黃河流域水治理的歷史、現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

西藏大學(xué)理學(xué)院 肖可

一、引言

流域水治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)工程措施和一系列的經(jīng)濟(jì)、法律、行政等管理手段，以解決人類在不合理地開發(fā)利用流域水資源過程中所造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染的長遠(yuǎn)影響，其治理成效對(duì)區(qū)域生態(tài)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。長期以來，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及人口快速增長的驅(qū)動(dòng)下，人類活動(dòng)對(duì)黃河流域的影響日益增強(qiáng)，斷流、改道、水資源缺乏等時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著流域的可持續(xù)發(fā)展，水治理成為國家和流域各級(jí)政府以及科研人員關(guān)注的焦點(diǎn)。雖然當(dāng)前有關(guān)黃河治理在水電開發(fā)、水土保持、鞏固提防等方面做出了較大努力，但流域內(nèi)水資源供需矛盾、生態(tài)破壞、防災(zāi)減災(zāi)工程體系不完善等問題依然突出。在國家實(shí)施黃河各項(xiàng)水治理工程，以維持黃河生命健康，支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，認(rèn)識(shí)黃河流域水治理的歷史、水問題形成的驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)科學(xué)實(shí)施各項(xiàng)治理措施就顯得尤為必要。

二、黃河水治理的歷史

（一）古代黃河水治理

歷史上，黃河同幼發(fā)拉底河和底格里斯河、尼羅河、恒河齊名，是世界上著名的四大文明古國的發(fā)祥地之一[1]。從180萬年前西候度猿人在現(xiàn)今山西省黃河邊的芮城縣境內(nèi)出現(xiàn)后，人們開始在黃河流域生活繁衍[2]。早在遠(yuǎn)古時(shí)期，黃河就經(jīng)常泛濫成災(zāi)。史書就曾經(jīng)記載堯帝時(shí)期“洪水橫流，泛濫于天下”。公元前602年至公元1938年的2540年中，黃河決口泛濫達(dá)1500余次，大的改道有26次，平均“三年兩決口，百年一改道”[1]。古人甚至有“黃河寧，天下平”的俗語。自秦朝開始，黃土高原氣溫轉(zhuǎn)寒，暴雨集中，再加上黃土本身結(jié)構(gòu)松散，雖然在這期間對(duì)黃河流域的破壞減少但是已經(jīng)無法回到之前，而隨著人類社會(huì)的發(fā)展使得在戰(zhàn)國時(shí)期黃土高原開始出現(xiàn)了千溝萬壑的地表形態(tài)。隨著幾千年的不斷沖刷和人類的持續(xù)影響，黃河的含沙量一直居高不下，進(jìn)一步造成了決口、改道、洪水等情況的頻發(fā)。

據(jù)《山海經(jīng)·海內(nèi)經(jīng)》記載可知，經(jīng)過大禹的治理，達(dá)到了《史記·河渠書》所說的“九川既疏，九澤既灑，諸夏艾安，功施于三代。”中國最早的灌溉工程，首推黃河流域的滮池（在今陜西省咸陽西南）。而到春秋戰(zhàn)國時(shí)期，黃河流域下游就已經(jīng)普遍修筑堤防。北宋時(shí)期，王安石在治黃技術(shù)上也有了不少創(chuàng)新。明代以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展朝廷更為重視治河，治河機(jī)構(gòu)逐漸完備。近代以李儀祉、張含英為代表的水利專家，大力倡導(dǎo)引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)，研究全面治理黃河的方略，但受各條件制約，始終難有建樹[3]。

（二）近現(xiàn)代黃河水治理

1.措施

1950年1月25日，中央人民政府決定黃河水利委員會(huì)為流域性機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理黃河的治理與開發(fā)。1955年7月30日，第一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》，批準(zhǔn)了規(guī)劃的原則和基本內(nèi)容，并責(zé)成有關(guān)部門按時(shí)完成治理開發(fā)的第一期工程。2000年，汪恕誠提出黃河治理的四“大”目標(biāo)，即“堤防不決口，河道不斷流，污染不超標(biāo)，河床不抬高”。為了查清我國江河湖泊基本情況，掌握水資源開發(fā)、利用和保護(hù)現(xiàn)狀，國務(wù)院于2010-2012年開展第一次全國水利普查。2019年，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，定下了“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障黃河長治久安，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化”等一系列治理黃河的基本目標(biāo)和任務(wù)。2020年12月17日，水利部審查通過了黃委編制的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障規(guī)劃》，標(biāo)志著黃河水治理開啟歷史新篇章。

在黃河水治理的過程中，專家學(xué)者們從學(xué)術(shù)角度紛紛提出自己的見解。高傳德從黃河流域大角度出發(fā)，分析了黃河流域水污染的原因，并從工程措施和非工程措施兩個(gè)方面對(duì)防止水污染進(jìn)行說明[2]。王國慶、王云璋等通過建立月水文模型，分析了黃河流域上中游未來水資源變化趨勢(shì)[4]。劉玉林、周艷麗通過定量化參數(shù)表示出了水污染對(duì)人類生存和發(fā)展造成的損失[5]。趙秉棟、趙慶良等分析了在黃河水資源開發(fā)方面的問題，并提出了可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策[6]。趙彥偉、楊志峰等提出了黃河健康評(píng)價(jià)體系，并指出了黃河修復(fù)的基本內(nèi)容[7]。胡鞍鋼、王亞華通過評(píng)價(jià)黃河斷流的成因、趨勢(shì)和影響，提出了探索21世紀(jì)黃河治理新模式[8]。

2.成效

近五十多年，黃河下游大堤普遍加高加固3次，水土流失面積的2/5得到治理。為解決黃河大面積斷流問題，從1999年開始水量統(tǒng)一管理和調(diào)度，2000-2004年5年間，黃河水量統(tǒng)一調(diào)度就使黃河流域以及相關(guān)地區(qū)累計(jì)增加GDP1544億元[3]。

2013年國務(wù)院以國函〔2013〕34號(hào)批復(fù)了《黃河流域綜合規(guī)劃》，并要求認(rèn)真組織實(shí)施[2]。3月16日，中華人民共和國水利部和中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布了第一次全國水利普查公報(bào)。這兩項(xiàng)內(nèi)容無疑有利于謀劃黃河流域長遠(yuǎn)發(fā)展思路，為黃河流域的未來指明了方向。

2019年提出“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量戰(zhàn)略發(fā)展”的一年多以來，黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)水1.82億立方米，黃河下流河道水利面積同比增長248.5平方公里。

三、黃河水治理的挑戰(zhàn)

黃河水治理雖然已有幾千年的歷史，但在治理的過程中不同背景和事件都有不同的問題，因此導(dǎo)致不同的治理措施和治理思路。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長一段時(shí)期，黃河流域面臨的水問題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）泥沙含量雖有控制，但問題源頭難以根本解決

黃河是世界上含沙量最多的河流，隨著下游河道淤泥的不斷堆積，高出了兩岸地面，成為名副其實(shí)的“地上河”。長此以往，只能依靠堤防防洪，下游河槽因泥沙淤積萎縮嚴(yán)重，使得下游地區(qū)的洪水災(zāi)害加劇，同時(shí)加快了“二級(jí)懸河”的發(fā)展[9]。黃河水治理的關(guān)鍵在治沙，而中游黃土高原地區(qū)是治理黃河含沙量的基本點(diǎn)。自中游黃土高原地區(qū)，由于生態(tài)環(huán)境被破壞，河水沖刷攜帶走大量泥沙，導(dǎo)致河流攜沙量迅速升高。據(jù)黃河下游不完全引水引沙資料統(tǒng)計(jì)，2019年黃河下游全年引水132.2億m3，引沙量3840萬t[10]。因此，只有恢復(fù)生態(tài)、減少此地的水流沖刷，黃河含沙量才能從根本上得到遏制。

（二）隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，水源供需矛盾日益加劇

黃河流經(jīng)九省區(qū)，橫貫東西，為沿岸各城市提供工業(yè)和生活用水，重要的是供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的灌溉水源。進(jìn)入快速工業(yè)化時(shí)期以來，黃河水資源供給正在面臨巨大的壓力。據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)，2005年，黃河流經(jīng)的九省區(qū)GDP總值為47836.79億元，占全國GDP的26.24%。2019年，九省區(qū)GDP總值為274407.6億元，占全國GDP的27.69%。15年間，黃河流域各省市GDP總值增長了近6倍。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人口數(shù)量的不斷增加，使得各種用水的需求量迅速增加，水源的供需矛盾進(jìn)一步加強(qiáng)。

在過去的15年間，沿岸各地區(qū)因用水從黃河中取水量以及耗水量總體呈上升趨勢(shì)。此外，氣候變化進(jìn)一步加深了矛盾的突出性。另一方面，為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，很多高耗水行業(yè)急需更多用水。因此，水資源短缺問題亟待解決。

（三）流域內(nèi)沒有有效統(tǒng)一的管理，管理手段和力度缺乏

一方面，黃河流域的管理有待提升。由于黃河橫跨省份較多，政府職能交叉重疊，水資源的管理部門也未能達(dá)到很好的合作，無法實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的水治理管理模式向現(xiàn)代方式的轉(zhuǎn)變。黃河水利委員會(huì)主要負(fù)責(zé)黃河流域水資源綜合規(guī)劃、治理開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)度和工程管理，黃河流經(jīng)的各省、市、縣設(shè)黃河河務(wù)局，各縣級(jí)河務(wù)局沿黃河大堤設(shè)管理段，進(jìn)行黃河大堤養(yǎng)護(hù)、勘測(cè)、建設(shè)等工作。然而，作為黃河水治理的專管機(jī)構(gòu)，黃河水利委員會(huì)及各級(jí)河務(wù)局在行使職權(quán)時(shí)，權(quán)威性不夠，沒有明確的職責(zé)和能力[11]。

另一方面，黃河水治理的法律法規(guī)不夠完善，很多問題和狀況出現(xiàn)后無法可循。目前來說，黃河水治理過程中參照的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》等相關(guān)法律以及《黃河河口管理辦法》《黃河水量調(diào)度條例》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障規(guī)劃》等相關(guān)法規(guī)。由此可見，我國至今沒有一部適應(yīng)黃河開發(fā)和治理的專門法律。

（四）節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

人們受傳統(tǒng)思想的影響，對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)還保留著老觀念，認(rèn)為水資源可以完全無節(jié)制地使用，對(duì)節(jié)約沒有意識(shí)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，大水漫灌現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，新的節(jié)水理念和技術(shù)有待引入。此外，水處理技術(shù)沒有得到應(yīng)有的重視和大力推廣，工業(yè)廢水和生活用水沒有進(jìn)行回收處理再利用，而是直接排放到河流或湖泊中，不僅污染了水源和土壤，而且是對(duì)水的變相浪費(fèi)。當(dāng)然這些情況的根本改善也受到一定經(jīng)濟(jì)狀況的影響，具體實(shí)施情況要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

（五）水污染情況持續(xù)，從而加重了水資源的壓力

在黃河水資源供需矛盾加劇的同時(shí)，工業(yè)化時(shí)代的到來使黃河水質(zhì)正在經(jīng)受著考驗(yàn)，Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的河長保持在較高水平。由于目前對(duì)黃河流域水污染的治理沒有系統(tǒng)的管理和有效的措施，流域內(nèi)各地區(qū)廢水（城市生活用水、工業(yè)廢水等）的無序排放，特別是一些未經(jīng)處理的工業(yè)廢水直接排放，以及對(duì)黃河水質(zhì)的影響相當(dāng)嚴(yán)重。

四、應(yīng)對(duì)措施

現(xiàn)有的黃河治理模式主要是針對(duì)其某一具體問題而進(jìn)行的探討，尚沒有系統(tǒng)性的治理模式，如：黃河水利委員會(huì)主任李國英2005年在全河工作會(huì)上提出黃河洪水管理的三種模式，即控制洪水、利用洪水、塑造洪水，實(shí)現(xiàn)由過去單一的控制洪水向全面管理洪水的轉(zhuǎn)變；以及部分提及的科學(xué)發(fā)展模式等。多位專家學(xué)者也曾提出相關(guān)模式，如：王渭涇，黃自強(qiáng)等通過一體化治理和分區(qū)治理兩種典型的黃河下游河道治理模式的分析，提出實(shí)行分區(qū)管理模式的優(yōu)越性[13]；彭少明，黃強(qiáng)等提出黃河水量分配的經(jīng)濟(jì)綜合模式[14]等。

（一）以可持續(xù)發(fā)展思想作為指導(dǎo)

在水治理的過程中，無論是早期規(guī)劃還是具體的措施實(shí)施時(shí)，都要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的思想，以其為整個(gè)工程的指導(dǎo)思想，才能保證各項(xiàng)措施的制定和實(shí)施真正保障黃河的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。黃河流域的生態(tài)效益問題是可持續(xù)發(fā)展思想的一個(gè)重要部分，在任何情況下都要擺在重要甚至首要的位置。

（二）行政管理：加強(qiáng)各部門各機(jī)構(gòu)統(tǒng)一綜合管理

水資源作為一種流動(dòng)性的資源，必須從總體上進(jìn)行合理規(guī)劃和管理。國家必須堅(jiān)持統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的原則，嚴(yán)厲杜絕各自為政的現(xiàn)象，通過科學(xué)的經(jīng)濟(jì)計(jì)算并結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，合理分配各區(qū)段用水時(shí)間和水量，防止枯水季節(jié)上下游爭水現(xiàn)象的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)水利設(shè)施的維護(hù)和修整，完善黃河水調(diào)度的程序和方法，使黃河發(fā)揮出最大綜合效益。黃河水利委員會(huì)應(yīng)該認(rèn)真履行自己的職責(zé)和義務(wù)，落實(shí)應(yīng)有的機(jī)構(gòu)權(quán)威性和法律地位，在努力提高自身隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)加強(qiáng)管理黃河的手段和方法。各級(jí)地方政府各部門應(yīng)從大局出發(fā)，全力維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定和國家綜合安全的大局。加強(qiáng)這些硬性管理方法的同時(shí)，特別要注意一些軟性的措施。

（三）法律保障：完善法律體系，加大執(zhí)法力度

法律法規(guī)是黃河水治理各項(xiàng)措施的保障。只有具有健全的法律體系，才能保證各項(xiàng)措施的實(shí)施，才能有法可依。我國迫切需要為黃河制定一部專門的法律—《黃河法》。通過《黃河法》，建立流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的法律制度，可以統(tǒng)籌上下游、左右岸以及地區(qū)、部門之間的利益，解決在黃河治理、開發(fā)、管理和保護(hù)中存在的各種問題，促進(jìn)人與河流的和諧發(fā)展。目前，黃河保護(hù)立法工作正加快推進(jìn)中，即將進(jìn)入廣泛征求有關(guān)部委、流域?。▍^(qū)）和社會(huì)各界意見建議的階段。

此外，應(yīng)加大對(duì)違法違規(guī)行為（企業(yè)污水的隨意排放等）的執(zhí)法強(qiáng)度和力度，對(duì)違法者起到一定的威懾作用，減少甚至可以杜絕一些違法犯罪行為的出現(xiàn)，以維護(hù)黃河流域的穩(wěn)定。

（四）全民行動(dòng)：提高公眾參與水平，全社會(huì)合力解決問題

群眾的廣泛參與是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。在黃河水治理的過程中，提高公眾參與力度，有助于決策機(jī)構(gòu)的相關(guān)措施和策略能真正符合大眾的利益，保證其順利實(shí)行。在水治理的各個(gè)步驟，要多舉行聽證會(huì)、走訪等形式的調(diào)查，及時(shí)將信息反饋并綜合各方面情況，對(duì)不合理的地方進(jìn)行調(diào)整。另一方面，公眾應(yīng)該發(fā)揮自己社會(huì)主人翁的責(zé)任感，對(duì)不良現(xiàn)象要及時(shí)制止或反映給相關(guān)部門，為維護(hù)黃河流域的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的一份力量。全民監(jiān)督、全民參與才能在社會(huì)上形成一種良好的社會(huì)風(fēng)氣，為我們的母親河贏得持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（五）經(jīng)濟(jì)保證：調(diào)控水價(jià)，加大財(cái)政撥款力度

水價(jià)的合理調(diào)控是有效分配水資源的一個(gè)重要措施，而在過去的一段時(shí)間，這個(gè)方法并沒有得到有效的運(yùn)用。政府通過宏觀調(diào)控，在充分了解群眾和市場(chǎng)需求的同時(shí)，建立完善合理的水價(jià)體系。不僅能夠促進(jìn)節(jié)水新技術(shù)的推廣和使用，喚起人們對(duì)水資源的重視程度，而且能有效遏制水資源的浪費(fèi)，遏制黃河斷流的進(jìn)一步惡化。需要注意的是，在調(diào)控價(jià)格時(shí)要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況實(shí)行異地異價(jià)[7]。

各級(jí)政府在黃河水治理的過程中，應(yīng)該加大財(cái)政撥款力度，尤其對(duì)貧困地區(qū)和新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)財(cái)政支持，保證各項(xiàng)措施順利實(shí)行。

（六）技術(shù)支持：加強(qiáng)新技術(shù)的推廣和應(yīng)用

首先，利用遙感等新技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)黃河流域的實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)獲取整個(gè)流域各個(gè)方面的情況，為人們的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活提供便利。與此同時(shí)，對(duì)這些數(shù)據(jù)及時(shí)分析和整理，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，并及時(shí)更新，通過對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，以便進(jìn)行預(yù)測(cè)和深層次的問題發(fā)現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)方面，大力發(fā)展噴灌和滴灌等新技術(shù)，防止大水漫灌等嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)。在企業(yè)方面，引進(jìn)水處理新技術(shù)，努力建設(shè)成為生態(tài)節(jié)水企業(yè)，將生產(chǎn)污水進(jìn)行再處理重復(fù)利用，不僅解決了缺水問題，而且可以起到保護(hù)環(huán)境的作用。

五、結(jié)論

黃河自古以來各種水事情況不斷，斷流、污染、地上河、改道、洪水等問題頻發(fā)。進(jìn)入新時(shí)期，面對(duì)黃河水治理的一系列更加復(fù)雜的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該用全新的角度來看待這些問題。在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展思想的基礎(chǔ)上從全局出發(fā)，通過“共贏模式”等一系列手段和措施，發(fā)揮出最大的綜合效益，真正實(shí)現(xiàn)黃河流域的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。