民用無人機(jī)刑法規(guī)制應(yīng)然性研究

中國民航大學(xué) 孟姝彤，黃欣怡，依力達(dá)爾·司馬衣

一、我國民用無人機(jī)現(xiàn)行立法和監(jiān)管制度

（一）我國民用無人機(jī)發(fā)展歷史

無人駕駛飛機(jī)簡稱“無人機(jī)”，英文縮寫為“UAV”，是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機(jī)，或者由車載計(jì)算機(jī)完全地或間歇地自主地操作。無人機(jī)分為軍用無人機(jī)和民用無人機(jī)，本文研究主體為民用無人機(jī)。

若要清晰地闡述民用無人機(jī)立法體系，首先就要了解民用無人機(jī)技術(shù)的發(fā)展歷史。1983年，日本開發(fā)了一種噴灑農(nóng)藥的無人直升機(jī)，1989年首次試飛成功，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，日本現(xiàn)在已經(jīng)成為世界上農(nóng)用無人機(jī)第一大國。2003年，美國成立世界級(jí)的無人機(jī)應(yīng)用中心。此外韓國、印度、澳大利亞和新加坡等國家也先后加快了無人機(jī)在民用領(lǐng)域的步伐。

1980年我國民用無人機(jī)初現(xiàn)雛形。1982年，在軍用偵察-5型無人機(jī)的基礎(chǔ)上開發(fā)研制了民用D-4型無人機(jī)，并試飛成功，從此打開了我國民用無人機(jī)時(shí)代。隨后，我國軍用無人機(jī)和民用無人機(jī)得到融合發(fā)展，到20世紀(jì)90年代，我國已經(jīng)研究出大量軍民兩用系列無人機(jī)，例如ASN-104型、ASN-206型等。深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司作為中國現(xiàn)階段發(fā)展速度最快、適用范圍最廣的無人機(jī)企業(yè)，自2006年成立至今，以大疆產(chǎn)品為首的無人機(jī)開始向消費(fèi)級(jí)市場開拓，使民用無人機(jī)真正走進(jìn)大眾視野。

（二）我國民用無人機(jī)現(xiàn)行監(jiān)管制度

古語道：治大國若烹小鮮。中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)于2010年形成，但這一法律體系不是意味著一成不變，而是立法的新目標(biāo)轉(zhuǎn)為如何更好地完善和細(xì)化每個(gè)法律部門的內(nèi)容，正確處理好各部門法之間的關(guān)系。通過整理、分析我國政府部門對(duì)民用無人機(jī)在行政領(lǐng)域現(xiàn)行的監(jiān)管制度，可以更全面地分析我國在刑事領(lǐng)域?qū)γ裼脽o人機(jī)專門立法的可能性。主要包括以下內(nèi)容：

為了創(chuàng)新無人機(jī)許可管理方式、鼓勵(lì)無人機(jī)技術(shù)作為新興業(yè)態(tài)發(fā)展、拓展和大力發(fā)展無人機(jī)技術(shù)，中國民航局（以下簡稱民航局）于2018年6月1日印發(fā)通知。同時(shí)為了進(jìn)一步促進(jìn)我國民用無人機(jī)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)制造和安全運(yùn)行，民航局適航司按照民航局“放管服”的指導(dǎo)思想，于2020年頒布施行了《高風(fēng)險(xiǎn)貨運(yùn)固定翼無人機(jī)系統(tǒng)適航標(biāo)準(zhǔn)（試行）（民航適發(fā)［2020］1號(hào)》。

這兩項(xiàng)重要規(guī)定表明民航局已經(jīng)將民用無人機(jī)納入飛行器的航空飛行安全管理中，充分體現(xiàn)我國民用航空整體規(guī)劃體系本著鼓勵(lì)、支持與大力發(fā)展民用無人機(jī)的目的，對(duì)民用無人機(jī)在法律層面上進(jìn)行監(jiān)管。

同時(shí)，民航局對(duì)無人機(jī)運(yùn)行管理的規(guī)范文件呈不斷細(xì)化態(tài)勢(shì)。如：由民航局出臺(tái)的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》《關(guān)于民用無人機(jī)的管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》等。在2016年9月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中，對(duì)無人機(jī)在飛行中的行管理規(guī)范做出具體要求。

在民航局行政立法領(lǐng)域中，民用無人機(jī)雖然不是《中華人民共和國民用航空法》的重點(diǎn)整改和關(guān)注對(duì)象，但是，中國民用航空法律規(guī)章體系對(duì)民用無人駕駛航空器具有一定的約束力，它可以作為無人駕駛航空器法律法規(guī)的補(bǔ)充說明之一。規(guī)章雖然并沒有對(duì)無人駕駛航空器做出具體說明，但是體系中對(duì)于民用航空器的相關(guān)規(guī)定，同樣也是適用于無人機(jī)的。

與此同時(shí)，地方也陸續(xù)出現(xiàn)針對(duì)各地實(shí)際情況而創(chuàng)制的規(guī)范文件，如深圳無人機(jī)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟推出的3項(xiàng)規(guī)范：《民用無人機(jī)系統(tǒng)二維條碼標(biāo)識(shí)技術(shù)規(guī)范》《民用無人機(jī)系統(tǒng)身份識(shí)別通用要求》和《民用無人機(jī)系統(tǒng)性能測試方法》。2017年，有報(bào)道稱無人機(jī)擾亂昆明長水國際機(jī)場近40個(gè)航班，嚴(yán)重導(dǎo)致飛行受到阻礙。為了加強(qiáng)空中交通秩序建設(shè)，防止無人機(jī)繼續(xù)干擾航班飛行，昆明市政府于2020年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)昆明長水國際機(jī)場凈空保護(hù)的通告》，通告中明確規(guī)定，未經(jīng)民航局審批的，不能進(jìn)行無人機(jī)飛行活動(dòng)。

（三）我國民用無人機(jī)刑事立法

從上述規(guī)定我們可以看出在行政立法層面，我國出臺(tái)的無人機(jī)監(jiān)管文件和標(biāo)準(zhǔn)體系文件經(jīng)過綜合整理，在各個(gè)方面已經(jīng)有相對(duì)完整的可適用法律，但尚未形成體系。

而無人機(jī)在刑事立法領(lǐng)域，相關(guān)的理論并不完善，關(guān)于無人機(jī)刑事立法的規(guī)制還有待繼續(xù)挖掘和深入。涉及民用無人機(jī)刑事立法方面，《中華人民共和國刑法》并未明文規(guī)定，在第二章危害公共安全罪一章，涉及航空器犯罪僅在第一百一十四條、第一百一十五條等條文有規(guī)定，我國司法實(shí)踐中大多都是以第一百一十四條以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪和第一百一十五條過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪處罰。

2015年，三位受北京航司公司指示的工作人員，在河北對(duì)河北三河公務(wù)機(jī)場進(jìn)行航拍測繪軍方的雷達(dá)探測到了用于作業(yè)的無人機(jī)，派遣了一架直升機(jī)來處理該“不明飛行物”，期間，所涉民用機(jī)場也被關(guān)閉。法院認(rèn)定三人對(duì)于自身行為可能會(huì)導(dǎo)致危害公共安全事件的發(fā)生有可預(yù)見性，卻仍然輕信其能避免該結(jié)果的發(fā)生，并導(dǎo)致重大財(cái)產(chǎn)損失，最終以“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”定罪，判處三人有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑兩年執(zhí)行。

二、刑法規(guī)制必要性

（一）現(xiàn)行處罰不足難以形成威懾力

我國公安部于2017年的《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》中第四十六條增加了“違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機(jī)等通用航空設(shè)備，處五日以上及十日以上拘留?！边@是現(xiàn)階段在司法實(shí)踐中我國民用無人機(jī)違法使用，公安機(jī)關(guān)在處罰時(shí)引用的直接法律依據(jù)。但該款條文處罰較輕，難以形成威懾力與警示作用。因此應(yīng)當(dāng)以刑法來規(guī)制相關(guān)責(zé)任人，讓公眾和其他企業(yè)知道利用無人機(jī)工作背后并非只有幾千塊的購買成本。如果能夠通過這種刑法國家強(qiáng)制力的規(guī)制和刑事處罰，相信越來越多的企業(yè)和個(gè)人會(huì)認(rèn)識(shí)到，使用無人機(jī)并不是“隨時(shí)、隨地”，而是必須具有相應(yīng)資格和允許。一旦企業(yè)和個(gè)人意識(shí)到無人機(jī)不規(guī)則起飛或造成其它影響將成為不可逃避且代價(jià)高昂的法律義務(wù)，一些潛在的“無證飛手”可能會(huì)打消違法的念頭。

（二）侵犯法益的不特定性

無人機(jī)最大的隱患，是危害不特定的公共安全，危害不特定的多數(shù)人的利益。根據(jù)上述我國無人機(jī)立法和監(jiān)管規(guī)制現(xiàn)狀，盡管我國法律體系中現(xiàn)行有效的行政法律法規(guī)在無人機(jī)安全運(yùn)行、民航業(yè)安全乃至國家安全等方面有一系列規(guī)定，但僅行政處罰不足以給無人機(jī)犯罪分子以威懾，不足以給社會(huì)起到警示作用。任何法律都有強(qiáng)制性，任何侵犯法律所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的行為人都應(yīng)該受到法律強(qiáng)制力的干預(yù)，但刑法具有最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性，這是由于刑法的本質(zhì)和性質(zhì)所決定的，是任何其他法律所沒有的，也是不可能具有的。突破行政法規(guī)這“第一道防線”后，需要處罰更為嚴(yán)厲、保護(hù)社會(huì)關(guān)系更為廣泛的刑法作為“最后一道防線”來保障。

三、結(jié)語

無人機(jī)的發(fā)展對(duì)任何一個(gè)國家來說都無疑是一種質(zhì)的飛躍，但在發(fā)展的同時(shí)關(guān)聯(lián)事故也隨之而來，事故后的救濟(jì)手段與懲罰力度若難以跟進(jìn)，對(duì)后續(xù)無人機(jī)技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新也會(huì)造成一定阻礙。

如何應(yīng)對(duì)頻發(fā)的民用無人機(jī)事故，我國的確有一套方案，但監(jiān)管不足，并且這里始終有一個(gè)不可忽略的問題，即盡管可以找到一定的責(zé)任主體和監(jiān)管機(jī)關(guān)，但上述提及相關(guān)規(guī)定，面對(duì)對(duì)公共安全隱含危險(xiǎn)的無人駕駛飛行器的應(yīng)用，市場必須嚴(yán)格控制，以保證其蓬勃發(fā)展。如果管制過于松懈，就可能導(dǎo)致惡性事故頻發(fā)，到最后只能實(shí)行“一刀切”的管控措施，這對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是很不利的。

綜上，依照當(dāng)前國家前景和國際導(dǎo)向來看，高新技術(shù)的飛速發(fā)展不僅是一種挑戰(zhàn)同時(shí)也是一種前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇。作為民用無人機(jī)健康發(fā)展的有力“助推器”的相關(guān)法律，能夠成為我國建成無人機(jī)大國創(chuàng)立基石，并對(duì)我國加速實(shí)現(xiàn)從“制造大國”到“制造強(qiáng)國”的轉(zhuǎn)變起到核心助力作用。再者，科技的發(fā)展需要法律的改進(jìn)以填補(bǔ)漏洞，為其提供可靠安全的外部環(huán)境?？紤]到當(dāng)下部分無人機(jī)駕駛員的不合規(guī)飛行對(duì)民航領(lǐng)域的安全帶來了諸多不穩(wěn)定因素，有必要同時(shí)規(guī)范民用無人機(jī)飛行參與主體的權(quán)利與義務(wù)。具體分為兩方面，一是對(duì)不當(dāng)行為的規(guī)制，另外一方面則是要力挺民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，通過法律的手段為民用無人機(jī)創(chuàng)制合法的方向和后備力量，即在不禁錮市場自由的前提下，建立適用于通用航空的管理及經(jīng)營制度，并合理預(yù)測和評(píng)估其可能帶來的后果及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)事故發(fā)生后的應(yīng)對(duì)方法做出相應(yīng)的規(guī)范。相信在政策的扶持下，通過進(jìn)一步完善現(xiàn)有制度，以民用無人機(jī)為代表的通用航空技術(shù)和產(chǎn)業(yè)終會(huì)取得更大的發(fā)展！

注釋

①ICAO's circular 328 AN/190：Unmanned Aircraft Systems．Icao http：//www.icao.int/ Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_ en.pdf，2020年1月30日訪問。

②《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》

③本《辦法》自2018年6月1日起生效。

④該標(biāo)準(zhǔn)于2020年1月20日正式實(shí)施。

⑤民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司，《民用無人機(jī)駕駛元管理規(guī)定（AC-61-FS-2018-20R2）》“(e)對(duì)完成相應(yīng)訓(xùn)練并符合所申請(qǐng)無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和等級(jí)要求的申請(qǐng)人頒發(fā)無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和相應(yīng)的等級(jí).除第61．13條、第61．15條、第61．17條、第61．37條、第61．241條、第61．243條、第61．245條和第61．251條外，本規(guī)則的其他條款不適用于無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和等級(jí).”