目在運營過程中產生較大程度的污染，給公眾的日常生產生活帶來不便，從而導致公眾的不滿甚至出現一些過激行為，這些都是由于忽視民意最終導致項目無法順利履行的原因。因此，在政府與社會資本合作項目中，需要考慮將公眾意見納入合約。

（四）財政風險

在政府與社會資本合作項目實施過程中，社會資本方一般通過政府付費、使用者付費和政府對運營商實施補貼等模式收回投資并獲取相應的投資回報。其中，政府付費模式一般用于市政道路、水源保護、垃圾處理等終端型公共基礎設施和公共服務項目；使用者付費模式一般用于高速公路、城市燃氣和市政供水等直接向最終用戶提供服務的項目；政府對運營商實施補貼模式一般用于學校、醫(yī)院、大型體育場館等直接向最終用戶提供服務但收費無法彌補建設和運營成本的項目。而在我國實施的大部分PPP項目中，后兩者是最主要的回報來源。因此一旦出現財政風險，地方財政的各種支出就會出現困難，極大影響項目的順利運營。

（五）程序不合理

政府雖然推行第三方項目論證，但是第三方有時存在獨立性不強的問題。調研中發(fā)現，一些咨詢公司在接受政府委托做項目物有所值的論證時，多是依據政府意愿做論證，一些政府在現有選擇意愿的情況下邀請第三方做論證，第三方在論證結果不滿足政府意愿情況下會選擇更換論證方式和條件，直到結果滿足物有所值要求。

（六）執(zhí)法不嚴

執(zhí)法不嚴涉及依法治理問題，存在部分政府投資項目為趕工期，在相關手續(xù)不完備的情況下就開工建設，容易導致項目投資超預算，且一旦遇到突發(fā)狀況或受到其他因素影響，項目將無法繼續(xù)實施。如有些城市存在斷頭路現象，項目開工后，工程進展到一半，遇到“釘子戶”對搬遷補償達不成一致，結果路只能修一半。如果能夠嚴格按照法律程序進行審批和建設，就不會出現上述工程無法正常施工的情形。

（七）配套基礎設施不完善風險

由于相應的項目配套設施不完善，將導致項目的運營受到負面影響。具體來說，可能包括垃圾轉運站不配套、垃圾無法進入焚燒廠、污水處理廠配套管線不完備以及進入廠區(qū)的道路未開通等。

（八）實施競爭性的項目

當PPP項目建成移交后，由于某些原因，政府可能會批準建設與該項目具有直接或間接競爭關系的其他PPP項目，這將大大影響原PPP項目的利潤，從而降低建設原PPP項目的社會資本的盈利水平。例如，在個別地區(qū)，政府通過PPP項目建成垃圾焚燒處理廠后，仍舊利用現有的垃圾填埋場填埋垃圾或繼續(xù)建設經營性質的垃圾填埋場，從而導致通過原PPP項目建設的垃圾焚燒處理廠的垃圾處理量嚴重不足，最終使得該項目的收益遠遠低于預期，甚至產生虧損。

二、企業(yè)信用風險的表現

企業(yè)的信用風險主要是持續(xù)投資能力不足，以及由于設計不當、承包商實力不夠、成本超支、工期延誤、施工技術不當等因素導致的企業(yè)信用風險。在運營階段，政府的信用風險主要是持續(xù)財政能力不足，無法保障項目經營的順利進行。企業(yè)的信用風險主要表現經營管理能力不足，以及由于原材料供應和價格、經營管理水平、市場需求/銷售量、銷售價格/競爭、環(huán)境污染、合作伙伴信用、合資風險等原因導致的履約能力不能有效發(fā)揮的風險。在項目的移交階段，企業(yè)信用風險主要體現在無法提供保質保量、符合政府指標要求的基礎設施類產品，政府的信用風險主要體現在不能嚴格按指標要求驗收項目，并對完工項目缺乏償付能力。

（一）履約能力不足

在項目運營階段，當市場結構發(fā)生變化、原材料價格上升等外界環(huán)境的影響，導致企業(yè)實際運營成本增加、收益率下降，如果政府補助資金不能及時到位或無法保證企業(yè)正常運營及收益時，企業(yè)履約能力不足、履約意愿減弱，或直接導致違約。

（二）形勢判斷失誤

實踐中，可能存在企業(yè)前期已經投入大量資金，在后期運營中，形勢發(fā)生了變化，在沒有收回成本的情況下，企業(yè)不能繼續(xù)履行約定。這種違約現象很多，可能因為合同談判期的資金測算誤差導致企業(yè)沒有能力繼續(xù)執(zhí)行約定，也可能政府由于財政收入困難無法履行合約。

（三）企業(yè)本身主營業(yè)務出現了問題

這導致新的成本增加，成本分擔成了問題，無法保證項目的正常運營，最終違約。

（四）資金不到位

在給定的融資期內建設方未能完成融資，資金不足，不能及時結算，導致項目無法正常進行。

（五）管理不完善

項目公司在項目的建設與運營過程中，由于管理上的疏忽，可能造成成本超標、項目檢修不及時、員工違規(guī)作業(yè)，甚至出現安全事故等，在項目的不同階段，相關的管理問題也各不相同。具體來說，在前期的運作階段，相關的管理問題主要包括合同簽署是否嚴密、資金狀況是否良好、可行性研究論證是否充分等；在項目建設階段，相關的管理問題主要體現在進度、費用、質量和合同管理等方面；在項目運營階段，相關的管理問題主要是項目的現金流狀況是否充裕?？傊?，管理貫穿于整個項目的生命周期，滲透于整個項目的全過程，其對人才的專業(yè)水平要求較高。

（六）建設延誤

一般來說，項目建設延誤主要包括項目完工后無法達到預期運行標準、項目延期完工和項目無法完工三種情況。項目建設延誤對項目造成的消極影響是全面的，包括貸款償還期限的延長和市場機會的錯過、項目現金流量不能按計劃獲得、項目貸款利息負擔增加、項目建設成本增加等。

（七）降低移交殘值獲利

項目移交時期的殘值風險主要是指移交的PPP項目的資產價值低于該資產預期值。在資產正式移交之前，如果私營部門利用經營管理之便，對設備疏于保養(yǎng)與維護，或是通過變賣資產而獲益，那么這將嚴重損害政府的利益。

（八）破產風險

破產風險主要是指項目公司或社會資本方在PPP項目的建設期間或者特許經營期間可能存在破產的風險。由于這種風險會直接影響項目的正常建設或者運營，公共部門一定要仔細挑選最合適的社會資本方進行合作。