云南、黑龍江兩省工業(yè)大麻種植加工的合法化對吉林省的啟示

吳鵬，楊麗君，劉東麟，劉剛

（云南警官學(xué)院，云南 昆明 650223）

近年來，工業(yè)大麻的價(jià)值被不斷發(fā)掘利用，國內(nèi)外關(guān)注度與日俱增，但是受毒品大麻的影響，導(dǎo)致其開發(fā)利用的進(jìn)程受到一定限制。隨著國際大麻合法化的持續(xù)推進(jìn)，以及工業(yè)大麻市場和需求的不斷延伸擴(kuò)張，工業(yè)大麻的健康發(fā)展備受矚目。工業(yè)大麻的發(fā)展猶如一把雙刃劍，一方面是其寶貴的工業(yè)、醫(yī)療和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，另一方面卻是毒品大麻的濫用和禁毒管制的要求，使得工業(yè)大麻的開發(fā)利用如履薄冰。在中國，目前僅有云南和黑龍江兩省通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章后才將工業(yè)大麻的種植加工予以區(qū)域合法化。

1 大麻與工業(yè)大麻的區(qū)別

目前，困擾人們“談麻色變”的根本原因在于未厘清大麻與工業(yè)大麻的區(qū)別，在認(rèn)識上產(chǎn)生了誤區(qū)。

1.1 大麻

大麻（CannabissativaL.），別名火麻、線麻、寒麻、野麻、漢麻、白麻、魁麻、綠麻、土麻、牡麻、枲麻、苴麻等，是大麻科大麻屬的一年生直立草本植物。大麻在中國已有幾千年的種植歷史，中國古代醫(yī)書上就有其醫(yī)療作用記載。由于大麻中含有具有致幻成癮作用的四氫大麻酚（THC）成分，因而常被濫用制成毒品大麻煙。目前，大麻已是世界吸食人數(shù)最多、濫用最廣的毒品，為世界三大傳統(tǒng)毒品之一。聯(lián)合國的一系列禁毒國際公約均將大麻列為麻醉藥品進(jìn)行嚴(yán)格管制。

作為毒品的大麻源于印度，因此也被稱為印度大麻，后傳入中國新疆泛濫開來。1945年，時任新疆省主席張治中在烏魯木齊成立禁毒委員會禁止吸食鴉片和麻煙，此麻煙即是大麻煙，開啟了中國歷史上首次對大麻毒品的禁止［1］。隨后，1946年，民國政府在修正的《禁煙禁毒治罪條例》中將麻煙列入禁止規(guī)定［2］。新中國成立后，大麻作為國家商業(yè)部管理的農(nóng)副產(chǎn)品，被列為由國營商業(yè)公司或者委托供銷合作社統(tǒng)一收購的物資，由國家統(tǒng)一收購，自留部分不準(zhǔn)在市場上出售。此后大麻購銷政策從派購到議購均受到國家管控。伴隨改革開放的深入和國際毒品形勢的沖擊，中國禁毒立法明文規(guī)定將大麻作為毒品進(jìn)行管制。

隨著時代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，中國在繼續(xù)強(qiáng)化大麻管控力度、禁止非法種植大麻毒品原植物的同時，也開始著手對大麻這一原本的經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行低毒化、無毒化改良。2001年1月5日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家禁毒委員會成員單位主要職責(zé)的通知》（國辦發(fā)〔2001〕4號）規(guī)定了農(nóng)業(yè)部的其中一項(xiàng)職責(zé)為會同有關(guān)部門指導(dǎo)境內(nèi)大麻改植工作，不斷提高改植技術(shù)；2002年，國家藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部批復(fù)同意中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院對國產(chǎn)大麻進(jìn)行品種改良研究，但規(guī)定不應(yīng)對大麻新老品種進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，同時強(qiáng)調(diào)研究工作應(yīng)接受當(dāng)?shù)亟静块T的監(jiān)管；目前，在國家發(fā)展改革委和商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》中，大麻種植、加工及種子經(jīng)營許可屬于“未獲得許可或資質(zhì)，不得從事特定植物種植加工或種子、種苗的生產(chǎn)、經(jīng)營、檢測和進(jìn)出口”的許可準(zhǔn)入類事項(xiàng)，由市場主體提出申請，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定。

1.2 工業(yè)大麻

中國大麻低毒化、無毒化改良的過程與世界工業(yè)大麻發(fā)展之路不謀而合。目前國際上普遍認(rèn)可采用歐盟委員會制定的大麻分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，按THC含量大小劃分為工業(yè)大麻、中間型大麻和毒品大麻3類，其中，THC含量小于0.3%、不顯示精神活性、不具備毒品利用價(jià)值的大麻品種類型稱為工業(yè)大麻（Industrial Hemp）。工業(yè)大麻渾身是寶，從中提取的原料廣泛用于食品、藥品、紙制品、纖維紡織等多個行業(yè)、近萬種商品中，其中功能性成分大麻二酚（CBD）更是十分稀缺，具有抗炎鎮(zhèn)痛、抗焦慮等作用，藥用價(jià)值極高［3］。由此可見，作為大麻的一種，工業(yè)大麻是THC含量極低的低毒大麻，具有很高的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前世界上大約有30多個國家廣泛種植工業(yè)大麻，中國在國家禁毒委、地方公安禁毒部門與合法大麻專營企業(yè)單位的統(tǒng)一監(jiān)管下已成為工業(yè)大麻種植面積最大的國家之一［4］，分布于云南、黑龍江、安徽、河南、山西、河北、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、甘肅、寧夏、貴州、四川、山東等十多個省份。

但是，中國目前并沒有全國意義上單獨(dú)的工業(yè)大麻的法律定義及概念，僅有云南和黑龍江兩省參照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)對工業(yè)大麻進(jìn)行了本省適用的定義。因此，大麻及工業(yè)大麻依然屬于國家禁毒管制植物，禁止非法種植，需要接受國家管制，否則就是非法種植毒品原植物，涉及違法犯罪。為區(qū)別毒品大麻，國內(nèi)普遍認(rèn)可的工業(yè)大麻概念是以國際標(biāo)準(zhǔn)、云南和黑龍江立法規(guī)定為參照。我國2018年發(fā)布實(shí)施的農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)率先給出了全國通用的工業(yè)大麻定義，即工業(yè)大麻是指植株群體花期頂部葉片及花穗干物質(zhì)中的四氫大麻酚（THC）＜0.3%，不能直接作為毒品利用的大麻作物品種類型［5］。這為今后我國工業(yè)大麻法律定義的制定奠定了基礎(chǔ)。

2 國際社會對大麻管制的認(rèn)識與發(fā)展

2.1 區(qū)別對待大麻中的THC和CBD成分

所有大麻都含THC和CBD這兩種主要成分。雖然聯(lián)合國《經(jīng)1972年議定書修正的1961年麻醉品單一公約》提出對大麻植物、大麻、大麻脂、大麻葉等進(jìn)行管制，但也明確規(guī)定對于專供工業(yè)用途（纖維質(zhì)及種子）或園藝用途的大麻植物的種植不適用公約。1988年《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》則規(guī)定了各締約國應(yīng)采取適當(dāng)措施防止非法種植并根除在其領(lǐng)土上非法種植的含有麻醉藥品或精神藥物成分的植物，諸如罌粟、古柯和大麻植物。所采取的措施應(yīng)尊重基本人權(quán)，并應(yīng)適當(dāng)考慮有歷史證明的傳統(tǒng)性正當(dāng)用途以及對環(huán)境的保護(hù)［6］。世界衛(wèi)生組織藥物依賴性專家委員會在2017年稱大麻的另一種主要成分CBD在純態(tài)下似乎沒有濫用的可能性，也不會造成傷害，是一種安全的物質(zhì)，具有醫(yī)療應(yīng)用前景。2018年CBD經(jīng)審查獲得了世界衛(wèi)生組織的認(rèn)可并作為非受控物質(zhì)列入國際清單；2018年美國聯(lián)邦緝毒局發(fā)布公告明確了THC和CBD的不同，聲明CBD不再被禁止；2019年聯(lián)合國麻醉藥品委員會收到世界衛(wèi)生組織提出的對大麻和與大麻有關(guān)物質(zhì)變更物質(zhì)控制范圍的建議，即被視為純CBD的制劑不應(yīng)列入國際毒品管制公約附表。該建議歷經(jīng)三屆麻委會會議審議，最終于2020年12月2日以微弱優(yōu)勢投票通過降低大麻及大麻相關(guān)物質(zhì)最嚴(yán)管制等級的決定［6］。

由此看來，國際社會目前對大麻的政策出現(xiàn)松動，并逐漸傾向于不再對大麻“一棒子打死”，而是將大麻中有致幻成癮作用的THC和沒有精神作用及濫用風(fēng)險(xiǎn)的CBD區(qū)分開來，分別對待，對THC實(shí)行管控，對CBD松綁。目前，全球已有50多個國家宣布CBD合法。

2.2 區(qū)分工業(yè)大麻和醫(yī)用大麻、毒品大麻

國際社會普遍根據(jù)大麻常用用途將其分為工業(yè)大麻、醫(yī)用大麻和娛樂大麻3類，其中娛樂大麻即傳統(tǒng)的毒品大麻，醫(yī)用大麻也具有一定的毒品大麻屬性。近幾年來，鑒于對大麻科學(xué)研究的深入和大麻成分THC、CBD的混淆，全球掀起了大麻合法化浪潮，大麻合法化進(jìn)程也自醫(yī)用大麻開始逐步拓展到娛樂大麻，烏拉圭、加拿大是目前全球兩個大麻全面合法化的國家，其次有50多個國家將醫(yī)用大麻全面或部分合法化，有30多個國家將工業(yè)大麻合法化，10多個國家將娛樂大麻合法化。

3 中國對工業(yè)大麻的管控

中國作為聯(lián)合國三大禁毒公約的締約國，一直嚴(yán)格履行公約規(guī)定的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，對大麻的種植和發(fā)展進(jìn)行嚴(yán)格的管制。為與毒品大麻做區(qū)別，中國將工業(yè)大麻也稱為漢麻（Chinahemp）。

3.1 國家嚴(yán)格管控工業(yè)大麻

在中國，首先大麻是法律規(guī)定的毒品。其次，對于未經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)私自種植大麻毒品原植物，或者沒有按照批準(zhǔn)的種植計(jì)劃、限定數(shù)量進(jìn)行種植的，均屬非法種植毒品原植物［7］。因此，工業(yè)大麻容易涉及大麻毒品違法犯罪。為此，中國工業(yè)大麻的種植、生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、銷售有著嚴(yán)格的管理程序和總量控制，是在公安禁毒部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門等政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管下進(jìn)行的［8］。工業(yè)大麻僅限于部分地區(qū)為獲取纖維質(zhì)和種子的種植、研究和加工，未批準(zhǔn)用于醫(yī)用和食品添加［9］。目前，全國尚未制定統(tǒng)一的與工業(yè)大麻相關(guān)的專門法律法規(guī)，有關(guān)工業(yè)大麻的規(guī)定散見于國家禁毒委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的文件，只有云南和黑龍江兩省可以依照地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章種植加工工業(yè)大麻。

隨著工業(yè)大麻的價(jià)值不斷開發(fā)和社會呼聲的不斷高漲，公安部禁毒局于2016年開始調(diào)研并推動制定《關(guān)于工業(yè)大麻合理加工應(yīng)用的相關(guān)規(guī)定》；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2018年公告了《工業(yè)大麻種子》3項(xiàng)農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)通過審定并批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施；而后，國家禁毒辦2019年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)大麻管控工作的通知》，要求各省市自治區(qū)禁毒部門要嚴(yán)把工業(yè)大麻許可審批關(guān)?？梢?，中國現(xiàn)今工業(yè)大麻實(shí)行的是嚴(yán)格管控下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，并明確其許可審批工作由省級禁毒部門掌握。

3.2 云南首開中國工業(yè)大麻種植加工合法化先河

云南一直有種植大麻的傳統(tǒng)，結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)情況，1989年云南省禁毒領(lǐng)導(dǎo)小組立項(xiàng)開展大麻栽培利用及發(fā)展對策研究；1994年云南省禁毒委批準(zhǔn)有毒大麻改種換種建議；1998～2000年云南全省開展了高毒大麻禁種改植工作；2001年云南選育成功中國第一個工業(yè)大麻品種“云麻1號”［10］；2003年云南省公安廳依據(jù)聯(lián)合國禁毒公約、中國禁毒法律法規(guī)和云南省地方法規(guī)制定了《云南省工業(yè)大麻管理暫行規(guī)定》，由云南省人民政府頒布施行，在中國首次明文提出工業(yè)大麻概念，自此開始云南省成為中國第一個開放工業(yè)大麻種植加工的省份；2010年云南省政府出臺了《云南省工業(yè)大麻種植加工許可規(guī)定》，成為中國第一部規(guī)范工業(yè)大麻種植加工的地方政府規(guī)章；2018年修訂施行的《云南省禁毒條例》延續(xù)了對種植、加工工業(yè)大麻的授權(quán)規(guī)定，是在地方性法規(guī)層面予以工業(yè)大麻種植加工合法化地位的保障。

3.3 黑龍江成為中國第二個允許工業(yè)大麻種植加工的省份

作為適宜高緯度工業(yè)大麻種植的黑龍江，2017年修訂施行的《黑龍江省禁毒條例》單列“工業(yè)用大麻管理”專章對工業(yè)大麻進(jìn)行了規(guī)定，同時在附則中對“工業(yè)用大麻”的概念進(jìn)行了說明，成為獨(dú)創(chuàng)。為達(dá)到既能促進(jìn)工業(yè)用大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又能夠管住毒源、趨利避害的目的，黑龍江省向全國人大常委會法工委、公安部禁毒局請示匯報(bào)和研討論證后，在地方立法權(quán)限內(nèi)明確將工業(yè)用大麻和毒品大麻區(qū)分開，允許工業(yè)用大麻的種植、銷售和加工，并做好相關(guān)管理工作［11］，標(biāo)志著黑龍江省成為繼云南省后第二個將工業(yè)大麻合法化的省份。

3.4 吉林欲推動開放工業(yè)大麻種植加工

吉林省種植大麻的歷史由來已久，曾一度是全國工業(yè)大麻的重要生產(chǎn)基地之一，僅次于黑龍江［12］。自1989年以來，吉林省農(nóng)科院開始了對工業(yè)大麻的研究。繼黑龍江省推動工業(yè)大麻種植加工合法化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興的舉措后，吉林也將目光投向工業(yè)大麻種植加工的開放。2018年吉林省政協(xié)十二屆一次會議聯(lián)名提案時，有委員提交了有關(guān)建議吉林省工業(yè)大麻合法化種植的提案，吉林省公安廳對該提案進(jìn)行了答復(fù)，認(rèn)為政協(xié)委員的提案內(nèi)容十分符合吉林省禁毒立法工作實(shí)際，吉林省工業(yè)大麻相關(guān)立法尚未有所突破，限制了工業(yè)大麻的科研、育種、產(chǎn)業(yè)化種植和工業(yè)產(chǎn)品加工等發(fā)展。同時省公安廳禁毒總隊(duì)牽頭起草了《吉林省禁毒條例（草案）》，將“工業(yè)大麻管理”作為單獨(dú)章節(jié)，對工業(yè)大麻的定義、性質(zhì)以及育種、種植、加工、銷售等環(huán)節(jié)做了規(guī)定，明確在有序放開的前提下加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管［13］。此消息一出，社會普遍認(rèn)為吉林有望成為中國第三個工業(yè)大麻合法化的省份。

但是，作為吉林省人民政府2018年立法工作計(jì)劃調(diào)研論證部分、省人大常委會2018年立法調(diào)研項(xiàng)目的《吉林省禁毒條例》，在2019年11月公布的《吉林省禁毒條例（草案）（征求意見稿）》中并未出現(xiàn)2018年省公安廳答復(fù)省政協(xié)委員建議提到的“工業(yè)大麻管理”專章，也沒有任何關(guān)于工業(yè)大麻的內(nèi)容，顯然吉林省欲開放工業(yè)大麻種植加工一事受到一定阻力，進(jìn)程暫?；蜓泳?。在未取得公安部禁毒局等國家有關(guān)部門批示的情況下，吉林省政府只能繼續(xù)將禁毒條例草案列為2020年立法工作計(jì)劃中的立法調(diào)研類項(xiàng)目，省農(nóng)科院所有工業(yè)大麻的研究資料也均予以保密。且受本省大麻毒品犯罪多發(fā)現(xiàn)實(shí)情況的影響，吉林有關(guān)工業(yè)大麻種植加工的開放暫時告一段落。

4 云南、黑龍江兩省工業(yè)大麻種植加工合法化的經(jīng)驗(yàn)做法

4.1 制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

針對本省大麻種植的傳統(tǒng)和歷史、環(huán)境和條件，兩省對于工業(yè)大麻種植加工的管理均制定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，確保工業(yè)大麻的種植加工有法可依。云南省起初是通過制定省級政府規(guī)章的形式允許工業(yè)大麻的種植和加工，條件成熟后又將相關(guān)內(nèi)容寫入了位階更高的省級地方性法規(guī)《云南省禁毒條例》予以地方合法化。隨后，云南各市州的地方性法規(guī)或民族自治州單行條例、禁毒條例都予以了簡要重申，例如德宏州禁毒條例規(guī)定自治州內(nèi)工業(yè)大麻的種植、運(yùn)輸依照規(guī)定報(bào)公安機(jī)關(guān)審批；黑龍江省則一步到位，直接在省級地方性法規(guī)《黑龍江省禁毒條例》中予以專章規(guī)定。不過相比較而言，云南省關(guān)于工業(yè)大麻種植加工合法化的規(guī)定既有地方性法規(guī)又有地方政府規(guī)章，相關(guān)規(guī)定系統(tǒng)、具體、詳細(xì)，而黑龍江省目前只有地方性法規(guī)的籠統(tǒng)規(guī)定，而沒有具體詳細(xì)的操作實(shí)施規(guī)則，略顯單薄。

4.2 農(nóng)業(yè)行政主管部門制定配套農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

解決了合法化的問題后，接下來就需由農(nóng)業(yè)行政主管部門配套制定相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保能夠?yàn)楣I(yè)大麻的安全種植和禁毒監(jiān)管提供參照依據(jù)，也可以從源頭規(guī)范工業(yè)大麻種子的生產(chǎn)、銷售和管理，減少大麻非法種植活動，保障工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)的安全和可持續(xù)發(fā)展。為此，云南省先后發(fā)布實(shí)施了《工業(yè)大麻品種類型》《工業(yè)大麻種子質(zhì)量》《工業(yè)大麻種子繁育技術(shù)規(guī)程》等地方標(biāo)準(zhǔn)，2018年由云南省農(nóng)科院起草的《工業(yè)大麻種子》3個系列農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)布實(shí)施，成為工業(yè)大麻新的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。為全面貫徹落實(shí)《黑龍江省禁毒條例》，黑龍江省農(nóng)業(yè)委員會則頒布實(shí)施了《黑龍江省工業(yè)用大麻品種認(rèn)定辦法》和《黑龍江省工業(yè)用大麻品種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》。

4.3 依托政府直屬農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)嚴(yán)格開展科學(xué)研究

鑒于工業(yè)大麻的特殊性，必須由政府直屬的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行科學(xué)研究，這樣才能確保研究的安全、穩(wěn)定和持續(xù)。云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院是云南省人民政府直屬的多學(xué)科、綜合性、公益性的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，其大麻研究團(tuán)隊(duì)自1989年起開展大麻研究，為工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院是隸屬于黑龍江省人民政府的正廳級事業(yè)單位，工業(yè)大麻栽培育種工作可追溯至20世紀(jì)60年代，其經(jīng)濟(jì)作物研究所多年來一直從事工業(yè)大麻育種、栽培和植保等方面的研究。

云南省農(nóng)科院對于大麻的研究一直置于公安禁毒部門的監(jiān)管之下，并與禁毒部門展開緊密合作。黑龍江農(nóng)科院起初是按常規(guī)經(jīng)濟(jì)作物對大麻進(jìn)行科研管理，未到公安機(jī)關(guān)禁毒部門備案，導(dǎo)致與云南、吉林省種植戶簽訂大麻種植合同后被當(dāng)?shù)鼐秸{(diào)查，經(jīng)協(xié)商云南省公安廳未予追究，但在吉林省因大麻種子流失導(dǎo)致發(fā)生了嚴(yán)重的販賣、制造、運(yùn)輸大麻毒品犯罪案件，其大麻研究室主任宋某因脫離公安機(jī)關(guān)監(jiān)管跨地區(qū)銷售大麻種子導(dǎo)致發(fā)生毒品犯罪活動，被吉林省法院判決犯非法買賣毒品原植物種子罪。之后黑龍江省農(nóng)科院吸取教訓(xùn)，要求大麻科研及相關(guān)工作及時到公安機(jī)關(guān)備案，自覺遵守相關(guān)要求。

4.4 培育適合本地環(huán)境條件的工業(yè)大麻品種

培育適合本地環(huán)境條件、安全低毒無毒的工業(yè)大麻品種，是工業(yè)大麻種植加工合法化的基礎(chǔ)。云南省農(nóng)科院建立了國內(nèi)收集保存種質(zhì)資源最多的大麻種質(zhì)資源庫及毒品大麻數(shù)據(jù)庫，自1994年以來先后選育出10個具有自主知識產(chǎn)權(quán)的工業(yè)大麻品種，包括云麻系列1-8號、云麻雜系列2-3號［14］。黑龍江省科研單位從2004年開始收集整理工業(yè)大麻種質(zhì)資源400多份，育成14個擁有獨(dú)立知識產(chǎn)權(quán)的工業(yè)大麻品種，有火麻一號、龍大麻1號、龍麻1號、漢麻系列、慶大麻系列、線麻1號、牡麻 1號等品種［15］。

4.5 授權(quán)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督管理和處罰權(quán)限

云南省授權(quán)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)《工業(yè)大麻種植許可證》和《工業(yè)大麻加工許可證》的審批頒發(fā)和監(jiān)督管理工作，兩個許可證上同時對運(yùn)輸種類和運(yùn)輸方式進(jìn)行標(biāo)注。許可證的有效期限為2年，到期前可申請延續(xù)。公安機(jī)關(guān)對種植加工活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，違反規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)扣押有關(guān)材料和物品、臨時查封有關(guān)場所、責(zé)令限期改正、暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令改正、罰款直到追究刑事責(zé)任。黑龍江省授權(quán)縣級公安機(jī)關(guān)接受單位或者個人從事工業(yè)用大麻種植、選育及花、葉、籽銷售、加工的事后備案和工業(yè)用大麻丟失的報(bào)告，未按規(guī)定進(jìn)行備案和報(bào)告的，由公安機(jī)關(guān)給予警告、責(zé)令限期改正、罰款直至追究刑事責(zé)任。

4.6 實(shí)行許可、備案、報(bào)告制度

云南省規(guī)定種植、加工工業(yè)大麻的單位和個人應(yīng)當(dāng)取得種植和加工的許可證，不得向未取得加工許可證的單位和個人銷售或者提供工業(yè)大麻花葉。其中，種植中的科研種植、繁種種植、工業(yè)原料種植實(shí)行許可制度，園藝種植、民俗自用種植實(shí)行備案制度。從事科研種植和花葉加工的被許可人應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告相關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)花葉、殘留物流失的及時報(bào)告。與云南的事前審批、事中報(bào)告制度不同，黑龍江除單位選育、引進(jìn)工業(yè)用大麻應(yīng)當(dāng)向省農(nóng)業(yè)行政主管部門申請品種認(rèn)定外，對種植、銷售、加工則采取了事后備案和報(bào)告制度，規(guī)定事后10個工作日內(nèi)向相關(guān)地縣級公安機(jī)關(guān)備案即可。工業(yè)大麻丟失的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。

4.7 明確種植加工單位或個人的安全管理義務(wù)

工業(yè)大麻從種子選育到種植、運(yùn)輸、加工、廢料處理等各個環(huán)節(jié)不僅需要在公安機(jī)關(guān)的嚴(yán)密監(jiān)管下執(zhí)行，同時種植加工的單位或者個人要盡到相應(yīng)的安全管理義務(wù)，確保工業(yè)大麻在每個環(huán)節(jié)的流通都要來源清楚、安全無毒、去處明晰。為此，云南省規(guī)定了建立可保存3年以上的種植、加工臺賬，在選育品種、繁育種植期間進(jìn)行安全檢測，及時銷毀未被利用的花葉，專倉儲存、專人保管、專賬記載。黑龍江省規(guī)定單位或者個人應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)日常巡查，對副產(chǎn)物進(jìn)行無害化處理，不得丟棄和銷售?？蒲袉挝缓痛髮Ｔ盒？商峁㏕HC含量檢測技術(shù)服務(wù)。

4.8 引導(dǎo)工業(yè)大麻企業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展

目前，云南省種植工業(yè)大麻地區(qū)涉及全省14個市州，涉及種植和加工企業(yè)已近百家。自2014年起將工業(yè)大麻加工重心轉(zhuǎn)向了CBD的加工提取。工業(yè)大麻被云南省科技廳和財(cái)政廳列入云南省重點(diǎn)招商項(xiàng)目。2019年云南省工業(yè)大麻種植面積達(dá)1.2萬公頃，已有數(shù)家上市公司在云南開展種植、加工或終端產(chǎn)品研發(fā)方面的布局，云南省工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)集群正在迅速形成［16］。同時，成立了國資背景的云南省工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)投資有限公司，2020年又成立了官方的云南省工業(yè)大麻行業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)云南省工業(yè)大麻種植、生產(chǎn)加工企業(yè)，確保云南省工業(yè)大麻在新品種的選育、CBD提取技術(shù)運(yùn)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的領(lǐng)先優(yōu)勢。黑龍江省種植的工業(yè)大麻主要用于纖維加工。2018年，黑龍江省委、省政府出臺了工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)的省級指導(dǎo)性規(guī)劃《黑龍江省漢麻產(chǎn)業(yè)三年專項(xiàng)行動計(jì)劃》（2018-2020），同樣是國資背景的黑龍江省農(nóng)業(yè)投資集團(tuán)有限公司進(jìn)軍工業(yè)大麻領(lǐng)域，將牽頭組建中國和黑龍江省工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)協(xié)會，搭建國內(nèi)首個工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)全程可追溯服務(wù)平臺，努力為工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)插上科技的翅膀。2021年，工業(yè)大麻的規(guī)模種植基地和工業(yè)大麻加工被黑龍江省列為重點(diǎn)招商項(xiàng)目。

5 云南、黑龍江兩省對吉林省開放工業(yè)大麻種植加工的啟示

5.1 吉林省推動工業(yè)大麻種植加工開放的擔(dān)憂

當(dāng)前工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過于大麻的非法種植、非法加工、非法販賣等毒品違法犯罪活動，故不能片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而輕易開放工業(yè)大麻的種植加工。

5.1.1 工業(yè)大麻種植加工存在違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)

暫且不論非法種植，單就合法的工業(yè)大麻無論是在種植還是加工的過程中，都不可避免存在引發(fā)毒品違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。首先工業(yè)大麻和毒品大麻外觀上的相似性令人難以識別區(qū)分；其次，云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)作物研究所大麻研究中心研究員、首席科學(xué)家楊明博士曾介紹，受自然和植物生長環(huán)境條件等因素的影響，工業(yè)大麻和毒品大麻之間通過花粉傳播也有可能導(dǎo)致無毒變有毒；再次，在工業(yè)大麻加工環(huán)節(jié)，提取CBD的同時也伴隨著高含量THC成分的富集。

5.1.2 吉林省大麻毒品違法犯罪多發(fā)形勢的考量

近年來，吉林省屢屢發(fā)生非法種植大麻和制造、運(yùn)輸大麻毒品的違法犯罪案件，涉案大麻毒品數(shù)量之大、涉案人員之多、涉案地域之廣，不斷刷新著大麻毒品違法犯罪記錄。2020年4月，吉林省公安機(jī)關(guān)通報(bào)兩起大麻毒品犯罪案件，其中吉林市公安局破獲部督“4·02”特大團(tuán)伙販賣大麻毒品案，抓獲36名犯罪嫌疑人，繳獲毒品大麻2.535 t。而長春警方破獲的20191030岳某某制造毒品案，共計(jì)繳獲成品大麻3.9 t，系吉林省有史以來繳獲成品大麻最多的一次，創(chuàng)吉林省紀(jì)錄。因此，吉林省每年的禁種鏟毒工作重點(diǎn)都少不了對非法種植大麻的宣傳和查處。不得不承認(rèn)，吉林省大麻毒品違法犯罪的多發(fā)、頻發(fā)一定程度上制約著工業(yè)大麻種植加工開放的進(jìn)程和發(fā)展。

5.2 云南、黑龍江兩省對吉林省的啟示

當(dāng)前對于中國工業(yè)大麻來說，如何在確保工業(yè)大麻不被用作非法用途的前提下，實(shí)現(xiàn)有效成分的合理利用，實(shí)現(xiàn)趨利避害的發(fā)展，是工業(yè)大麻種植加工合法化亟待解決的方向性問題。云南開先河，黑龍江有獨(dú)創(chuàng)，兩省對于工業(yè)大麻種植加工合法化的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，對于國內(nèi)其他欲開放工業(yè)大麻種植加工的省份及國家的全盤考慮具有先行示范意義，更是可以給已經(jīng)發(fā)出信號想要開放工業(yè)大麻種植加工的吉林省帶來一定啟示，提供參考和借鑒。

5.2.1 加大力度支持深入開展工業(yè)大麻科學(xué)研究

工業(yè)大麻的發(fā)展離不開持續(xù)深入的科學(xué)研究。從全國來看，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院麻類研究所是中國唯一的國家級麻類科研機(jī)構(gòu)，從1958年建所開始，就對大麻種質(zhì)資源、栽培、加工、植保等方面開展了長期系統(tǒng)性研究，建成了全球最大的國家麻類種質(zhì)資源庫，保存來自世界各地的大麻種質(zhì)資源1300多份，擁有一支以高級科學(xué)家領(lǐng)銜，中青年博士為骨干的，與國外優(yōu)勢科研機(jī)構(gòu)有廣泛聯(lián)系的50多人的3個研發(fā)團(tuán)隊(duì)。2009年，國家麻類產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系依托麻類研究所開始建設(shè)，聯(lián)合云南、黑龍江、吉林、安徽、山西等地方科研機(jī)構(gòu)的大麻研究力量，從表型和分子層面在工業(yè)大麻的性別調(diào)控、脫葉調(diào)控、CBD含量調(diào)控、生長周期調(diào)控、高產(chǎn)栽培等方面取得了大量的科研成果，育成“中工業(yè)大麻”系列品種20多個，近幾年在低毒高CBD品種的育種上也取得了重要突破，為中國工業(yè)大麻健康發(fā)展提供了強(qiáng)大的科技支撐。2019年12月，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院麻類研究所北方工業(yè)大麻研究中心在吉林省延邊朝鮮族自治州揭牌成立。從20世紀(jì)80年代起，解放軍原總后勤部軍需研究所通過工業(yè)大麻纖維和種子特性研究，研發(fā)出能適應(yīng)惡劣作戰(zhàn)環(huán)境的特種大麻軍需用品，如內(nèi)衣內(nèi)褲、特種食品等，開啟了中國工業(yè)大麻特種軍需品市場，為部隊(duì)后勤保障做出了貢獻(xiàn)。

（1）立足依靠發(fā)揮本省科研力量開展工業(yè)大麻科學(xué)研究

在云南、黑龍江兩省工業(yè)大麻種植加工合法化的進(jìn)程中，本省科研力量省農(nóng)科院都發(fā)揮了科研主導(dǎo)地位和行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的作用，帶頭深入工業(yè)大麻相關(guān)科研工作，摸索出了工業(yè)大麻的源頭技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。吉林省農(nóng)業(yè)科學(xué)院（中國農(nóng)業(yè)科技東北創(chuàng)新中心）是省政府直屬的以應(yīng)用研究為主、兼顧應(yīng)用基礎(chǔ)研究和公益性科技工作的綜合性農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，是吉林省目前唯一系統(tǒng)從事麻類研究的科研單位，自1989年便開始在工業(yè)大麻種質(zhì)資源的搜集整理、新品種選育和栽培技術(shù)等方面開展研究，于2009年設(shè)立了麻類一級學(xué)科，研究水平在吉林省工業(yè)大麻科研領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位［17］，2019年又相繼成立了吉林省麻類工程研究中心和吉林省麻類科技創(chuàng)新中心。因此，吉林省政府及省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳應(yīng)在繼續(xù)加大力度支持省農(nóng)科院開展工業(yè)大麻科研工作的同時，構(gòu)建以省農(nóng)科院主導(dǎo)，引入國內(nèi)優(yōu)勢研究單位如中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院麻類研究所等優(yōu)勢力量，地市農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與的高水平的工業(yè)大麻研發(fā)體系，適當(dāng)給予政策和資金支持，授權(quán)其在確保安全的情況下可就工業(yè)大麻科研需要與本省農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或種植戶個人簽訂合同進(jìn)行工業(yè)大麻科研種植，公安機(jī)關(guān)禁毒部門全程進(jìn)行監(jiān)管保障服務(wù)工作，創(chuàng)造良好環(huán)境和氛圍，全面提升吉林省工業(yè)大麻科技創(chuàng)新能力。

（2）培育適合吉林本地種植的工業(yè)大麻品種

云南、黑龍江兩省均培育出具有地方特色和知識產(chǎn)權(quán)的工業(yè)大麻品種。要想開放工業(yè)大麻的種植加工，就必須要有適宜本地生長、安全可靠的工業(yè)大麻品種，因此，吉林省對于工業(yè)大麻的科研也應(yīng)以培育適合本地生長種植和加工的“吉麻”工業(yè)大麻品種為目標(biāo)，為工業(yè)大麻的發(fā)展提供放心種子。

（3）積極尋求與企業(yè)合作，共同研發(fā)

受工業(yè)大麻資本和市場的影響，一些企業(yè)已經(jīng)將目光投向工業(yè)大麻。對于新項(xiàng)目，企業(yè)擁有完整的生產(chǎn)銷售體系和相對充足的資金，農(nóng)科院聯(lián)合企業(yè)進(jìn)行研發(fā)，自身科研優(yōu)勢與企業(yè)資本和市場優(yōu)勢相結(jié)合，可確保研發(fā)的效果。同時，還可就本省工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體方向結(jié)合市場和形勢發(fā)展進(jìn)行試驗(yàn)和研究，避免盲從跟隨影響發(fā)展質(zhì)量。目前，吉林省的紫鑫藥業(yè)股份有限公司和通化金馬藥業(yè)集團(tuán)股份有限公司已經(jīng)與省農(nóng)科院、吉林四環(huán)澳康藥業(yè)有限公司、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院麻類研究所分別建立了合作研發(fā)關(guān)系，對工業(yè)大麻品種選育、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品加工、生物活性成分提取技術(shù)等進(jìn)行研發(fā)。

5.2.2 公安禁毒部門提前布局展開工業(yè)大麻管控研究

（1）杜絕“一禁了之”的想法，轉(zhuǎn)變思維方式

目前，吉林省各級公安機(jī)關(guān)禁毒部門對于工業(yè)大麻開放種植加工是持否定態(tài)度的，也確實(shí)能夠拿出一大批大麻毒品犯罪案例來佐證。對于大麻“一禁了之”，可以避免很多不必要的麻煩，也方便更好地展開禁毒工作。然而，新時代的禁毒工作對于建立科學(xué)的毒品治理體系有著強(qiáng)烈呼聲，這也是適應(yīng)國家治理體系和能力現(xiàn)代化推進(jìn)的需要。因此，公安禁毒部門要轉(zhuǎn)變思維方式，學(xué)習(xí)云南、黑龍江同行的先進(jìn)理念和成熟經(jīng)驗(yàn)，可以提前研究工業(yè)大麻種植加工的監(jiān)督管理工作，深入基層摸排情況，及早預(yù)判形勢，發(fā)現(xiàn)問題。尤其是對于云南的許可備案制和黑龍江的備案報(bào)告制進(jìn)行比較分析研究，對工業(yè)大麻種植加工實(shí)行全程監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，探索適合本省未來工業(yè)大麻管控的開放制度。既要考慮做好簡政放權(quán)、政府權(quán)力負(fù)面清單建設(shè)、“放管服”改革工作，又要堅(jiān)持做實(shí)維護(hù)國家和社會安全穩(wěn)定、保護(hù)人民健康、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對毒品零容忍的態(tài)度。

（2）積極推動吉林省禁毒立法工作進(jìn)程

2018年吉林省公安廳成立的《吉林省禁毒條例（草案）》起草小組曾邀請省人大內(nèi)司委、法工委以及省農(nóng)業(yè)科學(xué)院等單位先后赴黑龍江省、云南省、安徽省考察了工業(yè)大麻管理情況，學(xué)習(xí)借鑒禁毒立法經(jīng)驗(yàn)，起草了“工業(yè)大麻管理”專章，并將工業(yè)大麻管理規(guī)范作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入代擬的《中共吉林省委、吉林省人民政府關(guān)于加強(qiáng)新時代禁毒工作的意見》，同時明確將參照云南省做法，以政府令形式出臺吉林省工業(yè)大麻具體管理規(guī)定。但公眾征求意見稿中仍未見到“工業(yè)大麻”相關(guān)內(nèi)容，說明立法時機(jī)和條件尚不成熟，工業(yè)大麻種植加工的開放仍需進(jìn)一步推動。

因此，公安禁毒部門仍應(yīng)繼續(xù)結(jié)合國內(nèi)外禁毒法規(guī)、政策變化和工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，積極聯(lián)合人大、政府、政協(xié)、農(nóng)科院等力量持續(xù)深入調(diào)研，廣泛征求社會各界意見建議，完善管理草案，積極鉆研配套文件，為禁毒地方立法創(chuàng)新收集資料展開論證；同時，積極、及時向國家禁毒委員會、公安部專題報(bào)告吉林省禁毒立法，特別是工業(yè)大麻立法事宜，爭取重視支持；最后，對于相關(guān)法規(guī)規(guī)章等制度設(shè)計(jì)，可以綜合借鑒云南和黑龍江兩省的禁毒立法做法，以省級地方性法規(guī)為起點(diǎn)、輔以省級地方政府規(guī)章、配套相關(guān)部門實(shí)施細(xì)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的工業(yè)大麻規(guī)范性文件體系和監(jiān)管程序控制流程。

（3）監(jiān)管保障同時積極配合、聯(lián)合省農(nóng)科院開展管控科研攻關(guān)

如何快速準(zhǔn)確分辨工業(yè)大麻和毒品大麻、如何方便檢測THC含量是開放工業(yè)大麻種植加工的一大隱憂。公安禁毒部門在做好工業(yè)大麻科研監(jiān)管保障服務(wù)的同時，可配合、聯(lián)合省農(nóng)科院等優(yōu)勢科研單位對工業(yè)大麻與毒品大麻的快速識別、檢驗(yàn)、鑒定等工業(yè)大麻管控難題進(jìn)行攻關(guān)。同時，結(jié)合科技革命發(fā)展新形勢，可以提前對工業(yè)大麻全鏈條、全環(huán)節(jié)、全過程的可追溯管控技術(shù)和禁毒科技裝備進(jìn)行智能化升級研制，與互聯(lián)網(wǎng)＋、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)緊密結(jié)合，堅(jiān)持科技強(qiáng)警引領(lǐng)工業(yè)大麻管控。

5.2.3 省內(nèi)相關(guān)企業(yè)工業(yè)大麻項(xiàng)目可先進(jìn)入云南省、黑龍江省尋求合作

工業(yè)大麻的產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開企業(yè)和市場，隨著國內(nèi)外工業(yè)大麻資本和市場的火熱，省內(nèi)欲投資、開發(fā)工業(yè)大麻的企業(yè)，可在了解國內(nèi)法規(guī)的前提下，進(jìn)入云南省和黑龍江省與工業(yè)大麻種植加工企業(yè)和個人進(jìn)行合作，積累資本和市場經(jīng)驗(yàn)。尤其是可以考慮關(guān)于工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)鏈和終端產(chǎn)品的特色規(guī)劃和研發(fā)，避免與云南和黑龍江兩省的惡性競爭與價(jià)值貶低風(fēng)險(xiǎn)。2019年末吉林紫鑫藥業(yè)便與黑龍江省齊齊哈爾市甘南縣簽訂了《工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書》，在工業(yè)大麻育種、品種篩選、工業(yè)化種植、種植環(huán)境優(yōu)化、加工提取、產(chǎn)業(yè)模式升級等方面進(jìn)行全面合作［18］。

5.2.4 持續(xù)打擊大麻毒品違法犯罪行為

針對吉林省大麻毒品違法犯罪多發(fā)、頻發(fā)的形勢和特點(diǎn)，公安禁毒部門應(yīng)繼續(xù)深入打擊，廣泛宣傳大麻毒品的危害和非法種植大麻的后果，為工業(yè)大麻種植加工開放進(jìn)程營造良好的法治與社會環(huán)境。云南、黑龍江兩省工業(yè)大麻種植加工合法化后，對于大麻毒品的違法犯罪打擊力度也未曾松懈，值得學(xué)習(xí)。云南省高級人民法院曾發(fā)布過一起嚴(yán)懲大麻毒品犯罪的典型案例，2014年曲靖市麒麟?yún)^(qū)張某3次販賣自制大麻毒品共4.9 g，被判處有期徒刑三年。持續(xù)打擊大麻毒品違法犯罪，壓縮大麻毒品違法犯罪的空間，在社會上樹立自覺敬畏、遵守禁毒法律法規(guī)的良好風(fēng)氣，可為將來工業(yè)大麻種植加工開放后杜絕非法種植等出格越軌行為奠定守法基礎(chǔ)。

6 結(jié)語

吉林省作為中國的重工業(yè)、農(nóng)業(yè)大省，也是中國的藥品研發(fā)、生產(chǎn)大省，工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對新時代全面振興吉林老工業(yè)基地，進(jìn)一步加快吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到積極作用。云南、黑龍江兩省工業(yè)大麻種植加工的合法化對于吉林省具有啟示作用，工業(yè)大麻的發(fā)展涉及科研、農(nóng)、工、商及禁毒管理等，是一條較長的產(chǎn)業(yè)鏈，需要政府部門積極引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)，但種植和加工、生產(chǎn)和經(jīng)營必須在公安禁毒部門的監(jiān)督管理下進(jìn)行［19］。無疑，吉林省工業(yè)大麻種植加工的開放勢必會引領(lǐng)和推動吉林省工業(yè)大麻產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展，使其成為吉林省一個新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，助力吉林省老工業(yè)基地振興發(fā)展。