基于國土空間規(guī)劃背景下的收縮城市高質(zhì)量發(fā)展路徑研究
——以東北老工業(yè)基地為例

上海道濟建筑規(guī)劃設(shè)計有限公司 何林飛

一、引言

第二次工業(yè)革命之后，城市化進程不斷加快，城市人口、經(jīng)濟、土地規(guī)模等都快速增長。這使得人們沉浸在“無限擴張”的假象之中，對城市的發(fā)展建立在“可以長期增長或無限增長”的假設(shè)基礎(chǔ)之上。然而隨著部分城市出現(xiàn)資源枯竭、發(fā)展模式落后等問題，有些城市開始出現(xiàn)以人口流失為主要特征的城市收縮現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代以后，城市收縮開始進入學(xué)者的視野，其主要特征為人口流失、經(jīng)濟衰退、環(huán)境破敗。城市收縮（Die Schrumpfende Stadt）在1988年被提出后，德國、美國和英國等城市收縮的案例研究案例不斷涌現(xiàn)，對城市收縮的概念界定和類型劃分進行了持續(xù)的關(guān)注。2002年“收縮城市國際研究網(wǎng)絡(luò)”（shrinking cities international research network，SCIRN）成立，城市收縮研究在國際上獲得了較多關(guān)注。在廣義上，城市收縮是指城市人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化的衰退（徐博，龐德良，2014年）。狹義上，將城區(qū)人口流失水平作為衡量城市收縮的核心指標(biāo)，有學(xué)者指出，城市收縮并不是指城市建設(shè)用地的物質(zhì)空間的減小，而是指人口減少導(dǎo)致的城區(qū)平均人口密度下降（L.Lotscher，2005年）。

在國內(nèi)，從建國開始，城市受國家政策的影響呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段，在這些不同的階段中，伴隨著城市的興衰更替。目前，中國的收縮城市可以大致分為四類。第一類是資源依賴性城市，因資源而興起，同時也因資源消耗完而衰落，如石油重鎮(zhèn)玉門、黑龍江雙鴨山。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2010-2015年間，玉門市市區(qū)人口密度的降低19.11%，人均GDP的降低26.96%，建成區(qū)面積的減少61.59%。第二類是產(chǎn)業(yè)政策變化導(dǎo)致的收縮。比如東北的很多重工業(yè)城市，由于產(chǎn)業(yè)的類型不能滿足社會經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)型需求而發(fā)展緩慢甚至衰敗。第三類是由于地域偏遠(yuǎn)而收縮。這些城市由于既無港口便利，又無資源支撐，在城鎮(zhèn)化進程中，人口不增反降。如甘肅定西、內(nèi)蒙古呼倫貝爾、黑龍江齊齊哈爾、廣西河池等城市。第四類是過于靠近大城市導(dǎo)致的虹吸。由于大城市具有更多的資源優(yōu)勢，導(dǎo)致周邊城市人口不斷流入大城市，如靠近北京的三河、高碑店，靠近成都的都江堰等城市。

以東北為例，東北作為我國最重要老工業(yè)基地，計劃經(jīng)濟時代，黨和國家重視重工業(yè)和國防工業(yè)發(fā)展。東北該階段獲得了國家的大量投資，從一五到五五計劃期間，東北地區(qū)獲得國家投資1044.16億元，占全國的21%，此時的東北城市也領(lǐng)先其他地區(qū)迅猛發(fā)展。1978-2003年即改革開放以后到我國剛進入世界貿(mào)易體系期間，為經(jīng)濟發(fā)展的第二階段。國家逐漸轉(zhuǎn)變了重工業(yè)和國防工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的思路，經(jīng)濟發(fā)展方向逐漸以吸引外資等外向型輕工業(yè)為主。此時，東北由于自身的地理區(qū)位遠(yuǎn)不及東部沿海城市，再加上本身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且不符合時代發(fā)展要求，吸引投資的能力降低，這對依賴于投資重工業(yè)的東北地區(qū)產(chǎn)生了較大影響，經(jīng)濟開始下滑。2003-2014年，即從加入世貿(mào)組織到新型城鎮(zhèn)化的提出，這段時間為經(jīng)濟發(fā)展第三階段。進入21世紀(jì)，經(jīng)過漫長的第二階段，國家根據(jù)實際情況，戰(zhàn)略性的提出東北振興計劃，有意識的通過國家手段加大對東北的資金投入。這一時期東北經(jīng)濟開始回升，且增速明顯。但依托政府投資持續(xù)力不足，在2014年新型城鎮(zhèn)化提出后，東北經(jīng)濟和城市再次出現(xiàn)衰落。

總結(jié)下來，東北城市收縮是一個歷史過程，模式主要為第二類—產(chǎn)業(yè)變遷導(dǎo)致的收縮。但也涵蓋了其他三種類型的收縮，基于前面的分析，筆者試圖從城市規(guī)劃的角度，結(jié)合國土空間規(guī)劃背景構(gòu)建東北收縮城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

二、高質(zhì)量發(fā)展路徑構(gòu)建

從2019年開始，中國進入國土空間規(guī)劃的時代。新的國土空間規(guī)劃將山、水、林、田、湖、草作為一個“生命共同體”，進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。國土空間規(guī)劃是現(xiàn)階段收縮城市構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展路徑必須要考慮的時代背景。

（一）城鎮(zhèn)體系精明重構(gòu)

城市收縮應(yīng)放到城鎮(zhèn)化體系中去考慮，不能僅僅停留在城市本身，需要納入?yún)^(qū)域背景下綜合考慮人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、交通、環(huán)境等條件。城鎮(zhèn)體系的精明重構(gòu)在綜合考慮以上基本要素的同時，還要考慮三個基本原則：一、整體性：城鎮(zhèn)體系是由城鎮(zhèn)核心、聯(lián)系通道（道路）和聯(lián)系流（人流、物流、信息流等）等多個要素按照一定規(guī)律組合起來的有機整體。其中某一組成要素變化都可能交互反饋，打破原有的整體性與平衡性。二、層次性：城鎮(zhèn)體系的各組成要素按其作用都有高低之分，相應(yīng)的不同等級的城鎮(zhèn)其所發(fā)揮的職能以及所獲得的資源要素都是不同的，需要按照其等級劃分層次，呈現(xiàn)基本的金字塔狀。三、動態(tài)性：城鎮(zhèn)體系是一種動態(tài)平衡的狀態(tài)，只隨著時間變化而發(fā)生階段性變動。這就要求城鎮(zhèn)體系要不斷地修正、重構(gòu)，適應(yīng)不同的城鎮(zhèn)發(fā)展階段。

（二）空間布局有序調(diào)整

1.管制手段—剛性控制

現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃是在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，為全面實現(xiàn)高水平治理，引領(lǐng)推動高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活而進行的城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等多規(guī)合一的融合模式，并打造數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一平臺，進行規(guī)劃實施與管控，重點是通過統(tǒng)一平臺和管制手段進行剛性控制。主要從兩個方面入手，一方面控制規(guī)模：突破規(guī)劃人口必然增長的傳統(tǒng)觀念，對于東北這些老工業(yè)基地，城市收縮已經(jīng)勢不可擋，我們應(yīng)該遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律。通過劃定城市增長邊界控制城市的無序蔓延，并錨固生態(tài)空間、劃定生態(tài)廊道限制城市增量發(fā)展，合理劃定規(guī)劃人口與城市開發(fā)土地，做到土地規(guī)模與人口匹配，避免城市無序蔓延，由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪炕驕p量規(guī)劃，提高土地利用效率。另一方面劃定三區(qū)三線：科學(xué)合理地界定自然保護地范圍，在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，統(tǒng)籌多規(guī)合一，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，并通過法律法規(guī)手段進行嚴(yán)格的控制與約束。同時處理好礦產(chǎn)資源的近遠(yuǎn)期開發(fā)關(guān)系。近期需要開發(fā)的，管控中給予合理避讓；規(guī)劃遠(yuǎn)期開發(fā)的，可以考慮劃入保護紅線范圍內(nèi)，待有條件時再開發(fā)利用。同時，在空間上錯位發(fā)展，地表以生態(tài)保護為主，地下合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源?？傮w來說，就是根據(jù)階段需求進行開發(fā)利用和管控。

2.調(diào)整優(yōu)化—內(nèi)部整合

收縮城市除了外圍剛性管控，更重要的是需要進行內(nèi)部調(diào)整優(yōu)化。城市收縮往往表現(xiàn)為城市住宅空置、基礎(chǔ)設(shè)施荒廢、商服設(shè)施蕭條、土地集約利用度低。人口外遷和老齡化改變了家庭結(jié)構(gòu)，本地勞動力供給降低，再加上經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、對工商服務(wù)業(yè)的需求降低導(dǎo)致就業(yè)崗位縮減，最終城市稅收減少，財政預(yù)算不足。原有的以增長為導(dǎo)向的城市規(guī)劃也就不再適于人口不斷減少的城市，城市亟須內(nèi)部整合來應(yīng)對收縮。主要可以從以下三個方面進行優(yōu)化整合：首先是城市結(jié)構(gòu)，城市結(jié)構(gòu)是一個城市的骨架，它決定著城市延展性，骨架過大，就決定了城市瘦身的不易，因此需要從根本上根據(jù)城市收縮類型進行城市空間的調(diào)整。其次是盤活存量，城市的增長和收縮可能是雙向的，在城市增長的過程中需要注意優(yōu)先發(fā)展存量空間，比如城市內(nèi)部的工業(yè)用地調(diào)整升級、舊城舊區(qū)進行有機更新等手段，并考慮重新開發(fā)廢棄、污染的工業(yè)用地、以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本。最后是要素高效整合，整合城市零散用地資源，增加戰(zhàn)略留白用地儲備；并對城市中基礎(chǔ)設(shè)施進行集中開發(fā)建設(shè)，實現(xiàn)要素的高效集聚與利用，保證城市收縮過程中服務(wù)質(zhì)量與生活品質(zhì)的提升。

（三）產(chǎn)業(yè)用地瘦身轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)功能瘦身是應(yīng)對收縮型城市的另一個重點，需要企業(yè)和政府緊密配合才能完成。如今的轉(zhuǎn)型升級，遠(yuǎn)不是扔掉幾臺老設(shè)備，買些高端設(shè)備就能完成的。需要進行整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過建立企業(yè)退出機制倒逼勞動密集型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)退二進三，淘汰低產(chǎn)值高污染產(chǎn)業(yè)，引進創(chuàng)新型、高附加值產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)活力，實現(xiàn)科學(xué)瘦身和可持續(xù)發(fā)展。同時，還需要整合工業(yè)企業(yè)用地，通過功能置換、混合開發(fā)、創(chuàng)新利用、戰(zhàn)略留白等手段實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)用地的布局整合，從而實現(xiàn)有序收縮。如，國外的一些收縮城市為了促進城市進一步的轉(zhuǎn)型，在衰退城市注重培養(yǎng)小而精的高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，同時結(jié)合地方文化特色培育創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)，都取得了較好的轉(zhuǎn)型效果。而東北老工業(yè)基地可以結(jié)合舊工業(yè)遺址將城市發(fā)展的切入點轉(zhuǎn)向廢棄地再利用，工業(yè)遺產(chǎn)再開發(fā)，生態(tài)環(huán)境整治，都市性農(nóng)業(yè)開發(fā)，地方特色產(chǎn)業(yè)挖掘等方面，為城市可持續(xù)發(fā)展提供良好的契機。

（四）管理機制革新探索

在以上針對收縮城市在空間落位的基礎(chǔ)上，通過對管理機制革新的探索，實現(xiàn)最佳的高質(zhì)量發(fā)展路徑。第一、城市收縮要時序進行，城市收縮不是一蹴而就的，不能不顧城市發(fā)展階段和目標(biāo)盲目的進行收縮，需要結(jié)合發(fā)展時序循序漸進的收縮。第二、建立指標(biāo)體系，城市收縮不意味著全面的收縮，也不意味著全面的衰落。我們需要結(jié)合收縮時序建立可量化的收縮指標(biāo)體系，實現(xiàn)分階段收縮和精明收縮。第三、引入智慧管理，結(jié)合大數(shù)據(jù)和智慧城市，構(gòu)建城市大腦，有效的監(jiān)督及預(yù)測城市的發(fā)展。同時聚焦于城市管理精細(xì)化，利用智慧平臺，賦能城市管控，更有效的實現(xiàn)城市收縮管理。第四、創(chuàng)新考核機制，改變以往唯GDP論英雄的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是處在收縮過程的城市，應(yīng)當(dāng)改變城市發(fā)展建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，給予城市建設(shè)者適當(dāng)?shù)膹椥詸C制空間，更有效的設(shè)置收縮城市的創(chuàng)新考核機制。第五、加強公眾參與，城市收縮的過程中不管是從城市空間還是就業(yè)環(huán)境，均與公眾產(chǎn)生直接的影響。但我國自上而下的行政管理機制在根本上決定了規(guī)劃公眾參與程度較低，一方面應(yīng)該完善城市規(guī)劃中公眾參與的決策機制，保證公眾對于城市建設(shè)的參與度，在城市規(guī)劃中體現(xiàn)公眾意識。另一方面涉及公眾利益和個人利益相沖突時，通過公眾參與的方式保證決策的科學(xué)性和高效性。只有讓公眾參與到收縮城市的建設(shè)中，才能提高市民的公共意識和城市歸屬感，達(dá)到共同規(guī)劃治理城市。

三、總結(jié)及展望

城市收縮是城市發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，需要我們正確地看待這個問題，并積極地提出應(yīng)對策略。本文查閱文獻簡要地分析收縮城市的特征、模式等，并梳理了東北老工業(yè)基地城市發(fā)展脈絡(luò)，探究城市收縮的內(nèi)在原因。并結(jié)合現(xiàn)階段的城市國土空間規(guī)劃背景，以東北老工業(yè)基地城市為例，構(gòu)建了一套收縮城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑，主要從區(qū)域城鎮(zhèn)體系重構(gòu)出發(fā)，到城市的空間布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)功能瘦身等物質(zhì)空間優(yōu)化，再到收縮時序建設(shè)、機制體制保證等幾個方面考慮，為深入研究城市收縮未來發(fā)展提供思路與視角。