深化農(nóng)村土地制度改革對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值

渤海大學(xué) 朱時佳，吳爽

從十八大至今，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，堅持維護(hù)其法人地位，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，全面深入探索其新型運(yùn)行機(jī)制，從而促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那么每一級別的政府不斷制定與頒布相關(guān)支持政策，盡全力突破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙，充分建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村要素市場，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)生機(jī)勃勃。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境的根本原因

（一）土地市場發(fā)育不足：小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營

針對現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局而言，由分散化與細(xì)碎化小規(guī)模經(jīng)營形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)成為其核心問題。從我國政策提倡農(nóng)地流轉(zhuǎn)至今，歷經(jīng)長達(dá)數(shù)十年的發(fā)展，雖在一定程度上改善了小規(guī)模經(jīng)營，然而農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展尚且較為滯后。有相關(guān)數(shù)據(jù)可知，2016年，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶在全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中所占比重僅僅是1.9%，并且從2011年至今農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率逐年降低。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體較為狹窄，往往是相互信任的熟人，尚且沒有建立起主體多元以及能夠為大部分潛在參與者提供優(yōu)惠的競爭市場，因此通常情況下農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于“小農(nóng)復(fù)制”。

（二）勞動力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定：離土不離地

近年來工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，在此背景下越來越多農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)向城市。2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工9917萬人，比上年增加245萬人，增長2.5%；跨省流動農(nóng)民工7508萬人，比上年減少86萬人，下降1.1%。省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的56.9%，所占比重比上年提高0.9個百分點(diǎn)。勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移，減輕土地人口壓力，人與地的關(guān)系逐漸松動，提高了土地流轉(zhuǎn)的概率。然而，由于不同因素的影響，比如戶籍制度、農(nóng)外就業(yè)缺乏穩(wěn)定性等，導(dǎo)致農(nóng)民工無法真正成為城市人口，卻逐漸走向城市邊緣，農(nóng)民雖然“離農(nóng)”，卻未“離地”，同時農(nóng)民“棄耕”，卻未真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，此外農(nóng)民雖然“進(jìn)城”，卻未“棄地”，雖然離鄉(xiāng)卻未離居。

針對農(nóng)民離農(nóng)卻未離地而言，對應(yīng)這一就業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)戶角度建立起新的演進(jìn)格局，其中包括三個主體，一是純農(nóng)戶，二是兼業(yè)農(nóng)戶，三是非農(nóng)戶，三者并存而且持續(xù)分化。

從勞動力結(jié)構(gòu)的角度來看，呈現(xiàn)出老齡化以及女性化特征。由相關(guān)數(shù)據(jù)可知，超過55歲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中所占比重為33.6%，同時女性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員所占比重為47.5%。結(jié)合分工而言，農(nóng)戶兼業(yè)有兩層含義，一層是農(nóng)戶內(nèi)部勞動力專業(yè)化；另一層是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)兼業(yè)化。就前者來講，平衡農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)分工，可以達(dá)到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)理性要求。然而分工除了要在產(chǎn)業(yè)間進(jìn)行分工，還要在產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行分工。由于農(nóng)戶往往既是農(nóng)民也是工人，所以非常容易降低生產(chǎn)效率，同時農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)出弱質(zhì)化特征，可能逐漸弱化產(chǎn)業(yè)競爭。

（三）資金流動扭曲與阻隔：農(nóng)村金融抑制

對于經(jīng)濟(jì)而言，資金扮演著發(fā)動機(jī)的角色，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，一定要投入資金。然而，我國農(nóng)村廣泛存在金融抑制現(xiàn)象。

其一，金融市場扭曲，導(dǎo)致農(nóng)村資金外流。在相關(guān)城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中，地方政府也許利用資金流動，促使消極影響進(jìn)入農(nóng)村金融體系，導(dǎo)致諸多農(nóng)村資金外流。在農(nóng)村外流總資金中，由金融體系流出的資金占據(jù)很大比重，這是農(nóng)村資金外流最大渠道。

其二，結(jié)合金融市場實(shí)際情況來看，出現(xiàn)制度阻隔，并沒有真正激活所有沉睡的土地資本。從理論角度來講，土地作為一種“活資本”，能夠達(dá)到生錢的目的。近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，與此同時農(nóng)地市場逐漸發(fā)育，在此基礎(chǔ)上對將土地產(chǎn)權(quán)以及用益物權(quán)作為載體的金融工具與土地金融市場產(chǎn)生極大影響，促進(jìn)其初步發(fā)展。然而從總體上來看，農(nóng)地抵押、建設(shè)用地?fù)?dān)保等，在法律方面都沒有全面放開，仍舊處于試點(diǎn)階段。同時，在土地抵押以及信托模式等的實(shí)際改革過程中，仍舊離不開地方政府的幫助，必須得到其制度支持以及風(fēng)險擔(dān)保等。除此之外，在大多數(shù)地區(qū)，尚未全面發(fā)揮農(nóng)村土地資本化以及財產(chǎn)化功能。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的突破口

（一）以土地產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)要素市場發(fā)育

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，需借鑒以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的要素，充分依靠其均衡流動。在十九大中提出，為改革經(jīng)濟(jì)體制，一定要將兩方面的內(nèi)容作為重點(diǎn)，一是完全產(chǎn)權(quán)制度，二是要素市場化配置。對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制而言，其重中之重是要素市場化，同時產(chǎn)權(quán)制度也非常重要，成為其基石。并且在培育要素市場的過程中，也要積極改革產(chǎn)權(quán)制度，主要為產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)與前提，通過清晰劃分產(chǎn)權(quán)，可以適當(dāng)減少交易成本，加快交易發(fā)生。結(jié)合農(nóng)村要素市場實(shí)際情況來看，通常有兩個主體，一個是農(nóng)村勞動力市場；另一個是金融市場，兩者圍繞農(nóng)村土地市場，形成彼此聯(lián)動的交易網(wǎng)絡(luò)體系。按照這一邏輯，一定要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，圍繞土地市場，遵守人動-地動-錢動的順序，有效協(xié)調(diào)三項要素，一是勞動力，二是土地，三是資金，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）完善農(nóng)地三權(quán)分置，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的條件下，當(dāng)分割承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的時候，應(yīng)受法律保護(hù)，從而為三個參與方的權(quán)利提供重要保障。一是所有者；二是承包者；三是經(jīng)營者，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營主體，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營?；谵r(nóng)村土地三權(quán)分置的前提下，需要繼續(xù)詳細(xì)劃分所分割的經(jīng)營權(quán)，由此促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并且促進(jìn)農(nóng)村土地與服務(wù)的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展[1]。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新過程中，農(nóng)業(yè)共營制成為一個重要方向。具體做法為，將農(nóng)戶作為主體，自覺自愿成立土地股份合作社，從而促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，組建農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍，由此實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營，通過培育新型社會化服務(wù)經(jīng)營主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)三者的共同組建、經(jīng)營、分享以及勝利。結(jié)合該經(jīng)營模式來看，將三權(quán)分離作為重要基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為對象，將其詳細(xì)劃分為三項權(quán)利，一是決策權(quán)，二是管理權(quán)，三是生產(chǎn)操作權(quán)，而且對它們進(jìn)行合理劃分，由此界定合作社、職業(yè)經(jīng)理人以及農(nóng)業(yè)服務(wù)組織。

針對相關(guān)理論而言，多元主體合作經(jīng)營模式發(fā)揮著不容小覷的作用，既可以突破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與人格化財產(chǎn)的交易限制，也可以在土地流轉(zhuǎn)交易的過程中，實(shí)現(xiàn)三種交易的協(xié)調(diào)匹配，一是農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)交易，二是企業(yè)家能力交易，三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)交易，在很大程度上擴(kuò)大了三方面經(jīng)濟(jì)性的發(fā)展空間，分別為農(nóng)村土地規(guī)模、服務(wù)規(guī)模以及分工，有效處理一大難題，即種地類型、主體以及方法，另外以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為對象，拓展其提高收益的渠道。

（三）賦權(quán)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力

為提高農(nóng)民收入，并且促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要重視農(nóng)村集體建設(shè)用地。針對集體建設(shè)用地制度而言，其改革的重點(diǎn)是，突破二元土地制度，面向兩種土地，一是集體所有土地，二是國有土地，為它們提供同等處分權(quán)、占有權(quán)等，為此，需要基于統(tǒng)一市場條件下，科學(xué)構(gòu)建地價體系，圍繞土地租賃、轉(zhuǎn)讓以及抵押豐富與優(yōu)化二級市場，進(jìn)一步將地動作為核心，實(shí)現(xiàn)人動與錢動的密切聯(lián)系[2]。

（四）賦權(quán)宅基地流轉(zhuǎn)交易，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能

目前，我國不斷貫徹落實(shí)三權(quán)分置，然而圍繞宅基地，當(dāng)進(jìn)行三權(quán)分置改革時，如果放活其使用權(quán)，并且可以進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓，非常容易對農(nóng)戶產(chǎn)生不利影響，導(dǎo)致他們喪失再申請資格權(quán)，陷入保障資格權(quán)與放活使用權(quán)的困境中。那么，應(yīng)該以宅基地為對象，分離三項權(quán)利，其中一項為初始資格權(quán)，另外兩項為后期的使用權(quán)與流轉(zhuǎn)交易權(quán)[3]。

（五）完善開放農(nóng)民城市權(quán)利的公共政策，進(jìn)一步支撐土地市場發(fā)育

在農(nóng)村土地制度改革過程中，對其促進(jìn)是否成功，農(nóng)村人口流動仍舊是決定性因素，特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化方面，是否可以順利完成極其重要。換言之，是否可以有效處理農(nóng)民進(jìn)入城市的保障文體，與兩方面的內(nèi)容密切相關(guān)，一方面是人與土地關(guān)系的松動，另一方面是土地市場發(fā)育規(guī)模。

那么，在為農(nóng)民土地權(quán)利提供重要保障的前提下，應(yīng)該面向農(nóng)民群體，促進(jìn)城市權(quán)利的公平公開，構(gòu)建基礎(chǔ)公共服務(wù)保障包，一方面讓農(nóng)民進(jìn)入城市，另一方面使其融入城市社會。針對此種情況，在改革過程中需要將重點(diǎn)放在兩個方面。首先，以“農(nóng)二代”為對象，從根本上保障他們在城市中的居住權(quán)，確定與具體條件相符的常住人口，使其成為城市公共服務(wù)供給保障中的一部分，并且也成為住房公積金制度覆蓋范圍中的一部分。然后，以“農(nóng)三代”為對象，貫徹落實(shí)其教育權(quán)，讓隨遷子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校學(xué)校，并且允許他們在城市參加高考。

在政策方面為農(nóng)民進(jìn)入城市提供的保障，可以弱化農(nóng)地保障與市場機(jī)能的矛盾，在拓展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的過程中，讓農(nóng)地變成最為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，如此一來不僅提高非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性，另一方面促使土地交易實(shí)現(xiàn)商品化，面向開放的土地市場，給予其支撐條件，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、結(jié)束語

綜上所述，為深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，培育要素市場；完善三權(quán)分置制度，在農(nóng)業(yè)方面奠定集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牢固基礎(chǔ)；盤活集體建設(shè)用地，提高集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭力；賦權(quán)宅基地流轉(zhuǎn)交易，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。