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    論數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性:法理、現(xiàn)實與規(guī)則構(gòu)造

    2021-01-02 20:40:48卜學(xué)民馬其家
    情報雜志 2021年8期
    關(guān)鍵詞:國家

    卜學(xué)民 馬其家

    (對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京 100029)

    隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展,工業(yè)文明正向信息文明加速轉(zhuǎn)變。在此背景下,數(shù)據(jù)成為重要的戰(zhàn)略資源,對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交的影響日益深刻和廣泛,已成為影響國際關(guān)系的重要因素[1]。為爭奪和保護(hù)數(shù)據(jù)資源,數(shù)據(jù)跨境流動成為各國競爭的焦點。數(shù)據(jù)跨境流動一方面在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、加速創(chuàng)新、推動全球化和保障用戶數(shù)字權(quán)利等方面發(fā)揮了積極作用。但另一方面則容易引發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、影響本國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會、阻礙政府實施執(zhí)法權(quán)并可能威脅國家主權(quán)與安全[2]。為趨利避害,維護(hù)國家利益,各國紛紛在此領(lǐng)域通過國家政策、法律制度和國際實踐等方式展開競爭,并形成了數(shù)據(jù)主權(quán)觀念。然而,數(shù)據(jù)主權(quán)是一把雙刃劍,盡管數(shù)據(jù)主權(quán)的建立有助于維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利,并能在一定程度上保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對抗發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)霸權(quán)。但也可能由此形成國家獨占數(shù)據(jù),嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)跨境流動帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球治理效益。出現(xiàn)這一問題的核心原因在于依照傳統(tǒng)的主權(quán)觀念,無法平衡數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)保護(hù)兩大核心要素的沖突,而構(gòu)建全球化數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則本質(zhì)上需要在這二者之間尋求平衡[3]。

    誠然,維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)是各主權(quán)國家的基本職能,但將傳統(tǒng)主權(quán)觀念全面移植到數(shù)據(jù)主權(quán)中卻并不可行。從時代發(fā)展來看,各國嚴(yán)格控制數(shù)據(jù)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和大數(shù)據(jù)時代需要,也不能全面維護(hù)國家利益。從性質(zhì)來看,數(shù)據(jù)主權(quán)不僅是一種政治主權(quán),還是一種經(jīng)濟(jì)主權(quán),國家并不應(yīng)該將數(shù)據(jù)完全鎖死,反而應(yīng)鼓勵數(shù)據(jù)的流動,發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價值[4]。因此各國需要改變傳統(tǒng)主權(quán)絕對性的觀念,將謙抑性作為數(shù)據(jù)主權(quán)的基本內(nèi)涵之一,這是平衡數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全、構(gòu)建數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則的基本方案和出路之一。

    本文試圖在新的時代背景下,將數(shù)據(jù)主權(quán)放到當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境中,通過比較數(shù)據(jù)主權(quán)與傳統(tǒng)主權(quán)的差異,分析數(shù)據(jù)主權(quán)保持謙抑性的法理基礎(chǔ)和實現(xiàn)路徑為何?更重要的是如何進(jìn)行理念和制度設(shè)計才能夠既維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)又能兼顧全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?只有這樣,我們才能在激烈的數(shù)據(jù)競爭中求同存異,同時實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)和高水平的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    1 主權(quán)的現(xiàn)代化與數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性趨勢

    按照傳統(tǒng)的威斯特伐利亞主權(quán)理論,主權(quán)具有對內(nèi)的至高無上性和對外的獨立平等性。這種主權(quán)表現(xiàn)出強烈的不相容性和絕對性。此中原因主要有二,一是傳統(tǒng)主權(quán)是堅船利炮下的主權(quán)。從英荷“海上馬車夫”戰(zhàn)爭到二戰(zhàn)和冷戰(zhàn),國際政治戰(zhàn)爭頻繁,深刻影響了世界格局,主權(quán)必然是不可調(diào)和和不可分享的。二是國家可以在物理上彼此完全分離。傳統(tǒng)主權(quán)及于陸地、領(lǐng)海、領(lǐng)空和底土,這些有形物不可能同時被兩個國家占有和利用,否則就會侵犯主權(quán)。而在當(dāng)今社會則不然,世界進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全球化時代,趨勢不可逆轉(zhuǎn),國家間的相互依賴性增強,各國發(fā)展都離不開國家間的交往與合作,脫離國際社會這個整體,一國的發(fā)展便無從談起,這對主權(quán)產(chǎn)生了深刻影響。

    第一,國家間競爭方式的變化消解著主權(quán)的絕對性特征。傳統(tǒng)的政治戰(zhàn)爭演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭、科技戰(zhàn)爭和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭。有形戰(zhàn)爭對主權(quán)的影響力下降,經(jīng)濟(jì)、科技和網(wǎng)絡(luò)對主權(quán)的影響力快速增強。經(jīng)濟(jì)的觸角遍布全球,科技成為資本和信息全球流動的工具,互聯(lián)網(wǎng)更是從一開始就難以劃分國界。當(dāng)代社會國家間的競爭是經(jīng)濟(jì)、科技和網(wǎng)絡(luò)相互聯(lián)通基礎(chǔ)上的合作競爭。

    第二,數(shù)字化信息具有全球化特征,不存在國家和區(qū)域的地理界限,弱化了主權(quán)的控制范圍。數(shù)據(jù)、信息資源等主要以計算機代碼的形式存在,無法明確劃定國界。數(shù)據(jù)等要素在全球范圍內(nèi)快速流動,國家難以掌控所有本國數(shù)據(jù),大數(shù)據(jù)存儲中的“云”更是難以確定國界。

    第三,國際組織、企業(yè)和個人的國際主體地位上升。國際組織尤其是超國家間或準(zhǔn)超國家間組織在國際社會發(fā)揮著越來越重要的作用,這對主權(quán)概念形成了巨大挑戰(zhàn)[5]。與此同時,個人和企業(yè)權(quán)利意識覺醒,個人權(quán)利范圍不斷擴(kuò)大,深刻影響著國家主權(quán)的權(quán)力構(gòu)造。企業(yè)尤其是跨國公司掌控著全球主要的資本和信息資源,也對傳統(tǒng)主權(quán)理念形成了沖擊。

    在此背景下形成的數(shù)據(jù)主權(quán),內(nèi)容也會表現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)主權(quán)的謙抑性特征。理論上,主權(quán)不僅包括具有絕對性的威斯特伐利亞主權(quán),還包括在經(jīng)濟(jì)全球化背景下和相互聯(lián)系語境中的相互依賴之主權(quán)[6]。就數(shù)據(jù)主權(quán)而言,一方面,信息社會和大數(shù)據(jù)時代是一種全球交互時代,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際協(xié)作需要數(shù)據(jù)跨境流動。另一方面,國家無法單方面處理通信革命所引發(fā)的問題,國家也不是簡單的“不可分割和不受限制地制定和執(zhí)行法律權(quán)力”的主體,而需要參與組建國際機構(gòu)以提供集體利益保護(hù)[7]。在實踐上,各國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的合作意識不斷增強。在國際法領(lǐng)域,自2000年以來,美國和歐盟分別通過《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》來跨境傳輸數(shù)據(jù),體現(xiàn)了兩國在數(shù)據(jù)合作方面的妥協(xié)與融合。盡管這兩個協(xié)議均被歐盟法院裁定無效,但很快美國和歐盟又開始了新一輪談判,意圖再次實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動?!秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)中也有部分條款涉及數(shù)據(jù)跨境流動合作。APEC和OECD等國際組織也通過發(fā)布《跨境隱私規(guī)則體系》和《關(guān)于隱私保護(hù)和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》(下稱“指南”)等官方文件協(xié)調(diào)各國數(shù)據(jù)主權(quán)和法律政策,為促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動做出了貢獻(xiàn)。在國內(nèi)法中,盡管各國均主張數(shù)據(jù)主權(quán),但都通過原則性規(guī)定和具體規(guī)則設(shè)計為數(shù)據(jù)跨境流動做出了讓步。

    以上均說明,數(shù)據(jù)主權(quán)在延續(xù)傳統(tǒng)主權(quán)特性的同時,具有不同于傳統(tǒng)國家主權(quán)的謙抑性。數(shù)據(jù)主權(quán)不應(yīng)再固守絕對性,而需要保持開放性,體現(xiàn)出相容性和相對性。維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的目的不是保持對數(shù)據(jù)的獨占和絕對控制,而是在數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)跨境流動之間保持平衡。

    2 數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性的法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實路徑

    數(shù)據(jù)主權(quán)是大數(shù)據(jù)時代國家主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的體現(xiàn),需要同時兼顧主權(quán)、經(jīng)濟(jì)全球化和科技發(fā)展等需要。因此,數(shù)據(jù)主權(quán)應(yīng)當(dāng)在合理的范圍內(nèi)保持謙抑。這種謙抑有兩方面含義,即作為的謙抑和不作為的謙抑。前者指國家通過積極作為的方式讓渡、分享并在在更高層面維護(hù)國家的數(shù)據(jù)主權(quán)。后者則指國家在不行使數(shù)據(jù)主權(quán)也不會使國家數(shù)據(jù)主權(quán)受到損害情況下通過不作為的方式免于行使國家數(shù)據(jù)主權(quán)。

    2.1數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑的法理基礎(chǔ)依據(jù)國際條約,傳統(tǒng)主權(quán)也可以讓渡、分享,但是這必須由主權(quán)國家自主決定,是主權(quán)國家的意愿,而不是接受者與被分享者的意愿[8]。而數(shù)據(jù)主權(quán)的相對性則并非依據(jù)國際條約,而是存在法理基礎(chǔ)的自然之理。

    2.1.1 主權(quán)絕對性無法適用 依據(jù)不同的功能,可以將數(shù)據(jù)主權(quán)的行使分為三個層次,第一個層次是物理層,也就是計算機、數(shù)據(jù)服務(wù)器、路由器等有形實體。第二個層次是協(xié)議層,即各種數(shù)據(jù)協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)。第三個層次是內(nèi)容層,即數(shù)據(jù)本身。毫無疑問,國家可以對領(lǐng)土內(nèi)物理層行使傳統(tǒng)國家主權(quán)應(yīng)有的一切權(quán)力而不受干涉。而如果一國非法入侵他國計算機和數(shù)據(jù)服務(wù)器,則會被視為侵犯該國的主權(quán)[9]。但是在協(xié)議層和內(nèi)容層,數(shù)據(jù)主權(quán)的行使卻受到限制。

    在協(xié)議層,一國無法干涉和制止未在本國經(jīng)營的外國組織制定的數(shù)據(jù)收集與傳輸協(xié)議,而網(wǎng)絡(luò)世界管理權(quán)又非為一國所掌握。因此,當(dāng)一國公民接受外國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商提供服務(wù)時,便可能發(fā)生數(shù)據(jù)跨境傳輸,而此時一國政府,尤其是制度和技術(shù)落后的國家,根本無力管轄。

    在最重要的內(nèi)容層,數(shù)據(jù)主權(quán)的行使更加困難。

    第一,數(shù)據(jù)具有全球流通的特征,權(quán)屬難于辨清。一方面,數(shù)據(jù)本質(zhì)上是全球流通的,沒有國家界限。不同于傳統(tǒng)主權(quán)客體是有形的物理實體,數(shù)據(jù)主權(quán)的客體是存在于網(wǎng)絡(luò)世界和計算機領(lǐng)域的數(shù)字化代碼,依靠互聯(lián)網(wǎng)傳輸,任一國家很難對其形成絕對控制,也很難通過法律或技術(shù)手段來定位和阻斷數(shù)據(jù)傳輸[10]。另一方面,數(shù)據(jù)處理和存儲由網(wǎng)絡(luò)提供資源和云服務(wù),很難分清云存儲中的數(shù)據(jù)屬于哪一國家。加之跨國公司在數(shù)據(jù)跨境傳輸中發(fā)揮重要作用,其數(shù)據(jù)處理鏈條通常很長,更加難以區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的國家屬性。對于一國而言,其不可能完全掌控本國的數(shù)據(jù),但對于國家來說,承認(rèn)其只掌握部分信息會導(dǎo)致主權(quán)不完整。也就是說,這與數(shù)據(jù)主權(quán)絕對化相矛盾[11]。質(zhì)言之,數(shù)據(jù)主權(quán)絕對性要求國家能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行有效管控,但是國家卻無法做到,致使數(shù)據(jù)主權(quán)遭到弱化。

    第二,企業(yè)的數(shù)據(jù)主權(quán)和對數(shù)據(jù)的實際掌控導(dǎo)致國家行使絕對數(shù)據(jù)主權(quán)困難重重。在理論上,數(shù)據(jù)主權(quán)可分國家數(shù)據(jù)主權(quán)、企業(yè)數(shù)據(jù)主權(quán)以及個人數(shù)據(jù)主權(quán)三類[12]。企業(yè)數(shù)據(jù)主權(quán)的存在使得國家數(shù)據(jù)主權(quán)行使受到限制。在實踐中,國家必須主要通過企業(yè)行使數(shù)據(jù)主權(quán),尤其是當(dāng)數(shù)據(jù)涉及商業(yè)秘密和個人隱私時,國家數(shù)據(jù)主權(quán)的行使會存在相當(dāng)程度的障礙。因為在實際控制意義上,數(shù)據(jù)主權(quán)也部分為互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司所分有。在極端情況下,二者甚至對于數(shù)據(jù)控制權(quán)產(chǎn)生爭奪[13]。例如,在2015年12月,在蘋果公司和美國聯(lián)邦調(diào)查局之間的一次糾紛中,美國聯(lián)邦地方法院要求蘋果協(xié)助FBI協(xié)助破解嫌犯的iPhone,遭到了蘋果的拒絕,隨即引發(fā)了蘋果與美國聯(lián)邦調(diào)查局間持續(xù)一個多月的法律糾紛。最終,美國司法部宣布通過第三方解鎖iPhone,撤銷了對蘋果提起的訴訟[14]。

    第三,數(shù)據(jù)一旦公布就不再具有專有性。與有形物理實體不同,以代碼形式存在數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性。當(dāng)數(shù)據(jù)處于一國境內(nèi)時,國家可以通過技術(shù)和法律將數(shù)據(jù)本地化,防止數(shù)據(jù)外流。但是數(shù)據(jù)一旦泄露,會迅速在全球互聯(lián)網(wǎng)傳播,形成多國同時占有和控制數(shù)據(jù)的局面,從而導(dǎo)致國家喪失對數(shù)據(jù)的專有權(quán)。

    第四,已經(jīng)形成的數(shù)據(jù)庫難以分解。數(shù)據(jù)庫是數(shù)百萬條甚至更多數(shù)據(jù)的集合,也因此才有意義。但是,這些數(shù)據(jù)卻可能分別屬于多個國家。一旦主張數(shù)據(jù)主權(quán),這些數(shù)據(jù)的分解會耗費巨大的成本,而與成本損耗相比,數(shù)據(jù)分解帶來的社會和經(jīng)濟(jì)價值則要小得多。

    第五,國家難以掌控去中心化的數(shù)據(jù)。隨著科技的發(fā)展,去中心化的交易網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)。在去中心的網(wǎng)絡(luò)中,不存在某個控制主體,網(wǎng)絡(luò)平臺的運行完全依靠協(xié)議和節(jié)點自治。一切交易數(shù)據(jù)都會被記錄到分布式賬本上且不可篡改。這樣的交易既不屬于某個國家管轄,也無法通過監(jiān)管強制性地控制數(shù)據(jù),并且所形成的數(shù)據(jù)并不專屬一國,也就難以確認(rèn)數(shù)據(jù)主權(quán)。

    2.1.2 數(shù)據(jù)主權(quán)的相互依賴性增強 大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)主權(quán)已經(jīng)不再是獨立主權(quán),而是一種相互依賴性主權(quán),一個國家無法在大數(shù)據(jù)時代完全獨立自主。任何一個國家離開相互依賴都會受到損失[15]。隨著國際社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化等交往的不斷加深,數(shù)據(jù)跨境流動越來越成為一種需要。在這一問題上,由于一國的監(jiān)管范圍和監(jiān)管力量受限,國際社會需要相互合作、共同治理。在此過程中,一國能夠更加積極地捍衛(wèi)國家利益。一方面,針對數(shù)據(jù)濫用和數(shù)據(jù)泄露問題,國際社會需要開展監(jiān)管合作。一是要避免數(shù)據(jù)落入犯罪組織手中,防止數(shù)據(jù)被用于洗錢和恐怖融資等犯罪活動。二是要對企業(yè)尤其是大型跨國公司進(jìn)行監(jiān)管,防范其濫用數(shù)據(jù)侵犯個人數(shù)據(jù)權(quán)利、危害國家和公共安全。另一方面,數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管產(chǎn)生的國家執(zhí)法和司法管轄權(quán)沖突需要國家間合作。這種沖突表現(xiàn)為兩點,一是因兩個以上國家同時對數(shù)據(jù)跨境流動開展執(zhí)法或者司法活動而產(chǎn)生管轄沖突。二是因一國單方開展跨國執(zhí)法活動而影響另一國數(shù)據(jù)主權(quán),而主權(quán)受影響的國家又在經(jīng)濟(jì)、法律和科技上無法形成對抗。這兩種數(shù)據(jù)管轄的沖突均必須通過跨境合作的方式予以緩和和解決。因此,在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的相互依賴是必要和必然的。但同時,這也意味著一國無法對其數(shù)據(jù)行使完全的主權(quán),而是在相互依賴和相互合作中實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)主權(quán)。在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易全球化不斷加深的背景下,數(shù)據(jù)跨境流動更加頻繁、廣泛和深入,形式和手段也更加多樣,數(shù)據(jù)主權(quán)的相互依賴性將會不斷增強。這就需要樹立數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性理念,不一味追求國家對數(shù)據(jù)的絕對控制,而是通過合作來更有效地維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)。

    2.1.3 個人數(shù)據(jù)權(quán)利維護(hù)的要求 數(shù)據(jù)主權(quán)與傳統(tǒng)國家主權(quán)的不同在于:傳統(tǒng)國家主權(quán)及于領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空等有形空間,并且個人很難分享國家權(quán)力,而數(shù)據(jù)權(quán)具有強烈的個人所有屬性,數(shù)據(jù)主權(quán)和個人數(shù)據(jù)權(quán)同時存在。無論數(shù)據(jù)權(quán)利是否如歐盟一樣屬于基本權(quán)利,個人數(shù)據(jù)權(quán)利都應(yīng)被尊重。在對內(nèi)維度方面,一方面,國家要尊重數(shù)據(jù)權(quán)利的行使。個人對數(shù)據(jù)享有人格權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利,前者包括知情同意權(quán)、修改權(quán)、被遺忘權(quán),后者包括采集權(quán)、可攜權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)[16]。當(dāng)個人同意個人數(shù)據(jù)被傳輸至境外,而這些數(shù)據(jù)又不屬于國家禁止傳輸?shù)臄?shù)據(jù)時,國家沒有理由行使數(shù)據(jù)主權(quán),因為國家權(quán)力的設(shè)定是為了保護(hù)個人權(quán)利而不是限制個人權(quán)利。另一方面,國家在行使數(shù)據(jù)主權(quán)時也應(yīng)考慮到個人數(shù)據(jù)權(quán)利。國家在行使數(shù)據(jù)權(quán)力時容易忽視個人數(shù)據(jù)權(quán)利,尤其是在法律制度不健全的國家更容易將對內(nèi)行使數(shù)據(jù)主權(quán)變?yōu)閲鴥?nèi)政府監(jiān)視公民行為的借口[17]。我們不僅應(yīng)該關(guān)注美國“棱鏡門”式的國際監(jiān)控,也應(yīng)該注意國內(nèi)大規(guī)模監(jiān)控行為。在對外維度上,國際合作由國家主導(dǎo),數(shù)據(jù)主權(quán)包括締結(jié)數(shù)據(jù)協(xié)議的權(quán)力。然而,卻可能存在兩個極端,一是一些國家可能為了獲取經(jīng)濟(jì)利益,依附于美國這樣的超級大國,從而置個人數(shù)據(jù)權(quán)利于不顧。二是過于強調(diào)國家對于數(shù)據(jù)的控制,拒絕開展國際合作,任何數(shù)據(jù)都無法流向國外,致使個人無法完全享受數(shù)字經(jīng)濟(jì)的紅利,已經(jīng)流入境外的數(shù)據(jù)也無法得到保護(hù)。凡此種種,都要求國家數(shù)據(jù)主權(quán)尊重個人數(shù)據(jù)權(quán)利,保持謙抑性。

    2.1.4 數(shù)據(jù)效用和價值的實現(xiàn) 在數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會和大數(shù)據(jù)時代,數(shù)據(jù)成為了新的生產(chǎn)要素,能夠推動全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在理論上,數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性和流動價值論出現(xiàn)。支持該理論的學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)是一種具有經(jīng)濟(jì)價值的商品,其價值取決于數(shù)據(jù)質(zhì)量[18]。信息的跨境自由流通不僅能夠促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)創(chuàng)新、生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)增長[19]。還能夠催化出高度創(chuàng)新的社會解決方案,有利于更完善的政策選擇,促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)得以實現(xiàn)[20]。在實踐中,數(shù)據(jù)跨境流動也確實在推動經(jīng)濟(jì)增長。研究表明,數(shù)據(jù)資源只有在不斷流動的過程中,才能創(chuàng)造更大的價值,反之則阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)布魯金斯學(xué)會的研究,從2009年到2018年,數(shù)據(jù)跨境傳輸為全球GDP的增長貢獻(xiàn)了10.1%,僅2014年就創(chuàng)造了2.8萬億美元的GDP,預(yù)計2025年這一數(shù)據(jù)會達(dá)到11萬億美元[21]。根據(jù)美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會的研究,阻礙數(shù)據(jù)傳輸可能使美國GDP降低0.1%~0.36%,巴西和歐盟的某些云服務(wù)價格上漲10.5%~54%,巴西、中國、歐盟、印度、印度尼西亞、韓國和越南的GDP將降低0.7%~1.7%[22]。這些都說明了只有數(shù)據(jù)在全球范圍流動起來,才能發(fā)揮出最大價值。也提醒我們不能直接將傳統(tǒng)主權(quán)規(guī)則直接適用于數(shù)據(jù)主權(quán),也不能只重視數(shù)據(jù)主權(quán)而遏制數(shù)據(jù)的跨境流動,而是要在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動之間找到平衡點。國家主權(quán)具有至高無上的地位,數(shù)據(jù)主權(quán)自然不容侵犯。但是考慮到數(shù)據(jù)跨境流動的需求,我們需要在一定程度上對于數(shù)據(jù)的開放利用持相對寬松的標(biāo)準(zhǔn),接受數(shù)字經(jīng)濟(jì)對主權(quán)絕對性的沖擊,在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時使數(shù)據(jù)流動為全球經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

    2.2數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性的現(xiàn)實路徑及其經(jīng)驗各國都已經(jīng)認(rèn)識到數(shù)據(jù)資源對于一國各方面的重要意義,開始在國家政策和立法上維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán),但同時,也不再恪守數(shù)據(jù)主權(quán)的絕對排他,而是做出了靈活性規(guī)定。

    2.2.1 美國的數(shù)據(jù)自由流動路徑 美國擁有全球最大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模,是全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)的“領(lǐng)頭羊”。在數(shù)據(jù)跨境流動方面,美國國內(nèi)沒有專門統(tǒng)一的立法規(guī)范,而是依靠分散立法、行業(yè)自律和問責(zé)制進(jìn)行規(guī)制。這種規(guī)制思路是美國以市場為主導(dǎo)、以行業(yè)自律為中心的信息隱私政策的體現(xiàn)。在國際上,美國通過經(jīng)貿(mào)協(xié)定和國際組織推廣數(shù)據(jù)跨境自由流動政策。2012年的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》第15.8條規(guī)定成員方應(yīng)努力避免對跨境電子信息流動施加或維持不必要阻礙。OECD的“指南”中第16~18條要求成員國采取合理恰當(dāng)措施確保并盡可能避免限制個人數(shù)據(jù)跨境流動。APEC的《隱私框架》同樣強調(diào)避免和消除任何不必要的信息流動障礙。這些規(guī)則都是美國推動數(shù)據(jù)跨境自由流動的體現(xiàn)。

    實際上,美國主張數(shù)據(jù)跨境流動不是忽視數(shù)據(jù)主權(quán),而是在利用美國經(jīng)濟(jì)和科技優(yōu)勢,以數(shù)據(jù)跨境自由流動為名確立和固化“數(shù)據(jù)占有和利用”的優(yōu)勢,最大限度地攫取“數(shù)據(jù)金礦”[23],從而實現(xiàn)在全球的數(shù)據(jù)主權(quán)。但這也客觀上導(dǎo)致美國式數(shù)據(jù)主權(quán)的謙抑。即使美國可以利用數(shù)據(jù)霸權(quán),在數(shù)據(jù)跨境流動中獲取不公平的利益,但美國的部分?jǐn)?shù)據(jù)也會被傳輸?shù)狡渌麌?。一是因為在多極化的國際社會,美國也受到其他國家和所簽訂的國際協(xié)定制約,數(shù)據(jù)不可能只進(jìn)不出。二是因為美國數(shù)據(jù)跨境流動的決定權(quán)屬于市場和企業(yè),不免會導(dǎo)致企業(yè)在商業(yè)利益的驅(qū)動下忽視數(shù)據(jù)保護(hù)和事后問責(zé)的后果,使本國數(shù)據(jù)流向國際社會。

    這種謙抑的方式具有不平等的霸權(quán)色彩,從表面上看,數(shù)據(jù)對等傳輸,條件也似乎公平,但實際上則不然。一方面,各國原有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)不平衡,其他國家可能因為不具備數(shù)據(jù)處理和利用能力而無法利用美國數(shù)據(jù)。另一方面,實踐中,美國外國投資委員會也經(jīng)常以“威脅美國國家安全”為由拒絕外國服務(wù)提供商進(jìn)入美國市場[24]。《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》更是以美國為標(biāo)準(zhǔn)來衡量其他國家的資格,一方面為自身控制的數(shù)據(jù)資源提供保護(hù),另一方面也在強行推動以美國為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)秩序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則[25]。因此,美國式的數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性路徑并不可取,也不能為其他國家接受。

    2.2.2 歐盟的充分保護(hù)下例外規(guī)則路徑 作為最早對數(shù)據(jù)跨境流動進(jìn)行專章立法的國際主體,歐盟形成了獨特并影響各國的充分保護(hù)模式。在歐盟,數(shù)據(jù)權(quán)利被認(rèn)為是憲法中的基本權(quán)利,這種模式的出發(fā)點在于確保歐盟公民的數(shù)據(jù)權(quán)利在其他國家能得到像在歐盟一樣充分的保護(hù)。在《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)頒布后,歐盟采用屬地原則和效果原則擴(kuò)大了自身的管轄權(quán)[26]。這既是歐盟在維護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利,也是在通過維護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利維護(hù)歐盟的數(shù)據(jù)主權(quán)。但同時,GDPR第46-47條也規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境傳輸變通方式,包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款、約束性公司規(guī)則、符合經(jīng)批準(zhǔn)的法規(guī)和認(rèn)證機制等方式。這些變通性規(guī)定為向不符合充分保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的國家傳輸數(shù)據(jù)提供了可能。由此可看出,歐盟盡管也極力通過保護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利的方式維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán),但并沒有一刀切式地阻斷數(shù)據(jù)跨境傳輸。從1995年的《關(guān)于涉及個人數(shù)據(jù)處理的個人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流動的第95/46/EC號指令》到GDPR,不僅規(guī)定了充分保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),還為向未達(dá)到充分保護(hù)的國家傳輸數(shù)據(jù)留有余地。

    對于歐盟模式,外界褒貶不一,有人認(rèn)為歐盟做出充分保護(hù)評估時,程序過于繁瑣和低效,在評估第三國是否符合適當(dāng)性要求時還考慮了政治因素[27]。并且歐盟可能會因政策實施得當(dāng)而崩潰于繁瑣的官僚程序,或因程序過于繁瑣而崩潰于大規(guī)模放棄依法實施,從而陷入兩難之境[28]。也有人認(rèn)為歐盟建立了協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)保護(hù)原則并具有靈活性、堅持了技術(shù)中立并對提高隱私意識有所助益,是良好數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)[27]。事實上,歐盟GDPR所確立的原則既能夠維護(hù)本國數(shù)據(jù)主權(quán)也很好地通過數(shù)據(jù)主權(quán)的謙抑兼顧了國際利益,從而成為立法典范為他國借鑒,例如,日本2015年《個人信息保護(hù)法》第4條規(guī)定的同等保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和新加坡2012年《個人信息保護(hù)法》第26條第1款規(guī)定的相當(dāng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

    2.2.3 印度的有限數(shù)據(jù)本地化路徑 盡管印度以能力短板為由拒絕在2019年G20發(fā)布的“大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言”上簽字,不認(rèn)同促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動的做法,并將采取數(shù)據(jù)本地化政策,但是并沒有禁止數(shù)據(jù)跨境流動。根據(jù)印度2018年《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法(草案)》第40條,一般個人數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù),應(yīng)在印度境內(nèi)的服務(wù)器或數(shù)據(jù)中心中存儲副本。印度中央政府認(rèn)定的“關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)”則僅能在印度境內(nèi)處理。由此可看出,為維護(hù)國家利益,印度計劃通過數(shù)據(jù)本地化來維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)。不過該草案規(guī)定的數(shù)據(jù)本地化是有限的。一方面,中央政府基于必要性和國家戰(zhàn)略利益的原因可以豁免一般個人數(shù)據(jù)的本地化義務(wù)。另一方面,在個人數(shù)據(jù)管理上,將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵數(shù)據(jù),采取不同程度的保護(hù)措施,并設(shè)置有充分性認(rèn)定機制、標(biāo)準(zhǔn)合同機制、集團(tuán)內(nèi)部計劃機制、數(shù)據(jù)保護(hù)局批準(zhǔn)機制等對國際社會開放數(shù)據(jù)。這說明,在一開始,印度就未實行嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化政策。而在印度2019年的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法(草案)》中,第33條規(guī)定僅個人關(guān)鍵數(shù)據(jù)應(yīng)該在印度境內(nèi)存儲備份和處理,個人敏感數(shù)據(jù)雖須在境內(nèi)備份但可以在境外處理,而不再對一般個人數(shù)據(jù)的跨境傳輸設(shè)限。此外,新草案還規(guī)定了敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)倪m用條件,這些條件基本是2018年草案中適用于一般數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臈l件。由此觀之,印度個人數(shù)據(jù)跨境流動的本地化措施在松動,不僅減少了本地化的數(shù)據(jù)范圍,而且增加了可跨境傳輸數(shù)據(jù)的情形。

    印度的有限本地化路徑具有一定可取之處,依照重要程度將個人數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵數(shù)據(jù),這可以為數(shù)據(jù)跨境流動的差異化管理提供基礎(chǔ),值得肯定。可以說,印度的路徑也代表了數(shù)據(jù)本地化措施的發(fā)展趨勢,即從嚴(yán)格本地化到逐漸開放數(shù)據(jù)流動,僅限制重要數(shù)據(jù)的跨境傳輸,對一般數(shù)據(jù)不做限制。

    3 數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性的基本理念與規(guī)則構(gòu)造

    數(shù)據(jù)主權(quán)在理論上有保持謙抑性的原因并已經(jīng)在實踐中得以體現(xiàn)。除此之外,還需構(gòu)建數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性的基本理念和具體規(guī)則,這樣才能進(jìn)一步因應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動的時代趨勢。

    3.1數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性規(guī)則的基本理念

    3.1.1 保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的相對性 隨著國際交往的深入以及科技和互聯(lián)網(wǎng)等的發(fā)展,主權(quán)并非絕對性權(quán)力的觀點得到更多認(rèn)可。事實上,主權(quán)不僅包括國家主權(quán),還包括個人主權(quán)甚至是企業(yè)主權(quán),而且,主權(quán)不僅要受到自然法和國際法的限制,還要受到他國自由和獨立的限制。數(shù)據(jù)主權(quán)具有不同于傳統(tǒng)主權(quán)的時代特征,更符合也更需要成為相對性權(quán)力。一方面,數(shù)據(jù)跨境傳輸必然意味著數(shù)據(jù)主權(quán)受限。個人數(shù)據(jù)跨境傳輸行為具有國際性,各國為維護(hù)國家安全和利益出現(xiàn)分歧在所難免,單憑國內(nèi)法難以合理規(guī)制數(shù)據(jù)流動,國際社會就個人數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)仁乱舜嬖趶V泛交流與合作的前提及必要[30]。此外,數(shù)據(jù)主權(quán)的實現(xiàn)不僅受到國家和超國家、亞國家甚至個人之間的網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力關(guān)系的縱向制約,也受到一國網(wǎng)絡(luò)空間實力和其他國家的權(quán)力關(guān)系的橫向制約,網(wǎng)絡(luò)時代的數(shù)據(jù)主權(quán)必須以必要的妥協(xié)為代價[31]。由此看來,在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)時代,世界連為一體,任一國家無法脫離國際社會,將數(shù)據(jù)主權(quán)嚴(yán)格絕對化,數(shù)據(jù)主權(quán)會因國際交往而表現(xiàn)出相對性。另一方面,為了促進(jìn)國家利益,國家數(shù)據(jù)主權(quán)需要受限。國際交往中,國家會力爭實現(xiàn)利益最大化。因此,國家不會成為國際競爭中的受動者,而是會采取包括限制自身主權(quán)的方式實現(xiàn)國家利益。從另一個角度講,這不是在削弱主權(quán),而是主權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)[32]。當(dāng)我們把主權(quán)視為一個民族國家對自己的未來擁有控制權(quán)時,主動參與國際競爭能夠增加國家對未來的掌控力[33]。質(zhì)言之,保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)相對性并不會損害數(shù)據(jù)主權(quán),反而會在更高層次上維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和國家利益。

    為此,在定義數(shù)據(jù)主權(quán)時,我們需要在維護(hù)國家利益的同時,一方面樹立主權(quán)相對性的理念,不把主權(quán)的絕對性和不可相容的結(jié)構(gòu)移植到數(shù)據(jù)主權(quán)中,在行使數(shù)據(jù)主權(quán)的過程中保持手段的適當(dāng)性和必要性[34]。另一方面要縮小數(shù)據(jù)主權(quán)內(nèi)容的涵蓋范圍,不輕易將數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)分享行為界定為放棄數(shù)據(jù)主權(quán)和侵犯數(shù)據(jù)主權(quán)。在行使數(shù)據(jù)主權(quán)時,如國家積極行使數(shù)據(jù)主權(quán),則應(yīng)該為維護(hù)更高和更重要的利益而保持相對性。如果國家通過不作為而保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的相對性,則應(yīng)該保證不會減損國家應(yīng)保護(hù)的利益。

    3.1.2 實現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)價值多元化 在數(shù)據(jù)跨境流動中,維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)是首要價值但不是唯一價值,我們需要做的是在不犧牲國家數(shù)據(jù)主權(quán)的前提下,同時兼顧其他法律價值。

    數(shù)據(jù)兼具個人屬性和國家屬性、人身屬性和財產(chǎn)屬性。其國家屬性和人身屬性要求國家通過確立數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全和個人數(shù)據(jù)人身權(quán),這是國家的職責(zé)所在。而數(shù)據(jù)的個人屬性和財產(chǎn)屬性則要求數(shù)據(jù)主權(quán)的謙抑。一方面,國家需要重視數(shù)據(jù)的跨境流動價值和數(shù)據(jù)交換價值,允許多個國家同時占有和使用一國部分?jǐn)?shù)據(jù),促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨國使用和經(jīng)濟(jì)價值的挖掘。這部分?jǐn)?shù)據(jù)不涉及國家和商業(yè)秘密,不屬于重要數(shù)據(jù),跨境流動能為國家和個人帶來的利益超過因放棄數(shù)據(jù)獨占而產(chǎn)生損失。另一方面,國家需重視企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利和個人數(shù)據(jù)權(quán)利,排除數(shù)據(jù)國家絕對所有的觀念。以往的主權(quán)觀念強調(diào)國家對領(lǐng)土及自然資源的絕對所有權(quán),而數(shù)據(jù)領(lǐng)域則應(yīng)該是企業(yè)和個人享有對數(shù)據(jù)的所有權(quán),而國家應(yīng)扮演管理和保護(hù)的角色。因此,在國家數(shù)據(jù)主權(quán)之下,國家不應(yīng)爭奪企業(yè)和個人的數(shù)據(jù)權(quán)益。實際上,在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時兼顧其他價值并不是在損害主權(quán),而是在另一層面維護(hù)國家利益。因為,主權(quán)制度是不同維度的分類集合,具有極大的靈活性??此浦鳈?quán)被削弱,實際上是國家增強了其他方面的主權(quán)意識,權(quán)衡各種利弊從而獲得了更多利益。由此,國家應(yīng)該兼顧數(shù)據(jù)主權(quán)的多元化價值,在更高的層面實現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)。

    3.1.3 平衡數(shù)據(jù)跨境流動中的多重利益 數(shù)據(jù)跨境流動中涉及多重利益,包括國家數(shù)據(jù)安全、個人數(shù)據(jù)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政治利益。利益的多樣化和差異化造成了數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)跨境流動的困境??偟膩碚f,各國需要樹立全球視野,承認(rèn)數(shù)據(jù)隱私與成功的商業(yè)運作相互依存,實現(xiàn)既保護(hù)個人權(quán)利和國家權(quán)力又滿足商業(yè)利益的目標(biāo)[35]。為此,需要從如下幾方面展開。第一,平衡國家數(shù)據(jù)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。在數(shù)據(jù)跨境流動中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家數(shù)據(jù)安全存在矛盾。通過全球數(shù)據(jù)流動促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很可能導(dǎo)致一國數(shù)據(jù)安全受到他國和國際犯罪組織威脅,而將數(shù)據(jù)只存儲在國內(nèi)則會有損經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,需要找到二者的平衡點,既不能使數(shù)據(jù)完全自由流動以維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全,也要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二,平衡國家數(shù)據(jù)權(quán)力與企業(yè)和個人數(shù)據(jù)權(quán)利。強調(diào)國家主權(quán)時,數(shù)據(jù)通常由國家控制,企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)利受到國家政策和法律法規(guī)的限制,個人難以掌握具有經(jīng)濟(jì)價值的數(shù)據(jù),也無法控制數(shù)據(jù)跨境流動,是數(shù)據(jù)跨境流動中最弱勢的主體。但企業(yè)和個人分別為數(shù)據(jù)的收集、加工、利用者和數(shù)據(jù)主要來源,數(shù)據(jù)權(quán)利需要得到確認(rèn)和保護(hù)。為此,國家需要保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑,賦予企業(yè)和個人數(shù)據(jù)權(quán)并尊重數(shù)據(jù)權(quán)利的行使,重視企業(yè)和個人數(shù)據(jù)權(quán)利和利益的保護(hù),而非只強調(diào)國家數(shù)據(jù)主權(quán)而使個人及企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利形同虛設(shè)。第三,平衡發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家利益。由于國家間的經(jīng)濟(jì)和科技實力相差懸殊,任何全球政策的整齊劃一都會帶來實質(zhì)的不公平。發(fā)展中國家不具備強大的數(shù)據(jù)處理和利用能力,這意味著發(fā)展中國家不可能在相同的數(shù)據(jù)跨境流動政策中獲取和發(fā)達(dá)國家一樣的利益。因此需要發(fā)達(dá)國家照顧發(fā)展中國家利益,允許后者在國際協(xié)定中對數(shù)據(jù)跨境流動政策進(jìn)行保留。發(fā)展中國家不應(yīng)堅持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)絕對,拒絕任何數(shù)據(jù)對外開放和共享,而應(yīng)通過不斷擴(kuò)大自身數(shù)據(jù)的開放程度,加入到全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中來。

    3.2數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性的制度構(gòu)建

    3.2.1 數(shù)據(jù)分類管理與分級審核 數(shù)據(jù)的分類和分級是數(shù)據(jù)跨境流動的前提和基礎(chǔ)議題。既不能完全禁止也不能放任數(shù)據(jù)跨境流動,確定哪些數(shù)據(jù)可以跨境流動和流動程度的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的分類管理與分級審核。

    不同國家對于數(shù)據(jù)有著不同的分類方法,歐盟將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù),澳大利亞將個人數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù),印度將個人數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)。我國《數(shù)據(jù)安全法》將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù),《個人信息保護(hù)法(草案)》界定了敏感信息。這些數(shù)據(jù)分類為在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的前提下促進(jìn)跨境流動提供了基礎(chǔ)。整體而言,各國的數(shù)據(jù)分類與分級應(yīng)該做好以下幾點:第一,區(qū)分個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)。個人數(shù)據(jù)是指已識別或者可識別為與自然人相關(guān)的數(shù)據(jù),否則為非個人數(shù)據(jù)。對于個人數(shù)據(jù),出于維護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利的需要,國家在利用該數(shù)據(jù)或管理數(shù)據(jù)跨境流動時一般需保證數(shù)據(jù)主體的知情權(quán)并視情況得到個人同意。而對于非個人數(shù)據(jù)的利用和跨境流動,國家雖不必考慮個人意愿,但在對數(shù)據(jù)跨境流動設(shè)限時也需要個人數(shù)據(jù)保護(hù)以外的理由。第二,區(qū)分個人數(shù)據(jù)中的一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)。這種分類需要以利益保護(hù)類型、數(shù)據(jù)主體的保密性預(yù)期和數(shù)據(jù)傳輸可能造成的損害等為標(biāo)準(zhǔn)。對于一般數(shù)據(jù)的傳輸管理程度較弱,重要數(shù)據(jù)的管理則應(yīng)更嚴(yán)格。第三,對不同行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類。不同行業(yè)數(shù)據(jù)的重要程度和價值不同。例如金融數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)一般比電話號碼和住址等一般數(shù)據(jù)更重要,因為前者不僅關(guān)系到個人數(shù)據(jù)權(quán)利,而且涉及國家金融安全和生命安全,而后者不僅重要程度相對較小,而且可變性強。第四,應(yīng)建立相對統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)的分類具有交叉性,依照不同的標(biāo)準(zhǔn)可將數(shù)據(jù)劃分為不同類別,可能導(dǎo)致對同一數(shù)據(jù)有不同的管理制度,并且每個國家數(shù)據(jù)分類制度均不一致,這會導(dǎo)致數(shù)據(jù)分類混亂,跨境流動不暢。為此,可以考慮由統(tǒng)一的國際組織根據(jù)數(shù)據(jù)的內(nèi)容屬性制定相對統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)供各國參考來解決這一問題[36]。

    除了數(shù)據(jù)分類管理之外還需在分類基礎(chǔ)上進(jìn)行分級審核。對于重要程度一般的數(shù)據(jù),可由企業(yè)在采取數(shù)據(jù)保護(hù)措施后自主決定是否進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境傳輸,對于重要數(shù)據(jù)則需要經(jīng)過個人同意甚至官方機構(gòu)批準(zhǔn)后才可跨境傳輸。對于需要官方批準(zhǔn)的數(shù)據(jù),也需要視數(shù)據(jù)的重要性而定。較為重要的數(shù)據(jù)需要經(jīng)過官方認(rèn)證即可,非常重要的數(shù)據(jù)則可能需要政府部門的特許,跨部門的數(shù)據(jù)還需要經(jīng)過多重或者聯(lián)合許可。

    3.2.2 合理定位國家在數(shù)據(jù)主權(quán)中的角色 在大數(shù)據(jù)時代,國家不應(yīng)該再是管控型全能政府,而應(yīng)該是服務(wù)型有限政府。在數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性理念下,更應(yīng)該合理定位國家角色。對內(nèi)而言,國家應(yīng)在數(shù)據(jù)主權(quán)的框架下維護(hù)并合理分配個人和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利。在具體規(guī)則上,一是在立法上確立個人數(shù)據(jù)權(quán)利和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利,明確數(shù)據(jù)權(quán)利的法律基礎(chǔ),規(guī)范國家數(shù)據(jù)權(quán)力的行使范圍和界限,防止國家數(shù)據(jù)權(quán)力界定不清,擠壓個人和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利空間,從而更好地使政府服務(wù)企業(yè)和個人。二是要合理安排數(shù)據(jù)跨境流動中“個人同意”和“國家許可”的關(guān)系。規(guī)定何種數(shù)據(jù)跨境流動僅需要“個人同意”或“國家許可”,何種數(shù)據(jù)跨境流動需要同時經(jīng)過“個人同意”和“國家許可”,防止以國家權(quán)力替代個人數(shù)據(jù)權(quán)利。三是要推進(jìn)數(shù)據(jù)民主。單獨的個人數(shù)據(jù)只具有人身意義,而不具有經(jīng)濟(jì)和社會意義。相對于國家和企業(yè),個人并不掌握也不能直接享受數(shù)據(jù)紅利。為此,應(yīng)該促進(jìn)政府部門和企業(yè)有條件地對個人逐步開放數(shù)據(jù)訪問和利用權(quán)限,維護(hù)個人的知情權(quán)和數(shù)據(jù)使用權(quán),促進(jìn)個人數(shù)據(jù)權(quán)利的全面實現(xiàn)。對外而言,國家應(yīng)利用數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利,同時發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。其一,國家主權(quán)源自并依賴于個人主權(quán),同時個人數(shù)據(jù)權(quán)利的實現(xiàn)需要以國家數(shù)據(jù)主權(quán)為基礎(chǔ)和前提[37]。個人無力在數(shù)據(jù)跨境流動中行使和維護(hù)個人權(quán)利,只有在數(shù)據(jù)主權(quán)法定框架下,該權(quán)利才能得到保障[38]。為此,國家必須積極維護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利。其二,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是國家的第一要務(wù),在大數(shù)據(jù)時代,國家應(yīng)竭盡全力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),開展數(shù)字貿(mào)易。為此,國家不能只注重數(shù)據(jù)主權(quán),而是要通過數(shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性表達(dá),有條件地實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動。不應(yīng)簡單絕對地限制數(shù)據(jù)跨境流動,而應(yīng)在平等協(xié)商、互利共享的基礎(chǔ)上使數(shù)據(jù)跨境流動為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

    3.2.3 禁止絕對型數(shù)據(jù)本地化 根據(jù)數(shù)據(jù)本地化的程度,可分為三種類型,一是本地備份型數(shù)據(jù)本地化,這種類型并不限制數(shù)據(jù)跨境流動,而要求數(shù)據(jù)必須在本國備份以便國家能夠隨時獲取和利用本地數(shù)據(jù)。二是可訪問型數(shù)據(jù)本地化,即禁止數(shù)據(jù)跨境傳輸,但允許其他國家跨境訪問存儲在本國的數(shù)據(jù),這種類型對他國利用本國數(shù)據(jù)進(jìn)行了嚴(yán)格限制,本國可以充分處理、利用數(shù)據(jù),而其他國家只能訪問而無法處理數(shù)據(jù)。第三種類型是絕對型數(shù)據(jù)本地化,即數(shù)據(jù)只能本國存儲且禁止跨境傳輸和訪問。這種類型絕對禁止了本國數(shù)據(jù)為他國所用,反過來,他國會依據(jù)對等原則禁止該國利用他國數(shù)據(jù)。相比之下,在數(shù)據(jù)分類和分級的基礎(chǔ)上,第一種類型既保證了本國對數(shù)據(jù)的充分利用,又能防止關(guān)鍵數(shù)據(jù)外流,同時兼顧了國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)利益,代表了數(shù)據(jù)本地化國家的趨勢。第二種類型的管制則相對更嚴(yán)格,其他國家僅能訪問而無法處理本國數(shù)據(jù),嚴(yán)格限制了數(shù)據(jù)的跨境利用,維護(hù)了本國數(shù)據(jù)的本國利用,但在一定程度上實現(xiàn)了數(shù)據(jù)對外開放。第三種類型則完全否定了數(shù)據(jù)跨境流動的經(jīng)濟(jì)價值,拒絕數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化,走向了極端的數(shù)據(jù)防御主義。經(jīng)濟(jì)和科技實力較弱的國家往往傾向選擇絕對型數(shù)據(jù)本地化策略,但一味采取這種防御策略,很容易陷入“經(jīng)濟(jì)落后—數(shù)據(jù)本地化——經(jīng)濟(jì)更落后”的惡性循環(huán)。從長遠(yuǎn)來看,這必然不利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和在更高層面上維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)。因而,這種類型只能成為一國在某一類數(shù)據(jù)上的措施,而不應(yīng)成為主要規(guī)制類型。各國需要將數(shù)據(jù)本地化視為一個利益平衡過程[39],在實施數(shù)據(jù)本地化的過程中發(fā)展數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)。當(dāng)國家通過數(shù)據(jù)本地化維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)時,可以依照數(shù)據(jù)重要性采取一種或者多種數(shù)據(jù)本地化類型,但不可將絕對型數(shù)據(jù)本地化適用于所有數(shù)據(jù),并應(yīng)該盡可能縮小絕對型數(shù)據(jù)本地化的適用范圍。

    3.2.4 開展跨國數(shù)據(jù)合作 各國在數(shù)據(jù)跨境流動方面的情況千差萬別,利益和價值取向多元,難以實現(xiàn)統(tǒng)一??缇硵?shù)據(jù)流動規(guī)則也是一個多元法律框架,很難用單一的監(jiān)管理論囊括多層次的規(guī)則和執(zhí)行機制[40]。隱私保護(hù)當(dāng)局受限于預(yù)防或補救權(quán)不足、法律制度不一致以及資源限制,這強烈要求全球監(jiān)管的協(xié)調(diào)[41]。在此情況下,各國必須通過開展數(shù)據(jù)跨境合作,在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑。在具體方式上,首先,開展數(shù)據(jù)跨境流動雙邊或多邊合作。雙邊或者多邊數(shù)據(jù)跨境流動合作具有針對性,各國能夠在相互尊重數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上為數(shù)據(jù)跨境流動設(shè)定靈活性的方式,合作效率高、適用性強,且能夠為其他國家合作、區(qū)域合作和通過國際組織合作提供借鑒。其次,開展區(qū)域間的數(shù)據(jù)跨境流動合作,同一區(qū)域往往國際交往密切、經(jīng)濟(jì)制度較為統(tǒng)一,法律政策也容易協(xié)調(diào),具有數(shù)據(jù)跨境流動合作的基礎(chǔ)。最后,國際組織要發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。通過召開會議、制定指南和標(biāo)準(zhǔn)等方式,國際組織能夠在廣泛的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)國家間的差異,促使各國在求同存異的基礎(chǔ)上達(dá)成共識。世貿(mào)組織或聯(lián)合國的成員國也應(yīng)達(dá)成數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議,這樣才能出現(xiàn)真正的全球解決方案[42]。在具體內(nèi)容上,國際社會也急需建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容、數(shù)據(jù)利用、保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)規(guī)則。為此,各國和國際組織需要盡力縮小分歧,協(xié)商一致建立較為統(tǒng)一的具體規(guī)則,從而為數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動提供良好的國際法制環(huán)境。

    4 結(jié)語:維護(hù)我國數(shù)據(jù)主權(quán)及其謙抑性策略

    在全球范圍內(nèi),我國的數(shù)據(jù)跨境流動法律在理念和規(guī)則上仍處于相對落后狀態(tài)。在規(guī)則上,目前法律層面僅有《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》生效,《個人信息保護(hù)法》還處于草案階段,規(guī)則不夠全面和具體,《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條仍要求數(shù)據(jù)本地化,只規(guī)定因業(yè)務(wù)需要,按照國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評估,數(shù)據(jù)才可出境。《數(shù)據(jù)安全法(草案)》和《個人信息保護(hù)法》僅對數(shù)據(jù)跨境傳輸設(shè)定了原則性規(guī)定和簡單的條件,目前尚缺少可操作性較強的規(guī)則。在立法理念上,我國過于重視數(shù)據(jù)安全而非數(shù)據(jù)跨境利用。這不僅無法充分維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán),也不利于在數(shù)據(jù)跨境流動中維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益。我國應(yīng)該在這一領(lǐng)域有更多的作為,維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機遇,保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性。

    第一,完善具體的法律規(guī)則。為克服我國目前跨境數(shù)據(jù)立法中的短板,一方面,我國應(yīng)該根據(jù)數(shù)據(jù)的重要性對數(shù)據(jù)進(jìn)行更細(xì)致的分類,而后對數(shù)據(jù)跨境流動分類管理。另一方面,我國應(yīng)該完善數(shù)據(jù)跨境流動機制和具體標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。目前《個人信息保護(hù)法(草案)》中規(guī)定了評估機制、認(rèn)證機制和標(biāo)準(zhǔn)合同機制,但是規(guī)則不夠具體,具體的機制如何執(zhí)行也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)該立足于規(guī)則的完善和標(biāo)準(zhǔn)的建立,爭取在國際數(shù)據(jù)競爭中增強話語權(quán),維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)。再一方面,我國應(yīng)該在立法中分配國家、企業(yè)和個人的數(shù)據(jù)權(quán),采取合理的措施鼓勵數(shù)據(jù)跨境流動,做到既維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán),又能照顧企業(yè)和個人利益,利用數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    第二,立足數(shù)據(jù)和法律雙重維度。數(shù)據(jù)主權(quán)不僅是法學(xué)命題,也和技術(shù)密切相關(guān)。如果一國不具備強大的數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)利用能力,對于數(shù)據(jù)資源來說是一種浪費。目前美國是數(shù)據(jù)超級大國,憑借技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢,數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模蟬聯(lián)全球第一。我國雖緊隨其后,但仍有較大差距[43]。我國不僅應(yīng)該為數(shù)據(jù)跨境流動提供法律基礎(chǔ),還應(yīng)該強化數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用,這樣才能在數(shù)字經(jīng)濟(jì)世界中處于有利地位,進(jìn)而在數(shù)據(jù)主權(quán)謙抑性理念下更好地維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)。

    第三,應(yīng)該加強數(shù)據(jù)跨境流動合作。目前我國的跨境數(shù)據(jù)合作較少,不存在專門的國際協(xié)議?!皵?shù)字經(jīng)濟(jì)大阪宣言”僅倡導(dǎo)進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)的自由流動,RCEP中涉及數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則較少且宏觀。這制約了我國在國際社會的發(fā)言權(quán)。今后,我國應(yīng)該立足國情,積極通過國際協(xié)定和國際組織制定有利于中國的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。同時利用好一帶一路政策,發(fā)展沿線數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、開展合作,同沿線國家建立良好的數(shù)據(jù)協(xié)作關(guān)系。

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