美國(guó)生物安全情報(bào)機(jī)制*——構(gòu)成、運(yùn)行與績(jī)效

王 萍

(國(guó)防科技大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

0 引 言

自人類有歷史記載以來(lái)，生物安全問(wèn)題一直是人類健康生存的一大威脅來(lái)源。有數(shù)據(jù)表明，在過(guò)去的2000年中，人類死于戰(zhàn)爭(zhēng)的人數(shù)僅占死于傳染病人數(shù)的5%[1]。即便是在醫(yī)學(xué)科技日漸發(fā)達(dá)的20世紀(jì)，全球死于天花病毒的人數(shù)也多達(dá)3億[2]。21世紀(jì)以來(lái)，世界上陸續(xù)爆發(fā)了包括SARS(2003年)和“新冠”疫情(2020年)在內(nèi)的多場(chǎng)重大生物危機(jī)。這向人類昭示，生物安全問(wèn)題已成為人類面臨的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。情報(bào)是維護(hù)國(guó)家安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3]，確保生物安全的前提是要建立全面、嚴(yán)密、高效的生物安全情報(bào)機(jī)制。美國(guó)是當(dāng)前世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，素來(lái)有著強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，其早在21世紀(jì)初就推出了一系列有關(guān)生物防御的戰(zhàn)略舉措，如生物監(jiān)測(cè)計(jì)劃(Project Biowatch)、生物感知計(jì)劃(Project Biosense)和生物盾牌計(jì)劃(Project Bioshield)等，并在此基礎(chǔ)上建立了生物安全情報(bào)機(jī)制。此次“新冠”疫情是對(duì)美國(guó)生物情報(bào)機(jī)制的一次“大考”，它暴露出這一機(jī)制存在的諸多缺陷。它山之石，可以攻玉。為維護(hù)我國(guó)生物安全，有必要深入研究和評(píng)估美國(guó)生物情報(bào)機(jī)制的建立背景、機(jī)制組成、機(jī)制運(yùn)行及運(yùn)行績(jī)效等。

1 美國(guó)生物安全情報(bào)機(jī)制建設(shè)的動(dòng)因

當(dāng)前，隨著生物技術(shù)的迅猛發(fā)展和全球化向深入推進(jìn)，生物威脅變得越發(fā)突出與嚴(yán)峻。美國(guó)作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，一方面面臨國(guó)際恐怖分子的生物威脅，另一方面還要努力維持和進(jìn)一步鞏固其在生物領(lǐng)域的霸權(quán)，鑒此，美國(guó)更加重視生物安全情報(bào)工作，并致力于建立全面、高效的生物安全情報(bào)機(jī)制。具體而言，美國(guó)生物安全情報(bào)機(jī)制建立的動(dòng)因有以下幾個(gè)方面：

1.1生物技術(shù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)進(jìn)入21世紀(jì)之后，生物技術(shù)經(jīng)歷了突飛猛進(jìn)發(fā)展，包括DNA測(cè)序技術(shù)的成本大幅下降以及基因編輯與細(xì)胞重組技術(shù)的出現(xiàn)等，其中以四個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新最為突出：一是分子生物技術(shù)，即分子基因圖譜的建立、測(cè)定與改變；二是生物系統(tǒng)，即細(xì)胞、組織與器官的基因結(jié)構(gòu)改變；三是生物機(jī)器，即生物學(xué)與機(jī)器的結(jié)合；四是生物計(jì)算，即利用細(xì)胞或諸如DNA之類的分子進(jìn)行計(jì)算[4]。這些技術(shù)給人類帶來(lái)的好處是巨大且顯而易見的。例如，人類或非人類細(xì)胞組織的基因改變或重新編程能力，對(duì)疾病的預(yù)防與治療以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都能帶來(lái)重大利好；生物技術(shù)與計(jì)算機(jī)的結(jié)合將有助于恢復(fù)大腦的感知功能；生物計(jì)算機(jī)還能利用DNA存儲(chǔ)數(shù)據(jù)。這些技術(shù)進(jìn)步將能為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人類生活帶來(lái)重大改變，人類45%的全球性疾病可因生物技術(shù)的發(fā)展被治愈或減緩。然而，值得警惕的是，重大生物風(fēng)險(xiǎn)也同最新生物技術(shù)能力相伴相生，其中包括：生物系統(tǒng)自我維持、自我復(fù)制和相互關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)，將對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)與物種組成帶來(lái)連鎖反應(yīng)且影響持久；而一旦這個(gè)過(guò)程被拉開序幕，人類便很難對(duì)其加以控制。更重要的是，雖然生物技術(shù)開發(fā)的成本與難度均很高，但一旦開發(fā)成功，卻相對(duì)容易復(fù)制，因此極大地增加了被誤用、濫用的危險(xiǎn)。

1.2自然形成的生物威脅越來(lái)越嚴(yán)峻法國(guó)思想家馬爾薩斯在18世紀(jì)末就提出戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫與饑荒是抑制人口增長(zhǎng)的三種因素。第二次世界大戰(zhàn)后，大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)減少，但近年來(lái)，大規(guī)模瘟疫爆發(fā)的可能性和破壞性卻不斷提高。例如，H5N1禽流感病毒的致死率達(dá)66%，相比之下造成數(shù)千萬(wàn)人死亡的1918年西班牙大流感的致死率只有2%。傳染病的流行影響到的不僅僅是人類的健康，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安定也有著重大破壞力。以美國(guó)為例，除了截至2021年1月底超過(guò)40萬(wàn)美國(guó)人死于疫情之外[5]，南加州大學(xué)的一項(xiàng)研究表明，新冠疫情將會(huì)在未來(lái)的兩年內(nèi)給美國(guó)的GDP帶來(lái)3.2萬(wàn)億至4.8萬(wàn)億美元的損失[6]。然而，疫情的影響還不止于此。例如，由經(jīng)濟(jì)損失引發(fā)的就業(yè)率降低，使低收入人群、婦女和少數(shù)族裔成為最大的受害者[7]，有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。此外，歐洲中央銀行行長(zhǎng)克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)根據(jù)國(guó)際勞工組織的一份報(bào)告指出，從全球范圍內(nèi)來(lái)看，如果各國(guó)沒(méi)有及時(shí)的政策調(diào)整的話，年輕人有可能因?yàn)槭芤咔橛绊懚蔀樾碌摹笆涞囊淮?，因?yàn)橐咔閷?duì)年青一代的影響系統(tǒng)而深遠(yuǎn)，而且受影響的領(lǐng)域不僅在于就業(yè)，更在于他們的心理健康[8]。

1.3生物恐怖主義威脅興起從20世紀(jì)末起，幾次重要生物危害事件已經(jīng)讓一些政界高層開始擔(dān)心生物醫(yī)學(xué)與技術(shù)的進(jìn)步可能帶來(lái)的災(zāi)難性破壞。其中突出的幾個(gè)例子包括，1995年日本奧姆真理教在地鐵站釋放沙林毒氣，導(dǎo)致12人死亡，5 000多人受傷。2001年美軍士兵攻入阿富汗后，發(fā)現(xiàn)了坎大哈附近一座在建的生物武器實(shí)驗(yàn)室[1]。同年在美國(guó)發(fā)生的生物毒素被裝在信封里郵寄給受害人的“炭疽攻擊事件”，事件制造者則顯然具有非常專業(yè)的生物介質(zhì)的制造與武器轉(zhuǎn)化能力。十多年之后的2013和2014年先后出現(xiàn)了因?yàn)檎文康膶⒀b有蓖麻毒素的信件寄給奧巴馬總統(tǒng)、密西西比州參議院議員與法官，和因私人原因被寄給情敵的案例[9]。以上事件讓美國(guó)政府認(rèn)為，一方面，生物技術(shù)可能帶來(lái)新式生物武器的出現(xiàn)，而一旦它們落入所謂“流氓國(guó)家”之手，將會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果；另一方面，更糟糕的是，由于生物技術(shù)具有兩用性的特點(diǎn)，原本合法的技術(shù)落入不法分子之手會(huì)成為重大隱患。

1.4生物科技領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)激烈，美國(guó)需要維持生物霸權(quán)地位21世紀(jì)是生物世紀(jì)，就此國(guó)際社會(huì)已達(dá)成共識(shí)。這一點(diǎn)在美國(guó)的各類公開文件中雖從未被提及，但其實(shí)際行動(dòng)卻一直在昭示著這項(xiàng)事實(shí)。尤其是小布什政府“先發(fā)制人”戰(zhàn)略出臺(tái)以來(lái)，美國(guó)退出了《生物武器公約》，不斷加大對(duì)生物武器技術(shù)研發(fā)的力度[10]。為保持生物領(lǐng)域的科技優(yōu)勢(shì)，美國(guó)政府以種種借口拒絕重新簽署公約《核查議定書》[11]。美國(guó)政府的上述行為暴露了其旨在維護(hù)生物霸權(quán)的本質(zhì)。

在上述背景下，美國(guó)不斷加強(qiáng)生物情報(bào)機(jī)制建設(shè)。從小布什政府以來(lái)，美國(guó)政府并出臺(tái)了一系列戰(zhàn)略報(bào)告和法案[10]，對(duì)生物安全情報(bào)提出了更高的要求。與此同時(shí)，生物安全的重要性也在《國(guó)家情報(bào)優(yōu)先框架》和2019-2020年美國(guó)的國(guó)家安全事項(xiàng)中得到了體現(xiàn)[12]。在這樣的背景下，美國(guó)加強(qiáng)生物情報(bào)機(jī)制建設(shè)，一方面意在及時(shí)掌握全球范圍內(nèi)生物領(lǐng)域的最新動(dòng)向，包括生物技術(shù)的最新進(jìn)展以及公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的各種突發(fā)狀況等，對(duì)可能的生物威脅做出提前預(yù)判；另一方面則是維持其生物霸權(quán)，防范本國(guó)尖端生物技術(shù)被其他國(guó)家甚至恐怖分子所利用的意圖。

2 美國(guó)生物安全情報(bào)機(jī)制的要素構(gòu)成

按照組織架構(gòu)來(lái)分，美國(guó)的生物安全情報(bào)機(jī)制構(gòu)成可分為領(lǐng)導(dǎo)部門、協(xié)調(diào)部門、部門生物情報(bào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)生物情報(bào)機(jī)構(gòu)四大類。需要指出的是，領(lǐng)導(dǎo)部門和協(xié)調(diào)部門雖然是機(jī)制不可或缺的一部分，但并非專職生物安全情報(bào)工作，而是負(fù)責(zé)整個(gè)情報(bào)界的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，同時(shí)生物安全情報(bào)工作的重要性也在其中得到越來(lái)越多的認(rèn)可。

2.1領(lǐng)導(dǎo)部門美國(guó)生物安全情報(bào)機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)部門相當(dāng)于情報(bào)機(jī)制這個(gè)有機(jī)體的大腦，對(duì)機(jī)制行使指揮功能，其最高層領(lǐng)導(dǎo)者為總統(tǒng)與國(guó)會(huì)。在其之下的第二層領(lǐng)導(dǎo)者為總統(tǒng)行政辦公室(executive office of the president)和國(guó)家安全委員會(huì)。此外，國(guó)防部、國(guó)土安全部等有關(guān)國(guó)家安全的政府機(jī)構(gòu)也負(fù)有對(duì)部分情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)位于整個(gè)美國(guó)情報(bào)體系的第三層，同時(shí)也是美國(guó)情報(bào)界內(nèi)部的最高主管。該機(jī)構(gòu)設(shè)立于2004年，是美國(guó)政府為汲取“9·11”事件教訓(xùn)，加強(qiáng)情報(bào)界內(nèi)部的統(tǒng)一管理與部門間協(xié)調(diào)而創(chuàng)建的。

就生物安全情報(bào)而言，除了作為其負(fù)責(zé)處理的綜合性情報(bào)的一部分之外，該機(jī)構(gòu)下設(shè)有反大規(guī)模殺傷性武器中心，其中有關(guān)生物武器的情報(bào)工作是其中的一個(gè)重要組成部分。從2009年起，該機(jī)構(gòu)就將傳染病疫情作為其“全球威脅評(píng)估”中值得重點(diǎn)關(guān)注的人類安全威脅的一部分。在2019年的評(píng)估報(bào)告中，該機(jī)構(gòu)明確提出：“我們估測(cè)美國(guó)與全球很可能將難逃下一場(chǎng)流感疫情或是一場(chǎng)傳染病疫情的大規(guī)模暴發(fā)，它們將造成大范圍的死亡與殘疾，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)構(gòu)成嚴(yán)重影響，透支國(guó)際資源，增加對(duì)美國(guó)援助的需求”[13]。

2.2協(xié)調(diào)部門機(jī)制的有效運(yùn)行除了高效的領(lǐng)導(dǎo)之外，另一大關(guān)鍵要素還在于部門間的協(xié)作。實(shí)際上，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)一職的創(chuàng)設(shè)就是旨在履行這項(xiàng)功能。作為美國(guó)情報(bào)界的領(lǐng)導(dǎo)者，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)最重要的職能就是所謂“領(lǐng)導(dǎo)融合”：既負(fù)責(zé)對(duì)情報(bào)界17個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，推動(dòng)統(tǒng)一的戰(zhàn)略指導(dǎo)，更要確保所有情報(bào)機(jī)構(gòu)間的融合[14]。

在生物安全情報(bào)方面，情報(bào)融合主要體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)。一是作為國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室三大任務(wù)中心之一的反大規(guī)模殺傷性武器中心。有關(guān)生物武器的情報(bào)是其任務(wù)構(gòu)成的一大要素，包括具有兩用性特征的生物材料與技術(shù)以及生命科學(xué)的最新發(fā)現(xiàn)。由于其傳播的便宜性和復(fù)制的低成本等特征，它們都存在被用以制造有害生物介質(zhì)或產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)。二是下屬于國(guó)土安全部的情報(bào)融合中心。這些中心是各類情報(bào)機(jī)構(gòu)搜集、接收、分析和共享相關(guān)威脅情報(bào)信息的匯集中心。它們的所有權(quán)歸州和地方團(tuán)體，聯(lián)邦政府以人員派駐、培訓(xùn)、技術(shù)援助、演習(xí)保障、安全審查、技術(shù)和資金援助等形式對(duì)其予以支持。美國(guó)當(dāng)前有大約80個(gè)情報(bào)融合中心，遍布各個(gè)州和主要城市，也包括部分農(nóng)村地區(qū)。這些中心作為聯(lián)邦政府和地方之間的雙向情報(bào)集散中心，能夠掌握當(dāng)?shù)匾皇值南嚓P(guān)情報(bào)并上傳下達(dá)。公共衛(wèi)生安全是其中的一個(gè)重要領(lǐng)域。三是聯(lián)邦情報(bào)協(xié)調(diào)辦公室和聯(lián)絡(luò)員。根據(jù)2013年發(fā)布的美國(guó)情報(bào)界第404號(hào)行政令《行政分支情報(bào)客戶》，為了進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室在情報(bào)界內(nèi)外的協(xié)調(diào)互通能力，專門設(shè)立了三種在聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與情報(bào)界協(xié)調(diào)的職能機(jī)構(gòu)或崗位，即聯(lián)邦情報(bào)協(xié)調(diào)辦公室，和通常擔(dān)任辦公室主管的聯(lián)邦高級(jí)情報(bào)協(xié)調(diào)員與辦公室專職情報(bào)聯(lián)絡(luò)員[15]。聯(lián)邦情報(bào)協(xié)調(diào)辦公室隸屬于各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)衛(wèi)生部下屬的聯(lián)邦情報(bào)協(xié)調(diào)辦公室定名為“國(guó)家安全辦公室”，其涉及的情報(bào)范圍包括：美國(guó)與全球公共衛(wèi)生政策與立場(chǎng)；醫(yī)學(xué)對(duì)策的研究、開發(fā)與信息獲取；傳染性疾病與大規(guī)模傳染病威脅；公共衛(wèi)生/醫(yī)學(xué)準(zhǔn)備與反應(yīng)行動(dòng)等等。

2.3部門生物安全情報(bào)機(jī)構(gòu)有機(jī)體功能的有效發(fā)揮意味著，在高效指揮和有機(jī)協(xié)調(diào)的前提下，各組成部分充分發(fā)揮其各自的職能。具體到生物情報(bào)，在情報(bào)總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)下的16個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)中，絕大多數(shù)都部分地負(fù)有與生物安全相關(guān)的職能。在它們當(dāng)中，一些機(jī)構(gòu)具有專門性特色或使命，可以利用自己的特長(zhǎng)參與生物情報(bào)工作。例如，地理空間情報(bào)局、國(guó)家安全局、國(guó)家偵察局均隸屬于國(guó)防部。地理空間情報(bào)局的特點(diǎn)在于通過(guò)飛機(jī)、衛(wèi)星等手段獲得其他常規(guī)手段無(wú)法獲取的圖像及其他地理空間情報(bào)，為作戰(zhàn)計(jì)劃、作戰(zhàn)過(guò)程以及危機(jī)發(fā)生后的重建等多個(gè)環(huán)節(jié)的決策提供重要參考。在2014年埃博拉病毒暴發(fā)期間，該局曾提供準(zhǔn)確的病例感染分布情況[16]。而國(guó)家安全局作為美國(guó)最早的專業(yè)密碼處理機(jī)構(gòu)，當(dāng)前專注于電子、無(wú)線電和網(wǎng)絡(luò)安全情報(bào)，為美國(guó)的軍隊(duì)行動(dòng)提供重要支持。隨著生物技術(shù)的不斷進(jìn)步，該局出于維護(hù)國(guó)家安全的目的，也越來(lái)越多地關(guān)注生物醫(yī)學(xué)技術(shù)及相應(yīng)的設(shè)備。此外，國(guó)家偵察局也負(fù)有對(duì)全球范圍內(nèi)包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器進(jìn)行監(jiān)控、追蹤與評(píng)估的職責(zé)。

其余分屬于其他政府部門的情報(bào)機(jī)構(gòu)，也會(huì)根據(jù)本部門的職責(zé)需要，處理與生物安全的情報(bào)事務(wù)。例如，現(xiàn)代科技的發(fā)展及自然環(huán)境的變化意味著無(wú)論是在國(guó)土安全、能源安全還是毒品安全領(lǐng)域，生物安全都是其中的一個(gè)重要組成部分。而生物識(shí)別技術(shù)及相關(guān)情報(bào)更是司法部聯(lián)邦調(diào)查局不可或缺的一項(xiàng)重要工具。

2.4專業(yè)生物情報(bào)機(jī)構(gòu)更加值得關(guān)注的是，除上述部分參與生物情報(bào)工作的機(jī)構(gòu)之外，在國(guó)防情報(bào)局之下還設(shè)立了一個(gè)專門應(yīng)對(duì)生物威脅的情報(bào)機(jī)構(gòu)，即國(guó)家醫(yī)學(xué)情報(bào)中心。該中心最初源于二戰(zhàn)期間美國(guó)陸軍軍醫(yī)處長(zhǎng)辦公室的一個(gè)下屬分支，于2008年正式更名為國(guó)家醫(yī)學(xué)情報(bào)中心，場(chǎng)地、設(shè)施也得到大幅升級(jí)。此次變更最重要的意義在于它不再只是軍隊(duì)下屬的一個(gè)醫(yī)學(xué)情報(bào)中心，而是服務(wù)于整個(gè)國(guó)家。此時(shí)恰逢美國(guó)重新認(rèn)識(shí)到生物武器與大規(guī)模傳染病的潛在危害，此舉因而也使生物醫(yī)學(xué)情報(bào)的重要性得到突出彰顯。該中心是世界上唯一一個(gè)負(fù)責(zé)搜集所有醫(yī)學(xué)情報(bào)的機(jī)構(gòu)，由一個(gè)支援處和兩個(gè)實(shí)體處組成。作為國(guó)防情報(bào)局的一部分，該中心對(duì)各種來(lái)源的有關(guān)國(guó)外軍用與民用醫(yī)療救助能力與趨勢(shì)、世界范圍內(nèi)的傳染病風(fēng)險(xiǎn)、全球性環(huán)境衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)及具有軍事意義的生命科學(xué)問(wèn)題提供醫(yī)學(xué)情報(bào)評(píng)估和預(yù)測(cè)。在通常情況下，美國(guó)國(guó)家醫(yī)學(xué)情報(bào)中心主要的服務(wù)對(duì)象是軍隊(duì)，用以指導(dǎo)針對(duì)其海外部隊(duì)的潛在健康威脅，但在傳染病大流行期間，中心的分析產(chǎn)品往往成為總統(tǒng)每日情報(bào)簡(jiǎn)報(bào)中固定的一部分。

3 美國(guó)生物情報(bào)機(jī)制的運(yùn)行

在生物情報(bào)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，首先是確定重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)，其次是情報(bào)的搜集與處理。顯然，要想讓處理后的情報(bào)能被用來(lái)幫助相關(guān)決策者做出準(zhǔn)確判斷，情報(bào)管理至關(guān)重要。此外，適時(shí)的監(jiān)管與問(wèn)責(zé)對(duì)于高質(zhì)量的情報(bào)工作也必不可少。

3.1確定重點(diǎn)關(guān)注的生物安全目標(biāo)首先，如前文所述，隨著21世紀(jì)之初小布什政府《21世紀(jì)生物防御》行政令的頒布及其他相關(guān)法案的推出，生物安全逐漸受到更多重視。近年來(lái)，隨著生物科技的發(fā)展和大規(guī)模傳染病的屢次出現(xiàn)，不僅生物武器和生物技術(shù)，而且公共衛(wèi)生安全也成為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，相應(yīng)領(lǐng)域的生物情報(bào)也成為關(guān)注重點(diǎn)。例如，美國(guó)2017年發(fā)布的以“美國(guó)優(yōu)先”為根本原則的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，與生物安全相關(guān)的大規(guī)模殺傷性武器、生物威脅和傳染病的應(yīng)對(duì)被納入邊界與領(lǐng)土安全[17]。美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布的2019年《世界威脅評(píng)估報(bào)告》中，在列出的10項(xiàng)“全球性威脅”中，3項(xiàng)涉及生物安全威脅。例如，生物武器既是大規(guī)模殺傷性武器的一種，同時(shí)也被包含在新興破壞性武器的行列之中。而在“全球威脅”的“人類安全”之下，“全球衛(wèi)生安全”位列第一[13]。

3.2生物安全情報(bào)的搜集從情報(bào)搜集的手段來(lái)看，生物安全情報(bào)主要涉及傳統(tǒng)形式的情報(bào)搜集和其他與生物相關(guān)的科學(xué)、醫(yī)學(xué)和研究性的情報(bào)搜集方法。除此之外，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使得情報(bào)部門還可以借助其他公開手段獲取情報(bào)。在生物領(lǐng)域，這些渠道主要包括開源情報(bào)和科學(xué)、醫(yī)學(xué)及科研領(lǐng)域的信息平臺(tái)。在這些資源當(dāng)中，最為突出的是社交媒體的作用：推特、博客之類的社交媒體上大量的圖片和文字資料非常有助于提高情報(bào)部門的態(tài)勢(shì)感知能力，幫助他們第一時(shí)間獲取有關(guān)自然災(zāi)害和大規(guī)模流行性傳染病的宣傳與行動(dòng)的第一手資料。此外，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的情報(bào)信息在生物防御中也必不可少。

而針對(duì)大規(guī)模傳染病，流行病學(xué)的專業(yè)理論也將會(huì)為安全部門判定為何某種疾病會(huì)在某些人群中傳播提供關(guān)鍵支持，對(duì)于判定其是否為生物戰(zhàn)或生物恐怖主義攻擊尤其重要[18]。此外，在傳統(tǒng)的犯罪調(diào)查中扮演了重要角色的法醫(yī)學(xué)，在21世紀(jì)與微生物學(xué)結(jié)合，也能在生物情報(bào)中發(fā)揮重要作用。例如在2001年美國(guó)炭疽攻擊事件的調(diào)查中發(fā)揮決定性作用，幫助情報(bào)部門在歷經(jīng)9年終于判斷出攻擊源來(lái)自美國(guó)陸軍傳染病醫(yī)學(xué)研究所軍事實(shí)驗(yàn)室，并將目標(biāo)鎖定為在遭到抓捕之前自殺身亡的布魯斯·埃文斯(Bruce Ivins)博士[19]。

3.3生物安全情報(bào)的處理情報(bào)處理的核心內(nèi)容是情報(bào)的分析與評(píng)估。在美國(guó)的生物安全情報(bào)工作中，情報(bào)分析力量的來(lái)源主要包括以下幾部分：a.國(guó)防部的生物情報(bào)分析力量。由于軍隊(duì)一直在抗擊大規(guī)模殺傷性武器的過(guò)程中扮演著核心角色，因此國(guó)防部一直設(shè)有專門針對(duì)生物威脅的情報(bào)分析員，同時(shí)軍隊(duì)本身也需要配備對(duì)大規(guī)模殺傷性武器具有評(píng)估能力的分析員。b.政府部門核心情報(bào)系統(tǒng)的生物情報(bào)分析力量。中情局本身內(nèi)部就設(shè)有生物情報(bào)分析機(jī)構(gòu)。隨著國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室和國(guó)土安全部的成立，原先歸屬于中情局的國(guó)家情報(bào)委員會(huì)轉(zhuǎn)而隸屬于國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室，該委員會(huì)由國(guó)家情報(bào)官組成(National Intelligence Officers ，NIOs)，負(fù)責(zé)為情報(bào)界之外的人士提供長(zhǎng)時(shí)段的國(guó)家情報(bào)估測(cè)。c.情報(bào)融合部門的生物情報(bào)分析力量。在諸如國(guó)家反恐威脅中心之類的情報(bào)融合中心，情報(bào)分析員需要每天24小時(shí)對(duì)大量有關(guān)恐怖行動(dòng)的情報(bào)進(jìn)行分類。他們雖非針對(duì)生物情報(bào)的專才，不過(guò)由于視角不同，他們的生物情報(bào)的分析能力還是不可小覷。d.美國(guó)外交部門的生物情報(bào)分析力量。自“9·11”事件后，美國(guó)外交部門也配備了少量專門從事生物威脅與風(fēng)險(xiǎn)分析的情報(bào)分析員。此外，除上述專門的情報(bào)機(jī)構(gòu)之外，在農(nóng)業(yè)及其他第一產(chǎn)業(yè)、動(dòng)物衛(wèi)生與邊境保護(hù)部門，也有一些與生物相關(guān)的情報(bào)分析力量[20]。

在對(duì)生物情報(bào)的分析與評(píng)估過(guò)程中，需要涉及的知識(shí)領(lǐng)域除了與生物直接相關(guān)的之外，還經(jīng)常會(huì)用到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他領(lǐng)域的知識(shí)。例如，了解一國(guó)的政治機(jī)構(gòu)所能起到的作用將不僅有助于情報(bào)分析員對(duì)這些國(guó)家預(yù)防或應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病的能力做出預(yù)判，還能預(yù)判該國(guó)或地區(qū)將會(huì)給世界其他地區(qū)帶來(lái)怎樣的風(fēng)險(xiǎn)[21]。另一方面，“9·11”事件發(fā)生后，有科學(xué)家嘗試開發(fā)出更加細(xì)致的分析框架，以便更加客觀地評(píng)估合成生物學(xué)技術(shù)和應(yīng)用給安全帶來(lái)的隱患。例如，喬納森·塔克(Jonathan Tucker)開發(fā)的決策框架可以幫助決策者評(píng)估單個(gè)的新興生物技術(shù)被惡意使用的風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策[22]。

3.4生物安全情報(bào)的管理根據(jù)沃爾什(Walsh)的定義，情報(bào)管理需要解決的是如何確保情報(bào)過(guò)程中的高效領(lǐng)導(dǎo)、多方合作與統(tǒng)一協(xié)調(diào)[23]。具體到生物情報(bào)，高效的情報(bào)管理意味著機(jī)制內(nèi)擁有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，能夠確保在生物威脅或風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)找準(zhǔn)問(wèn)題重點(diǎn)明確，以及所有相關(guān)部門間的協(xié)同合作，從而實(shí)現(xiàn)針對(duì)生物威脅與風(fēng)險(xiǎn)的快速有效應(yīng)對(duì)。早在2015年，美國(guó)生物安全領(lǐng)域的重要智庫(kù)“兩黨生物防御委員會(huì)”[24]推出的咨詢報(bào)告《生物國(guó)家級(jí)防御藍(lán)圖：優(yōu)化防御所需要的領(lǐng)導(dǎo)力與其他重大改革》，就詳細(xì)分析了美國(guó)生物防御工作中情報(bào)管理存在的問(wèn)題，即對(duì)生物威脅與風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)把握不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和關(guān)注程度不夠，各情報(bào)部門之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)對(duì)[25]。2018年美國(guó)推出的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，不僅首次將生物防御提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，而且在很大程度上參照兩黨生物防御委員會(huì)咨詢報(bào)告的建議，實(shí)現(xiàn)了生物防御中的集中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同作戰(zhàn)。

3.5生物情報(bào)的監(jiān)管與問(wèn)責(zé)要想真正確保情報(bào)任務(wù)的有效完成，監(jiān)管與問(wèn)責(zé)是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，是確保情報(bào)質(zhì)量的有效保障。生物情報(bào)監(jiān)管與問(wèn)責(zé)的手段與途徑有很多種，包括專門的立法、相關(guān)政策的出臺(tái)以及情報(bào)界內(nèi)部和外部的監(jiān)管機(jī)制。首先是立法。美國(guó)除了一系列有關(guān)生物防御的戰(zhàn)略之外，還先后出臺(tái)了多部相關(guān)的法案與總統(tǒng)行政令，其中與情報(bào)工作關(guān)系最為密切的包括：1989年的《生物武器反恐法》與2002年的《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)對(duì)法》。前者是最早在生物安全工作中授予情報(bào)部門在某些特定情況下截取電報(bào)、口頭和電子通信內(nèi)容權(quán)力的法案[20]；后者則引入一系列防止生物恐怖主義的預(yù)防措施，例如改善州、地方與醫(yī)院的防護(hù)能力，同時(shí)提升諸如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等部門對(duì)控制危險(xiǎn)生物介質(zhì)的情報(bào)支持作用[26]。在此之后，美國(guó)又于2008年出臺(tái)了《特殊介質(zhì)計(jì)劃與生物安全改進(jìn)法》，規(guī)定了高度隔離生物防護(hù)實(shí)驗(yàn)室中特殊介質(zhì)的處理方式，確定并審核特殊介質(zhì)計(jì)劃，并推出實(shí)驗(yàn)室相關(guān)人員最低限度的生物安全與生物防護(hù)培訓(xùn)的規(guī)定[27]。其次，美國(guó)情報(bào)界還設(shè)有專門的內(nèi)部和外部監(jiān)管與問(wèn)責(zé)機(jī)制，以確保在生物威脅的應(yīng)對(duì)中得到高效的情報(bào)保障。內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)制主要在政府部門與國(guó)會(huì)。例如，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局就對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局之類涉及司法事務(wù)的機(jī)構(gòu)負(fù)有獨(dú)立調(diào)查與審計(jì)的職責(zé)。而在國(guó)會(huì)，一般由負(fù)責(zé)監(jiān)管有關(guān)情報(bào)事務(wù)的國(guó)會(huì)委員會(huì)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)管與問(wèn)責(zé)，其監(jiān)管范圍涉及政策、立法、行政與財(cái)務(wù)等，例如成立于1975年的參議院情報(bào)特別委員會(huì)“丘奇委員會(huì)”(The Church Committee)和眾議院常設(shè)情報(bào)委員會(huì)“派克委員會(huì)”(The Pike Committee)[28]。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)在每年的國(guó)會(huì)聽證會(huì)上都需要介紹美國(guó)情報(bào)界對(duì)全球威脅的評(píng)估，其中包括生物威脅。就在2019年的聽證會(huì)上，時(shí)任情報(bào)總監(jiān)丹·科茨(Dan Coats)表達(dá)了對(duì)美國(guó)可能遭受多種生物威脅的擔(dān)憂[29]。負(fù)責(zé)外部監(jiān)管與問(wèn)責(zé)的則主要是指某些獨(dú)立組織和應(yīng)特殊需要臨時(shí)成立的調(diào)查委員會(huì)。例如“9·11”之后臨時(shí)成立的“9·11”獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)。

4 美國(guó)生物情報(bào)機(jī)制運(yùn)行面臨的困境

對(duì)于在戰(zhàn)略定位、統(tǒng)一指揮、相互協(xié)調(diào)以及內(nèi)部運(yùn)行等方面已較為成型的生物情報(bào)機(jī)制來(lái)說(shuō)，本輪新冠疫情原本該是美國(guó)情報(bào)部門在生物情報(bào)方面大顯身手和贏取好評(píng)的機(jī)會(huì)。然而事實(shí)卻并非如此。2020年3月，美國(guó)“預(yù)防性行動(dòng)中心”資深專家麥克·善性(Micah Zenko)發(fā)文宣稱，鑒于情報(bào)部門未能成功預(yù)警新冠的暴發(fā)，新冠疫情是美國(guó)歷史上最為嚴(yán)重的情報(bào)失誤，甚至超過(guò)了“9·11”事件[30]。美國(guó)情報(bào)部門在疫情暴發(fā)之前的2019年11月究竟是否已有準(zhǔn)確預(yù)測(cè)外界難以確知，但這爭(zhēng)論本身，加上疫情在美國(guó)的大規(guī)模暴發(fā)，確實(shí)表明其生物安全情報(bào)機(jī)制身處困境：這里既有機(jī)制本身存在的缺陷，但更重要的還在于美國(guó)政府高層對(duì)“國(guó)家利益”的錯(cuò)誤認(rèn)知。

4.1重心時(shí)常發(fā)生偏移雖然21世紀(jì)美國(guó)出臺(tái)的一系列的戰(zhàn)略報(bào)告、法案和評(píng)估報(bào)告已經(jīng)奠定了生物安全在美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)中的重要地位。但由于生物安全工作本身涉及的面較為寬泛，包括生物武器、生物技術(shù)以及自然發(fā)生的傳染病等帶來(lái)的威脅，在不同政府任內(nèi)，最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)知的差異導(dǎo)致美國(guó)的生物安全工作重心時(shí)常發(fā)生偏移，相應(yīng)的政策缺乏連續(xù)性。

21世紀(jì)之初，“先發(fā)制人”戰(zhàn)略指導(dǎo)下的小布什政府關(guān)注的重點(diǎn)在于生物武器被其他國(guó)家或恐怖組織與個(gè)人所利用，對(duì)自然暴發(fā)的傳染病等公共衛(wèi)生安全雖然有所顧及但顯然不是重點(diǎn)。奧巴馬政府時(shí)期，白宮開始重視全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，其于2009年推出的《反生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》提出了七大目標(biāo)，其中“全球衛(wèi)生安全”位列第一[31]，小布什政府時(shí)代對(duì)生物武器的簡(jiǎn)單關(guān)注被擴(kuò)大到了公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域?！斗瓷锿{國(guó)家戰(zhàn)略》和《生物監(jiān)測(cè)國(guó)家戰(zhàn)略》的出臺(tái)，因汲取了埃博拉的教訓(xùn)而創(chuàng)建的“全球公共衛(wèi)生安全辦公室”(其職能在于統(tǒng)一協(xié)調(diào)全球流行病暴發(fā)時(shí)聯(lián)邦政府各個(gè)部門的準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì))，以及由美國(guó)發(fā)起、G7國(guó)家于2014年6月批準(zhǔn)通過(guò)的“全球衛(wèi)生安全議程”(該議程目標(biāo)在于提升各國(guó)應(yīng)對(duì)傳染病疫情的能力，尤其是國(guó)與國(guó)之間、部門與部門之間的合作)，均為這一變化的成果。到了特朗普政府時(shí)期，美國(guó)政府2018年推出的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》首次將生物防御上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，并將自然發(fā)生、蓄意制造以及意外出現(xiàn)的生物威脅均囊括在內(nèi)，且聲稱充分重視三者間的關(guān)聯(lián)。然而，美國(guó)政府對(duì)生物防御雖然加大了投入，事實(shí)上其真正的注意力卻還是集中在生物武器的制造與研發(fā)上[10]。另一方面，作為生物安全重要組成部分的公共衛(wèi)生安全卻顯然未得到足夠重視：公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)遭到嚴(yán)重削減，“全球公共衛(wèi)生安全辦公室”也于2018年被解散。更有甚者，特朗普政府在疫情大肆蔓延的2020年5月還一意孤行退出了領(lǐng)導(dǎo)全球共同抗疫的世界衛(wèi)生組織。上述變化充分說(shuō)明美國(guó)政府在相關(guān)政策上缺乏一以貫之的連續(xù)性，對(duì)生物安全問(wèn)題缺乏全面理性的重視，因此，生物情報(bào)工作也難以獲得充足的政策支持與相應(yīng)的資源。

4.2運(yùn)作過(guò)程難以實(shí)現(xiàn)深度融合盡管美國(guó)情報(bào)界高度強(qiáng)調(diào)情報(bào)融合的重要性，但美國(guó)政府體制固有的特點(diǎn)決定了情報(bào)的“一體化融合”難以實(shí)現(xiàn)，情報(bào)體制中的“煙囪”林立現(xiàn)象在改革后雖然有所改善但難以根除[32]。除了體制本身的問(wèn)題之外，不同政府期間生物安全戰(zhàn)略重心的偏移也表明美國(guó)政府高層對(duì)生物安全缺乏客觀理性的認(rèn)識(shí)。正因?yàn)槿绱?，盡管國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布的“全球威脅評(píng)估”預(yù)見到了可能的大規(guī)模傳染病暴發(fā)，但并無(wú)專門針對(duì)此項(xiàng)威脅的職能或協(xié)調(diào)部門。也正因?yàn)槿绱?，在根?jù)地區(qū)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域分類、在情報(bào)協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要作用的“情報(bào)主管”中，未設(shè)有負(fù)責(zé)“公共衛(wèi)生”或“生物安全”情報(bào)主管。尤其是當(dāng)疫情遇上特朗普這樣無(wú)視事實(shí)、無(wú)視理性的總統(tǒng)時(shí)，對(duì)于情報(bào)界來(lái)說(shuō)，無(wú)論是其內(nèi)部的融合，還是外部合作，都只能是一種奢望了。

4.3未將民眾利益置于首位美國(guó)政治制度中三權(quán)分立的特點(diǎn)，再加上廣大民眾，尤其是媒體的強(qiáng)大監(jiān)督力量，使得相關(guān)法律的出臺(tái)成為情報(bào)行動(dòng)的必要前提與保障。正如前文提到的，針對(duì)生物安全及其相應(yīng)的情報(bào)工作，21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)出臺(tái)了大量相關(guān)法律，有效拓展了生物情報(bào)工作的施展空間。此外，2015和2020年美國(guó)又推出了《美國(guó)自由者法》和《2020美國(guó)自由再授權(quán)法》，以保護(hù)民眾的隱私權(quán)。表面上看，如此眾多的法律足以保障民眾的基本權(quán)利。然而，如果沒(méi)有將民眾的安危真正置于首位，再多制度與法律也只能淪為空談。舉例來(lái)說(shuō)，針對(duì)生物情報(bào)，2018《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》明確提出，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候要對(duì)敏感情報(bào)及時(shí)脫密，以確保相關(guān)部門與人員能及時(shí)掌握情況[33]。然而，在美國(guó)尚處于新冠疫情初期的2020年1-3月期間，特朗普政府組織的若干場(chǎng)討論疫情的會(huì)議卻都被定位為“機(jī)密級(jí)”，導(dǎo)致本應(yīng)在抗疫過(guò)程中充分掌握信息、提供關(guān)鍵指導(dǎo)性意見的衛(wèi)生部官員以及醫(yī)學(xué)專家被拒之門外[34]。這表明，在安全環(huán)境發(fā)生重大變化的21世紀(jì)，面對(duì)流行性傳染病這樣與公共生活領(lǐng)域息息相關(guān)的威脅，美國(guó)政府依然固守著不合時(shí)宜的保密原則。而事實(shí)上，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，甚至是整個(gè)生物技術(shù)領(lǐng)域，信息的不通暢往往會(huì)導(dǎo)致或是加劇危機(jī)；相反，關(guān)鍵信息的透明公開反而能確保成效的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)早已為事實(shí)所證明[35]。而之所以這一事實(shí)一再遭到無(wú)視，其背后的根本原因顯然就在于美國(guó)政府對(duì)于國(guó)家安全的界定存在嚴(yán)重偏頗，追求大國(guó)霸權(quán)地位超出了對(duì)普通民眾個(gè)體利益的考量。

5 結(jié) 語(yǔ)

相對(duì)于其他絕大多數(shù)國(guó)家，美國(guó)在生物情報(bào)機(jī)制的建設(shè)方面走在了前沿。無(wú)論是機(jī)制建設(shè)所必不可少的戰(zhàn)略指導(dǎo)，還是相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮，都有著較為周全的設(shè)計(jì)。21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)改革的情報(bào)部門在生物危機(jī)中也有著較為不俗的表現(xiàn)，尤其是2009年對(duì)H1N1流感的成功預(yù)警以及在2014埃博拉病毒暴發(fā)期間的情報(bào)共享與合作，都是其實(shí)力的明證。然而，2019新冠疫情中美國(guó)情報(bào)部門的黯然失色也清楚地昭示出，美國(guó)的生物情報(bào)機(jī)制依然存在較為嚴(yán)重的缺陷。這其中既有個(gè)別高層領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重誤判的個(gè)體因素，也反映出機(jī)制本身的不健全，尤其是在情報(bào)協(xié)同方面，盡管美國(guó)政府近年來(lái)對(duì)此高度重視并采取了一系列措施，但始終難以根治。而美國(guó)政客對(duì)所謂“國(guó)家利益”的過(guò)度維護(hù)超出了對(duì)民眾生命權(quán)的尊重，更是值得深思。