美國生物安全情報機制*——構(gòu)成、運行與績效

王 萍

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

0 引 言

自人類有歷史記載以來，生物安全問題一直是人類健康生存的一大威脅來源。有數(shù)據(jù)表明，在過去的2000年中，人類死于戰(zhàn)爭的人數(shù)僅占死于傳染病人數(shù)的5%[1]。即便是在醫(yī)學(xué)科技日漸發(fā)達(dá)的20世紀(jì)，全球死于天花病毒的人數(shù)也多達(dá)3億[2]。21世紀(jì)以來，世界上陸續(xù)爆發(fā)了包括SARS(2003年)和“新冠”疫情(2020年)在內(nèi)的多場重大生物危機。這向人類昭示，生物安全問題已成為人類面臨的重大戰(zhàn)略問題。情報是維護國家安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3]，確保生物安全的前提是要建立全面、嚴(yán)密、高效的生物安全情報機制。美國是當(dāng)前世界頭號強國，素來有著強烈的危機意識，其早在21世紀(jì)初就推出了一系列有關(guān)生物防御的戰(zhàn)略舉措，如生物監(jiān)測計劃(Project Biowatch)、生物感知計劃(Project Biosense)和生物盾牌計劃(Project Bioshield)等，并在此基礎(chǔ)上建立了生物安全情報機制。此次“新冠”疫情是對美國生物情報機制的一次“大考”，它暴露出這一機制存在的諸多缺陷。它山之石，可以攻玉。為維護我國生物安全，有必要深入研究和評估美國生物情報機制的建立背景、機制組成、機制運行及運行績效等。

1 美國生物安全情報機制建設(shè)的動因

當(dāng)前，隨著生物技術(shù)的迅猛發(fā)展和全球化向深入推進，生物威脅變得越發(fā)突出與嚴(yán)峻。美國作為世界頭號強國，一方面面臨國際恐怖分子的生物威脅，另一方面還要努力維持和進一步鞏固其在生物領(lǐng)域的霸權(quán)，鑒此，美國更加重視生物安全情報工作，并致力于建立全面、高效的生物安全情報機制。具體而言，美國生物安全情報機制建立的動因有以下幾個方面：

1.1生物技術(shù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)進入21世紀(jì)之后，生物技術(shù)經(jīng)歷了突飛猛進發(fā)展，包括DNA測序技術(shù)的成本大幅下降以及基因編輯與細(xì)胞重組技術(shù)的出現(xiàn)等，其中以四個領(lǐng)域的創(chuàng)新最為突出：一是分子生物技術(shù)，即分子基因圖譜的建立、測定與改變；二是生物系統(tǒng)，即細(xì)胞、組織與器官的基因結(jié)構(gòu)改變；三是生物機器，即生物學(xué)與機器的結(jié)合；四是生物計算，即利用細(xì)胞或諸如DNA之類的分子進行計算[4]。這些技術(shù)給人類帶來的好處是巨大且顯而易見的。例如，人類或非人類細(xì)胞組織的基因改變或重新編程能力，對疾病的預(yù)防與治療以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都能帶來重大利好；生物技術(shù)與計算機的結(jié)合將有助于恢復(fù)大腦的感知功能；生物計算機還能利用DNA存儲數(shù)據(jù)。這些技術(shù)進步將能為經(jīng)濟、社會與人類生活帶來重大改變，人類45%的全球性疾病可因生物技術(shù)的發(fā)展被治愈或減緩。然而，值得警惕的是，重大生物風(fēng)險也同最新生物技術(shù)能力相伴相生，其中包括：生物系統(tǒng)自我維持、自我復(fù)制和相互關(guān)聯(lián)的特點，將對整個生態(tài)系統(tǒng)與物種組成帶來連鎖反應(yīng)且影響持久；而一旦這個過程被拉開序幕，人類便很難對其加以控制。更重要的是，雖然生物技術(shù)開發(fā)的成本與難度均很高，但一旦開發(fā)成功，卻相對容易復(fù)制，因此極大地增加了被誤用、濫用的危險。

1.2自然形成的生物威脅越來越嚴(yán)峻法國思想家馬爾薩斯在18世紀(jì)末就提出戰(zhàn)爭、瘟疫與饑荒是抑制人口增長的三種因素。第二次世界大戰(zhàn)后，大規(guī)模戰(zhàn)爭減少，但近年來，大規(guī)模瘟疫爆發(fā)的可能性和破壞性卻不斷提高。例如，H5N1禽流感病毒的致死率達(dá)66%，相比之下造成數(shù)千萬人死亡的1918年西班牙大流感的致死率只有2%。傳染病的流行影響到的不僅僅是人類的健康，對全球經(jīng)濟與社會安定也有著重大破壞力。以美國為例，除了截至2021年1月底超過40萬美國人死于疫情之外[5]，南加州大學(xué)的一項研究表明，新冠疫情將會在未來的兩年內(nèi)給美國的GDP帶來3.2萬億至4.8萬億美元的損失[6]。然而，疫情的影響還不止于此。例如，由經(jīng)濟損失引發(fā)的就業(yè)率降低，使低收入人群、婦女和少數(shù)族裔成為最大的受害者[7]，有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。此外，歐洲中央銀行行長克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)根據(jù)國際勞工組織的一份報告指出，從全球范圍內(nèi)來看，如果各國沒有及時的政策調(diào)整的話，年輕人有可能因為受疫情影響而成為新的“失落的一代”，因為疫情對年青一代的影響系統(tǒng)而深遠(yuǎn)，而且受影響的領(lǐng)域不僅在于就業(yè)，更在于他們的心理健康[8]。

1.3生物恐怖主義威脅興起從20世紀(jì)末起，幾次重要生物危害事件已經(jīng)讓一些政界高層開始擔(dān)心生物醫(yī)學(xué)與技術(shù)的進步可能帶來的災(zāi)難性破壞。其中突出的幾個例子包括，1995年日本奧姆真理教在地鐵站釋放沙林毒氣，導(dǎo)致12人死亡，5 000多人受傷。2001年美軍士兵攻入阿富汗后，發(fā)現(xiàn)了坎大哈附近一座在建的生物武器實驗室[1]。同年在美國發(fā)生的生物毒素被裝在信封里郵寄給受害人的“炭疽攻擊事件”，事件制造者則顯然具有非常專業(yè)的生物介質(zhì)的制造與武器轉(zhuǎn)化能力。十多年之后的2013和2014年先后出現(xiàn)了因為政治目的將裝有蓖麻毒素的信件寄給奧巴馬總統(tǒng)、密西西比州參議院議員與法官，和因私人原因被寄給情敵的案例[9]。以上事件讓美國政府認(rèn)為，一方面，生物技術(shù)可能帶來新式生物武器的出現(xiàn)，而一旦它們落入所謂“流氓國家”之手，將會產(chǎn)生意想不到的后果；另一方面，更糟糕的是，由于生物技術(shù)具有兩用性的特點，原本合法的技術(shù)落入不法分子之手會成為重大隱患。

1.4生物科技領(lǐng)域競爭激烈，美國需要維持生物霸權(quán)地位21世紀(jì)是生物世紀(jì)，就此國際社會已達(dá)成共識。這一點在美國的各類公開文件中雖從未被提及，但其實際行動卻一直在昭示著這項事實。尤其是小布什政府“先發(fā)制人”戰(zhàn)略出臺以來，美國退出了《生物武器公約》，不斷加大對生物武器技術(shù)研發(fā)的力度[10]。為保持生物領(lǐng)域的科技優(yōu)勢，美國政府以種種借口拒絕重新簽署公約《核查議定書》[11]。美國政府的上述行為暴露了其旨在維護生物霸權(quán)的本質(zhì)。

在上述背景下，美國不斷加強生物情報機制建設(shè)。從小布什政府以來，美國政府并出臺了一系列戰(zhàn)略報告和法案[10]，對生物安全情報提出了更高的要求。與此同時，生物安全的重要性也在《國家情報優(yōu)先框架》和2019-2020年美國的國家安全事項中得到了體現(xiàn)[12]。在這樣的背景下，美國加強生物情報機制建設(shè)，一方面意在及時掌握全球范圍內(nèi)生物領(lǐng)域的最新動向，包括生物技術(shù)的最新進展以及公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的各種突發(fā)狀況等，對可能的生物威脅做出提前預(yù)判；另一方面則是維持其生物霸權(quán)，防范本國尖端生物技術(shù)被其他國家甚至恐怖分子所利用的意圖。

2 美國生物安全情報機制的要素構(gòu)成

按照組織架構(gòu)來分，美國的生物安全情報機制構(gòu)成可分為領(lǐng)導(dǎo)部門、協(xié)調(diào)部門、部門生物情報機構(gòu)和專業(yè)生物情報機構(gòu)四大類。需要指出的是，領(lǐng)導(dǎo)部門和協(xié)調(diào)部門雖然是機制不可或缺的一部分，但并非專職生物安全情報工作，而是負(fù)責(zé)整個情報界的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，同時生物安全情報工作的重要性也在其中得到越來越多的認(rèn)可。

2.1領(lǐng)導(dǎo)部門美國生物安全情報機制的領(lǐng)導(dǎo)部門相當(dāng)于情報機制這個有機體的大腦，對機制行使指揮功能，其最高層領(lǐng)導(dǎo)者為總統(tǒng)與國會。在其之下的第二層領(lǐng)導(dǎo)者為總統(tǒng)行政辦公室(executive office of the president)和國家安全委員會。此外，國防部、國土安全部等有關(guān)國家安全的政府機構(gòu)也負(fù)有對部分情報機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。國家情報總監(jiān)位于整個美國情報體系的第三層，同時也是美國情報界內(nèi)部的最高主管。該機構(gòu)設(shè)立于2004年，是美國政府為汲取“9·11”事件教訓(xùn)，加強情報界內(nèi)部的統(tǒng)一管理與部門間協(xié)調(diào)而創(chuàng)建的。

就生物安全情報而言，除了作為其負(fù)責(zé)處理的綜合性情報的一部分之外，該機構(gòu)下設(shè)有反大規(guī)模殺傷性武器中心，其中有關(guān)生物武器的情報工作是其中的一個重要組成部分。從2009年起，該機構(gòu)就將傳染病疫情作為其“全球威脅評估”中值得重點關(guān)注的人類安全威脅的一部分。在2019年的評估報告中，該機構(gòu)明確提出：“我們估測美國與全球很可能將難逃下一場流感疫情或是一場傳染病疫情的大規(guī)模暴發(fā)，它們將造成大范圍的死亡與殘疾，對世界經(jīng)濟構(gòu)成嚴(yán)重影響，透支國際資源，增加對美國援助的需求”[13]。

2.2協(xié)調(diào)部門機制的有效運行除了高效的領(lǐng)導(dǎo)之外，另一大關(guān)鍵要素還在于部門間的協(xié)作。實際上，國家情報總監(jiān)一職的創(chuàng)設(shè)就是旨在履行這項功能。作為美國情報界的領(lǐng)導(dǎo)者，美國國家情報總監(jiān)最重要的職能就是所謂“領(lǐng)導(dǎo)融合”：既負(fù)責(zé)對情報界17個機構(gòu)的監(jiān)管，推動統(tǒng)一的戰(zhàn)略指導(dǎo)，更要確保所有情報機構(gòu)間的融合[14]。

在生物安全情報方面，情報融合主要體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)。一是作為國家情報總監(jiān)辦公室三大任務(wù)中心之一的反大規(guī)模殺傷性武器中心。有關(guān)生物武器的情報是其任務(wù)構(gòu)成的一大要素，包括具有兩用性特征的生物材料與技術(shù)以及生命科學(xué)的最新發(fā)現(xiàn)。由于其傳播的便宜性和復(fù)制的低成本等特征，它們都存在被用以制造有害生物介質(zhì)或產(chǎn)品的風(fēng)險。二是下屬于國土安全部的情報融合中心。這些中心是各類情報機構(gòu)搜集、接收、分析和共享相關(guān)威脅情報信息的匯集中心。它們的所有權(quán)歸州和地方團體，聯(lián)邦政府以人員派駐、培訓(xùn)、技術(shù)援助、演習(xí)保障、安全審查、技術(shù)和資金援助等形式對其予以支持。美國當(dāng)前有大約80個情報融合中心，遍布各個州和主要城市，也包括部分農(nóng)村地區(qū)。這些中心作為聯(lián)邦政府和地方之間的雙向情報集散中心，能夠掌握當(dāng)?shù)匾皇值南嚓P(guān)情報并上傳下達(dá)。公共衛(wèi)生安全是其中的一個重要領(lǐng)域。三是聯(lián)邦情報協(xié)調(diào)辦公室和聯(lián)絡(luò)員。根據(jù)2013年發(fā)布的美國情報界第404號行政令《行政分支情報客戶》，為了進一步加強國家情報總監(jiān)辦公室在情報界內(nèi)外的協(xié)調(diào)互通能力，專門設(shè)立了三種在聯(lián)邦政府機構(gòu)與情報界協(xié)調(diào)的職能機構(gòu)或崗位，即聯(lián)邦情報協(xié)調(diào)辦公室，和通常擔(dān)任辦公室主管的聯(lián)邦高級情報協(xié)調(diào)員與辦公室專職情報聯(lián)絡(luò)員[15]。聯(lián)邦情報協(xié)調(diào)辦公室隸屬于各聯(lián)邦政府機構(gòu)。例如，美國衛(wèi)生部下屬的聯(lián)邦情報協(xié)調(diào)辦公室定名為“國家安全辦公室”，其涉及的情報范圍包括：美國與全球公共衛(wèi)生政策與立場；醫(yī)學(xué)對策的研究、開發(fā)與信息獲取；傳染性疾病與大規(guī)模傳染病威脅；公共衛(wèi)生/醫(yī)學(xué)準(zhǔn)備與反應(yīng)行動等等。

2.3部門生物安全情報機構(gòu)有機體功能的有效發(fā)揮意味著，在高效指揮和有機協(xié)調(diào)的前提下，各組成部分充分發(fā)揮其各自的職能。具體到生物情報，在情報總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)下的16個情報機構(gòu)中，絕大多數(shù)都部分地負(fù)有與生物安全相關(guān)的職能。在它們當(dāng)中，一些機構(gòu)具有專門性特色或使命，可以利用自己的特長參與生物情報工作。例如，地理空間情報局、國家安全局、國家偵察局均隸屬于國防部。地理空間情報局的特點在于通過飛機、衛(wèi)星等手段獲得其他常規(guī)手段無法獲取的圖像及其他地理空間情報，為作戰(zhàn)計劃、作戰(zhàn)過程以及危機發(fā)生后的重建等多個環(huán)節(jié)的決策提供重要參考。在2014年埃博拉病毒暴發(fā)期間，該局曾提供準(zhǔn)確的病例感染分布情況[16]。而國家安全局作為美國最早的專業(yè)密碼處理機構(gòu)，當(dāng)前專注于電子、無線電和網(wǎng)絡(luò)安全情報，為美國的軍隊行動提供重要支持。隨著生物技術(shù)的不斷進步，該局出于維護國家安全的目的，也越來越多地關(guān)注生物醫(yī)學(xué)技術(shù)及相應(yīng)的設(shè)備。此外，國家偵察局也負(fù)有對全球范圍內(nèi)包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器進行監(jiān)控、追蹤與評估的職責(zé)。

其余分屬于其他政府部門的情報機構(gòu)，也會根據(jù)本部門的職責(zé)需要，處理與生物安全的情報事務(wù)。例如，現(xiàn)代科技的發(fā)展及自然環(huán)境的變化意味著無論是在國土安全、能源安全還是毒品安全領(lǐng)域，生物安全都是其中的一個重要組成部分。而生物識別技術(shù)及相關(guān)情報更是司法部聯(lián)邦調(diào)查局不可或缺的一項重要工具。

2.4專業(yè)生物情報機構(gòu)更加值得關(guān)注的是，除上述部分參與生物情報工作的機構(gòu)之外，在國防情報局之下還設(shè)立了一個專門應(yīng)對生物威脅的情報機構(gòu)，即國家醫(yī)學(xué)情報中心。該中心最初源于二戰(zhàn)期間美國陸軍軍醫(yī)處長辦公室的一個下屬分支，于2008年正式更名為國家醫(yī)學(xué)情報中心，場地、設(shè)施也得到大幅升級。此次變更最重要的意義在于它不再只是軍隊下屬的一個醫(yī)學(xué)情報中心，而是服務(wù)于整個國家。此時恰逢美國重新認(rèn)識到生物武器與大規(guī)模傳染病的潛在危害，此舉因而也使生物醫(yī)學(xué)情報的重要性得到突出彰顯。該中心是世界上唯一一個負(fù)責(zé)搜集所有醫(yī)學(xué)情報的機構(gòu)，由一個支援處和兩個實體處組成。作為國防情報局的一部分，該中心對各種來源的有關(guān)國外軍用與民用醫(yī)療救助能力與趨勢、世界范圍內(nèi)的傳染病風(fēng)險、全球性環(huán)境衛(wèi)生風(fēng)險及具有軍事意義的生命科學(xué)問題提供醫(yī)學(xué)情報評估和預(yù)測。在通常情況下，美國國家醫(yī)學(xué)情報中心主要的服務(wù)對象是軍隊，用以指導(dǎo)針對其海外部隊的潛在健康威脅，但在傳染病大流行期間，中心的分析產(chǎn)品往往成為總統(tǒng)每日情報簡報中固定的一部分。

3 美國生物情報機制的運行

在生物情報機制的運行過程中，首先是確定重點關(guān)注目標(biāo)，其次是情報的搜集與處理。顯然，要想讓處理后的情報能被用來幫助相關(guān)決策者做出準(zhǔn)確判斷，情報管理至關(guān)重要。此外，適時的監(jiān)管與問責(zé)對于高質(zhì)量的情報工作也必不可少。

3.1確定重點關(guān)注的生物安全目標(biāo)首先，如前文所述，隨著21世紀(jì)之初小布什政府《21世紀(jì)生物防御》行政令的頒布及其他相關(guān)法案的推出，生物安全逐漸受到更多重視。近年來，隨著生物科技的發(fā)展和大規(guī)模傳染病的屢次出現(xiàn)，不僅生物武器和生物技術(shù)，而且公共衛(wèi)生安全也成為重點關(guān)注對象，相應(yīng)領(lǐng)域的生物情報也成為關(guān)注重點。例如，美國2017年發(fā)布的以“美國優(yōu)先”為根本原則的《國家安全戰(zhàn)略》中，與生物安全相關(guān)的大規(guī)模殺傷性武器、生物威脅和傳染病的應(yīng)對被納入邊界與領(lǐng)土安全[17]。美國國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的2019年《世界威脅評估報告》中，在列出的10項“全球性威脅”中，3項涉及生物安全威脅。例如，生物武器既是大規(guī)模殺傷性武器的一種，同時也被包含在新興破壞性武器的行列之中。而在“全球威脅”的“人類安全”之下，“全球衛(wèi)生安全”位列第一[13]。

3.2生物安全情報的搜集從情報搜集的手段來看，生物安全情報主要涉及傳統(tǒng)形式的情報搜集和其他與生物相關(guān)的科學(xué)、醫(yī)學(xué)和研究性的情報搜集方法。除此之外，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及醫(yī)學(xué)技術(shù)的進步使得情報部門還可以借助其他公開手段獲取情報。在生物領(lǐng)域，這些渠道主要包括開源情報和科學(xué)、醫(yī)學(xué)及科研領(lǐng)域的信息平臺。在這些資源當(dāng)中，最為突出的是社交媒體的作用：推特、博客之類的社交媒體上大量的圖片和文字資料非常有助于提高情報部門的態(tài)勢感知能力，幫助他們第一時間獲取有關(guān)自然災(zāi)害和大規(guī)模流行性傳染病的宣傳與行動的第一手資料。此外，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的情報信息在生物防御中也必不可少。

而針對大規(guī)模傳染病，流行病學(xué)的專業(yè)理論也將會為安全部門判定為何某種疾病會在某些人群中傳播提供關(guān)鍵支持，對于判定其是否為生物戰(zhàn)或生物恐怖主義攻擊尤其重要[18]。此外，在傳統(tǒng)的犯罪調(diào)查中扮演了重要角色的法醫(yī)學(xué)，在21世紀(jì)與微生物學(xué)結(jié)合，也能在生物情報中發(fā)揮重要作用。例如在2001年美國炭疽攻擊事件的調(diào)查中發(fā)揮決定性作用，幫助情報部門在歷經(jīng)9年終于判斷出攻擊源來自美國陸軍傳染病醫(yī)學(xué)研究所軍事實驗室，并將目標(biāo)鎖定為在遭到抓捕之前自殺身亡的布魯斯·埃文斯(Bruce Ivins)博士[19]。

3.3生物安全情報的處理情報處理的核心內(nèi)容是情報的分析與評估。在美國的生物安全情報工作中，情報分析力量的來源主要包括以下幾部分：a.國防部的生物情報分析力量。由于軍隊一直在抗擊大規(guī)模殺傷性武器的過程中扮演著核心角色，因此國防部一直設(shè)有專門針對生物威脅的情報分析員，同時軍隊本身也需要配備對大規(guī)模殺傷性武器具有評估能力的分析員。b.政府部門核心情報系統(tǒng)的生物情報分析力量。中情局本身內(nèi)部就設(shè)有生物情報分析機構(gòu)。隨著國家情報總監(jiān)辦公室和國土安全部的成立，原先歸屬于中情局的國家情報委員會轉(zhuǎn)而隸屬于國家情報總監(jiān)辦公室，該委員會由國家情報官組成(National Intelligence Officers ，NIOs)，負(fù)責(zé)為情報界之外的人士提供長時段的國家情報估測。c.情報融合部門的生物情報分析力量。在諸如國家反恐威脅中心之類的情報融合中心，情報分析員需要每天24小時對大量有關(guān)恐怖行動的情報進行分類。他們雖非針對生物情報的專才，不過由于視角不同，他們的生物情報的分析能力還是不可小覷。d.美國外交部門的生物情報分析力量。自“9·11”事件后，美國外交部門也配備了少量專門從事生物威脅與風(fēng)險分析的情報分析員。此外，除上述專門的情報機構(gòu)之外，在農(nóng)業(yè)及其他第一產(chǎn)業(yè)、動物衛(wèi)生與邊境保護部門，也有一些與生物相關(guān)的情報分析力量[20]。

在對生物情報的分析與評估過程中，需要涉及的知識領(lǐng)域除了與生物直接相關(guān)的之外，還經(jīng)常會用到政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等其他領(lǐng)域的知識。例如，了解一國的政治機構(gòu)所能起到的作用將不僅有助于情報分析員對這些國家預(yù)防或應(yīng)對大規(guī)模傳染病的能力做出預(yù)判，還能預(yù)判該國或地區(qū)將會給世界其他地區(qū)帶來怎樣的風(fēng)險[21]。另一方面，“9·11”事件發(fā)生后，有科學(xué)家嘗試開發(fā)出更加細(xì)致的分析框架，以便更加客觀地評估合成生物學(xué)技術(shù)和應(yīng)用給安全帶來的隱患。例如，喬納森·塔克(Jonathan Tucker)開發(fā)的決策框架可以幫助決策者評估單個的新興生物技術(shù)被惡意使用的風(fēng)險，并進而提出相應(yīng)的對策[22]。

3.4生物安全情報的管理根據(jù)沃爾什(Walsh)的定義，情報管理需要解決的是如何確保情報過程中的高效領(lǐng)導(dǎo)、多方合作與統(tǒng)一協(xié)調(diào)[23]。具體到生物情報，高效的情報管理意味著機制內(nèi)擁有強大的領(lǐng)導(dǎo)力，能夠確保在生物威脅或風(fēng)險的預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)等各個環(huán)節(jié)找準(zhǔn)問題重點明確，以及所有相關(guān)部門間的協(xié)同合作，從而實現(xiàn)針對生物威脅與風(fēng)險的快速有效應(yīng)對。早在2015年，美國生物安全領(lǐng)域的重要智庫“兩黨生物防御委員會”[24]推出的咨詢報告《生物國家級防御藍(lán)圖：優(yōu)化防御所需要的領(lǐng)導(dǎo)力與其他重大改革》，就詳細(xì)分析了美國生物防御工作中情報管理存在的問題，即對生物威脅與風(fēng)險重點把握不足，風(fēng)險意識和關(guān)注程度不夠，各情報部門之間難以實現(xiàn)協(xié)同應(yīng)對[25]。2018年美國推出的《國家生物防御戰(zhàn)略》，不僅首次將生物防御提升到國家戰(zhàn)略的高度，而且在很大程度上參照兩黨生物防御委員會咨詢報告的建議，實現(xiàn)了生物防御中的集中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同作戰(zhàn)。

3.5生物情報的監(jiān)管與問責(zé)要想真正確保情報任務(wù)的有效完成，監(jiān)管與問責(zé)是不可或缺的一個環(huán)節(jié)，是確保情報質(zhì)量的有效保障。生物情報監(jiān)管與問責(zé)的手段與途徑有很多種，包括專門的立法、相關(guān)政策的出臺以及情報界內(nèi)部和外部的監(jiān)管機制。首先是立法。美國除了一系列有關(guān)生物防御的戰(zhàn)略之外，還先后出臺了多部相關(guān)的法案與總統(tǒng)行政令，其中與情報工作關(guān)系最為密切的包括：1989年的《生物武器反恐法》與2002年的《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)對法》。前者是最早在生物安全工作中授予情報部門在某些特定情況下截取電報、口頭和電子通信內(nèi)容權(quán)力的法案[20]；后者則引入一系列防止生物恐怖主義的預(yù)防措施，例如改善州、地方與醫(yī)院的防護能力，同時提升諸如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等部門對控制危險生物介質(zhì)的情報支持作用[26]。在此之后，美國又于2008年出臺了《特殊介質(zhì)計劃與生物安全改進法》，規(guī)定了高度隔離生物防護實驗室中特殊介質(zhì)的處理方式，確定并審核特殊介質(zhì)計劃，并推出實驗室相關(guān)人員最低限度的生物安全與生物防護培訓(xùn)的規(guī)定[27]。其次，美國情報界還設(shè)有專門的內(nèi)部和外部監(jiān)管與問責(zé)機制，以確保在生物威脅的應(yīng)對中得到高效的情報保障。內(nèi)部的監(jiān)管機制主要在政府部門與國會。例如，美國政府問責(zé)局就對聯(lián)邦調(diào)查局之類涉及司法事務(wù)的機構(gòu)負(fù)有獨立調(diào)查與審計的職責(zé)。而在國會，一般由負(fù)責(zé)監(jiān)管有關(guān)情報事務(wù)的國會委員會實施內(nèi)部監(jiān)管與問責(zé)，其監(jiān)管范圍涉及政策、立法、行政與財務(wù)等，例如成立于1975年的參議院情報特別委員會“丘奇委員會”(The Church Committee)和眾議院常設(shè)情報委員會“派克委員會”(The Pike Committee)[28]。國家情報總監(jiān)在每年的國會聽證會上都需要介紹美國情報界對全球威脅的評估，其中包括生物威脅。就在2019年的聽證會上，時任情報總監(jiān)丹·科茨(Dan Coats)表達(dá)了對美國可能遭受多種生物威脅的擔(dān)憂[29]。負(fù)責(zé)外部監(jiān)管與問責(zé)的則主要是指某些獨立組織和應(yīng)特殊需要臨時成立的調(diào)查委員會。例如“9·11”之后臨時成立的“9·11”獨立調(diào)查委員會。

4 美國生物情報機制運行面臨的困境

對于在戰(zhàn)略定位、統(tǒng)一指揮、相互協(xié)調(diào)以及內(nèi)部運行等方面已較為成型的生物情報機制來說，本輪新冠疫情原本該是美國情報部門在生物情報方面大顯身手和贏取好評的機會。然而事實卻并非如此。2020年3月，美國“預(yù)防性行動中心”資深專家麥克·善性(Micah Zenko)發(fā)文宣稱，鑒于情報部門未能成功預(yù)警新冠的暴發(fā)，新冠疫情是美國歷史上最為嚴(yán)重的情報失誤，甚至超過了“9·11”事件[30]。美國情報部門在疫情暴發(fā)之前的2019年11月究竟是否已有準(zhǔn)確預(yù)測外界難以確知，但這爭論本身，加上疫情在美國的大規(guī)模暴發(fā)，確實表明其生物安全情報機制身處困境：這里既有機制本身存在的缺陷，但更重要的還在于美國政府高層對“國家利益”的錯誤認(rèn)知。

4.1重心時常發(fā)生偏移雖然21世紀(jì)美國出臺的一系列的戰(zhàn)略報告、法案和評估報告已經(jīng)奠定了生物安全在美國國家安全事務(wù)中的重要地位。但由于生物安全工作本身涉及的面較為寬泛，包括生物武器、生物技術(shù)以及自然發(fā)生的傳染病等帶來的威脅，在不同政府任內(nèi)，最高領(lǐng)導(dǎo)層對國家利益的認(rèn)知的差異導(dǎo)致美國的生物安全工作重心時常發(fā)生偏移，相應(yīng)的政策缺乏連續(xù)性。

21世紀(jì)之初，“先發(fā)制人”戰(zhàn)略指導(dǎo)下的小布什政府關(guān)注的重點在于生物武器被其他國家或恐怖組織與個人所利用，對自然暴發(fā)的傳染病等公共衛(wèi)生安全雖然有所顧及但顯然不是重點。奧巴馬政府時期，白宮開始重視全球公共衛(wèi)生問題，其于2009年推出的《反生物威脅國家戰(zhàn)略》提出了七大目標(biāo)，其中“全球衛(wèi)生安全”位列第一[31]，小布什政府時代對生物武器的簡單關(guān)注被擴大到了公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域。《反生物威脅國家戰(zhàn)略》和《生物監(jiān)測國家戰(zhàn)略》的出臺，因汲取了埃博拉的教訓(xùn)而創(chuàng)建的“全球公共衛(wèi)生安全辦公室”(其職能在于統(tǒng)一協(xié)調(diào)全球流行病暴發(fā)時聯(lián)邦政府各個部門的準(zhǔn)備與應(yīng)對)，以及由美國發(fā)起、G7國家于2014年6月批準(zhǔn)通過的“全球衛(wèi)生安全議程”(該議程目標(biāo)在于提升各國應(yīng)對傳染病疫情的能力，尤其是國與國之間、部門與部門之間的合作)，均為這一變化的成果。到了特朗普政府時期，美國政府2018年推出的《國家生物防御戰(zhàn)略》首次將生物防御上升到國家戰(zhàn)略的高度，并將自然發(fā)生、蓄意制造以及意外出現(xiàn)的生物威脅均囊括在內(nèi)，且聲稱充分重視三者間的關(guān)聯(lián)。然而，美國政府對生物防御雖然加大了投入，事實上其真正的注意力卻還是集中在生物武器的制造與研發(fā)上[10]。另一方面，作為生物安全重要組成部分的公共衛(wèi)生安全卻顯然未得到足夠重視：公共衛(wèi)生經(jīng)費遭到嚴(yán)重削減，“全球公共衛(wèi)生安全辦公室”也于2018年被解散。更有甚者，特朗普政府在疫情大肆蔓延的2020年5月還一意孤行退出了領(lǐng)導(dǎo)全球共同抗疫的世界衛(wèi)生組織。上述變化充分說明美國政府在相關(guān)政策上缺乏一以貫之的連續(xù)性，對生物安全問題缺乏全面理性的重視，因此，生物情報工作也難以獲得充足的政策支持與相應(yīng)的資源。

4.2運作過程難以實現(xiàn)深度融合盡管美國情報界高度強調(diào)情報融合的重要性，但美國政府體制固有的特點決定了情報的“一體化融合”難以實現(xiàn)，情報體制中的“煙囪”林立現(xiàn)象在改革后雖然有所改善但難以根除[32]。除了體制本身的問題之外，不同政府期間生物安全戰(zhàn)略重心的偏移也表明美國政府高層對生物安全缺乏客觀理性的認(rèn)識。正因為如此，盡管國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的“全球威脅評估”預(yù)見到了可能的大規(guī)模傳染病暴發(fā)，但并無專門針對此項威脅的職能或協(xié)調(diào)部門。也正因為如此，在根據(jù)地區(qū)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域分類、在情報協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要作用的“情報主管”中，未設(shè)有負(fù)責(zé)“公共衛(wèi)生”或“生物安全”情報主管。尤其是當(dāng)疫情遇上特朗普這樣無視事實、無視理性的總統(tǒng)時，對于情報界來說，無論是其內(nèi)部的融合，還是外部合作，都只能是一種奢望了。

4.3未將民眾利益置于首位美國政治制度中三權(quán)分立的特點，再加上廣大民眾，尤其是媒體的強大監(jiān)督力量，使得相關(guān)法律的出臺成為情報行動的必要前提與保障。正如前文提到的，針對生物安全及其相應(yīng)的情報工作，21世紀(jì)以來美國出臺了大量相關(guān)法律，有效拓展了生物情報工作的施展空間。此外，2015和2020年美國又推出了《美國自由者法》和《2020美國自由再授權(quán)法》，以保護民眾的隱私權(quán)。表面上看，如此眾多的法律足以保障民眾的基本權(quán)利。然而，如果沒有將民眾的安危真正置于首位，再多制度與法律也只能淪為空談。舉例來說，針對生物情報，2018《國家生物防御戰(zhàn)略》明確提出，在適當(dāng)?shù)臅r候要對敏感情報及時脫密，以確保相關(guān)部門與人員能及時掌握情況[33]。然而，在美國尚處于新冠疫情初期的2020年1-3月期間，特朗普政府組織的若干場討論疫情的會議卻都被定位為“機密級”，導(dǎo)致本應(yīng)在抗疫過程中充分掌握信息、提供關(guān)鍵指導(dǎo)性意見的衛(wèi)生部官員以及醫(yī)學(xué)專家被拒之門外[34]。這表明，在安全環(huán)境發(fā)生重大變化的21世紀(jì)，面對流行性傳染病這樣與公共生活領(lǐng)域息息相關(guān)的威脅，美國政府依然固守著不合時宜的保密原則。而事實上，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，甚至是整個生物技術(shù)領(lǐng)域，信息的不通暢往往會導(dǎo)致或是加劇危機；相反，關(guān)鍵信息的透明公開反而能確保成效的實現(xiàn)。這一點早已為事實所證明[35]。而之所以這一事實一再遭到無視，其背后的根本原因顯然就在于美國政府對于國家安全的界定存在嚴(yán)重偏頗，追求大國霸權(quán)地位超出了對普通民眾個體利益的考量。

5 結(jié) 語

相對于其他絕大多數(shù)國家，美國在生物情報機制的建設(shè)方面走在了前沿。無論是機制建設(shè)所必不可少的戰(zhàn)略指導(dǎo)，還是相關(guān)情報機構(gòu)的設(shè)立以及相關(guān)情報機構(gòu)職能的發(fā)揮，都有著較為周全的設(shè)計。21世紀(jì)以來，經(jīng)過改革的情報部門在生物危機中也有著較為不俗的表現(xiàn)，尤其是2009年對H1N1流感的成功預(yù)警以及在2014埃博拉病毒暴發(fā)期間的情報共享與合作，都是其實力的明證。然而，2019新冠疫情中美國情報部門的黯然失色也清楚地昭示出，美國的生物情報機制依然存在較為嚴(yán)重的缺陷。這其中既有個別高層領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重誤判的個體因素，也反映出機制本身的不健全，尤其是在情報協(xié)同方面，盡管美國政府近年來對此高度重視并采取了一系列措施，但始終難以根治。而美國政客對所謂“國家利益”的過度維護超出了對民眾生命權(quán)的尊重，更是值得深思。