影子教育的現(xiàn)狀分析及政策討論

張宇恒 王 濛

（杭州千島湖建蘭中學(xué) 浙江杭州 136000）

一、定義

從已有的定義來看，影子教育是伴隨學(xué)校主流教育而產(chǎn)生的，是對學(xué)校主流教育的一種補充，也會隨著主流教育的變化而變化[1]。可以說，“影子教育”的出現(xiàn)彌補了學(xué)校主流教育的不足，可以滿足各類學(xué)生學(xué)習(xí)需求。但也有聲音表示，其加重了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，也加劇了教育不公平。本文將在多個層面討論我國最新有關(guān)“影子教育”的政策有可能產(chǎn)生的影響。雖然有關(guān)“影子教育”的研究已經(jīng)有36年，但“影子教育”的概念仍然是混亂的，特別是私立補習(xí)教育的發(fā)展已經(jīng)延伸出了多個方向，各國的情況也不盡相同。為了使對相關(guān)政策的分析更加明確，本文對影子教育進行了范圍上的限定?；趯χ袊鴮嶋H情況和政策目標(biāo)的理解，本文對影子教育的定義如下：為K12學(xué)生提供的考試科目有償輔導(dǎo)（民辦學(xué)歷教育、課外興趣愛好輔導(dǎo)不在此定義中）。在此定義基礎(chǔ)上，本文將“提供影子教育服務(wù)”的組織稱為影子教育機構(gòu)。

二、介紹

隨著1999年中國大學(xué)擴招政策的實施，更多普通家庭的孩子有機會進入大學(xué)接受高等教育[2]。這一政策也導(dǎo)致越來越多的家庭愿意為孩子的教育投資，因為教育投資不再是一件與普通人無關(guān)的事情。此外，許多家庭認(rèn)為，投資影子教育可以增加孩子進入大學(xué)的機會[3]。隨之，中國的影子教育市場逐漸興起。根據(jù)最新的課外輔導(dǎo)市場報告，影子教育在中國的市場規(guī)模已經(jīng)超過1 200億美元。然而，影子教育的發(fā)展一直是教育學(xué)者們爭論的焦點。一方面，有觀點認(rèn)為影子教育為弱勢群體的學(xué)生提供了額外的學(xué)習(xí)機會。另一方面，也有觀點認(rèn)為影子教育加劇了教育不平等[4]。這一有爭議的話題在中國持續(xù)引起人們的熱議，并影響了中國相關(guān)政策的變化。本文將結(jié)合2018年2月22日發(fā)布的《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》這一政策對我國的影子教育有可能產(chǎn)生的影響進行分析。

三、政策發(fā)布的背景

中國的影子教育市場是巨大的。這個巨大的市場背后是中國家庭對孩子教育的投資。然而，這樣一個巨大的市場并沒有一個標(biāo)準(zhǔn)化的體系。一方面，即使是中國民辦教育，發(fā)展歷史也很短。中國在1997年才發(fā)布了第一個關(guān)于民辦教育的政策，叫做《社會力量辦學(xué)條例》（該條例于2003年9月1日廢止，由《中華人民共和國民辦教育促進法》替代）。隨著這一政策的出現(xiàn)，中國民辦教育才逐漸打開了大門。影子教育機構(gòu)被視為民辦教育的一份子，稱為民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)。但這項政策重點關(guān)注的還是民辦學(xué)校的發(fā)展與管理，而有關(guān)影子教育機構(gòu)的管理規(guī)范是不足的。反而是之后很多有關(guān)學(xué)科教育，特別是義務(wù)教育階段減負(fù)的政策文件與影子教育現(xiàn)象相關(guān)。可以說，此類減負(fù)政策才是真正推動中國影子教育市場規(guī)范化的政策文件。

2000年，教育部發(fā)出《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》，明確提出學(xué)校“不得占用節(jié)假日、雙休日和寒暑假組織學(xué)生上課，更不得收費上課、有償補課”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》第四章“義務(wù)教育”中提出，“各級政府要把減負(fù)作為教育工作的重要任務(wù)……規(guī)范各種社會補習(xí)機構(gòu)和教輔市場”。2013年，教育部修訂頒發(fā)的《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》第五條規(guī)定“自覺抵制有償家教”。2015年，我國教育部印發(fā)《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補課的規(guī)定》，提出了組織領(lǐng)導(dǎo)、專項督查、宣傳教育、嚴(yán)格教師管理等四個方面的舉措。2017年，《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》提出，“防止將課后服務(wù)變相成為集體教學(xué)或‘補課’”。隨后，在2018年，教育部聯(lián)合民政部、人力資源社會保障部、工商總局發(fā)布《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》。這項通知可以說是目前對影子教育機構(gòu)整頓最為嚴(yán)格的一項文件。

從國家政治的角度來看，2017年，黨的十九大明確提出，未來中國要大力發(fā)展素質(zhì)教育和促進教育平等。從媒體新聞的角度來看，經(jīng)常有報道指出中國學(xué)生學(xué)習(xí)壓力過大，一些學(xué)生因?qū)W習(xí)壓力而患上精神疾病。最后，從家庭的角度來看，許多普通家庭感到子女教育的額外支出過大，加重了家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。從這三個方面，我們能看出影子教育在中國是全社會共同關(guān)注的熱點議題。反過來，正是因為社會關(guān)注度高，也使得教育部不斷出臺相關(guān)政策來完善影子教育市場，尤其是2018年2月四部門聯(lián)合發(fā)布專項治理行動的通知，體現(xiàn)了政府對規(guī)范影子教育市場的決心。本文就對該政策進行深度分析。

四、政策介紹

（一）政策的主要內(nèi)容

1.不得一次性收取超過3個月的學(xué)費；2.輔導(dǎo)時間不得晚于晚上8∶30；3.不允許提前、超綱教學(xué)；4.學(xué)校在職教師不得在影子教育機構(gòu)從事兼職工作；5.嚴(yán)查沒有相關(guān)許可證的機構(gòu)；6.建立黑白名單。

（二）政府想通過該政策解決的主要問題

1.促進教育平等；2.減輕學(xué)生課外學(xué)習(xí)的負(fù)擔(dān)；3.減少家庭額外的教育開支；4.規(guī)范影子教育市場。

五、政策分析

本文從該政策實施的預(yù)測和政府想要通過該政策解決的問題兩個角度來分析該政策。第一個視角主要是基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)的粗略計算和中國的實際情況來做預(yù)測。第二個視角主要是基于影子教育相關(guān)文獻的整理來得出結(jié)論。

（一）政策實施情況分析

這一政策要想順利實施并達到預(yù)期效果，至少面臨三個障礙。

首先，中國影子教育機構(gòu)數(shù)量過多。根據(jù)中國教育學(xué)會2017年發(fā)布的《中國影子教育報告》，我國有近850萬名影子教育教師。由于沒有影子教育機構(gòu)數(shù)量的統(tǒng)計報告，本文只能簡單地假設(shè)、計算。假設(shè)每個機構(gòu)平均有5名影子教育教師，那么，就有170萬家影子教育機構(gòu)。截止到2016年，如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位都有一個教育管理部門，那么，中國就有20 883個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位（事實上，并不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個教育管理部門，本文使用最大估計值）。然后，通過計算，每個教育管理部門將平均檢查81個影子教育機構(gòu)。根據(jù)政策的要求進行評審是非常耗時的。檢查一個沒有執(zhí)照的影子教育機構(gòu)是相對容易的，但要檢查收費、上課時間、宣傳手段、上課地點等情況，除非各機構(gòu)都有專人24小時監(jiān)督，否則，是難以實現(xiàn)的。有一項類似的排查政策可供參考。在2017年，中國很多提供外賣的餐館沒有經(jīng)營資格，廚房環(huán)境非常惡劣。為了解決這一問題，國家出臺了對此類餐館進行檢查的政策。但直到2020年，仍有關(guān)于餐館非法經(jīng)營的新聞報道出現(xiàn)。這兩項政策的相似之處在于它們針對的機構(gòu)數(shù)量非常多。目前，中國的外賣餐廳數(shù)量已達到880萬家。因此，就機構(gòu)數(shù)量較多的市場而言，突然整改的效果將難以保障。

其次，如果所有不符合要求的機構(gòu)都停止經(jīng)營，中國的失業(yè)率將迅速上升，造成嚴(yán)重的社會問題。根據(jù)我國某市政府發(fā)布的數(shù)據(jù)，在政策發(fā)布后，對當(dāng)?shù)赜白咏逃龣C構(gòu)的檢查發(fā)現(xiàn)，85%的影子教育機構(gòu)不符合要求。如果這85%的機構(gòu)被關(guān)閉，從屬于其的教師就將面臨失業(yè)問題。經(jīng)過粗略計算，至少722.5萬名影子教育教師將失去工作（這一數(shù)字還不包括在教育機構(gòu)從事行政管理工作的人員）。

最后，根據(jù)中國教育學(xué)會發(fā)布的《中國影子教育報告》（2017），中國K12學(xué)生中有36.7%參與了影子教育。根據(jù)教育部2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國K12學(xué)生人數(shù)約為18 502萬。結(jié)合這兩項數(shù)據(jù)，參加中國影子教育學(xué)生的數(shù)量約為6 660萬。如果這些機構(gòu)被關(guān)閉，約5 661萬學(xué)生將無法獲得消費后的服務(wù)（中國的影子教育機構(gòu)都采用課前收費的模式）。這種現(xiàn)象將不可避免地導(dǎo)致家長的抱怨，并引發(fā)新的社會問題。綜合這三個方面來看，這項政策在實施過程中的難度是較大的。

（二）政策本身的意義

這一部分將排除政策執(zhí)行的障礙，只分析政策本身的意義，換句話說，就是分析如果政策得以順利實施，是否能夠?qū)崿F(xiàn)政策本身的目的。政府試圖通過該政策解決的四個主要問題在政策介紹部分已經(jīng)給出，這一部分將分別對這四個問題進行解答。

1.這一政策能解決教育不平等問題嗎？

在討論這個問題之前，我們首先要考慮一個問題：影子教育是否會帶來教育不平等？但這個問題是較為復(fù)雜的，教育學(xué)者也都有不同的看法，因為其涉及到學(xué)生的家庭背景、學(xué)習(xí)動機、社會環(huán)境和教育制度。每個不同的因素都會導(dǎo)致教育結(jié)果的不穩(wěn)定[5]。最新的Extra Time Report（2017）的數(shù)據(jù)也證實了這一點，各國不同社會階層參與影子教育的結(jié)果是不同的，甚至是相反的。因此，我們有必要從多個層面分析影子教育對教育公平的影響。Emer（2008）認(rèn)為參與影子教育并不能有效提高學(xué)生的成績。在他研究的數(shù)據(jù)中，參與影子教育的學(xué)生原本都是優(yōu)等生，如果他們想要提高分?jǐn)?shù)，就會出現(xiàn)“門檻效應(yīng)”。從這一結(jié)論可以看出，影子教育實際上并不會影響教育公平。因為原本處于社會優(yōu)勢的學(xué)生在學(xué)習(xí)上也處于優(yōu)勢地位，所以，他們在參與影子教育后并沒有得到多少回報。

然而，Extra Time Report（2017）顯示，中國參與影子教育的經(jīng)濟弱勢學(xué)生人數(shù)超過經(jīng)濟優(yōu)勢群體。經(jīng)濟弱勢的學(xué)生選擇參與影子教育將會獲得更大的回報，因為他們首先要克服家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)才能接受影子教育，而且經(jīng)濟弱勢的學(xué)生在弱勢群體中努力學(xué)習(xí)的概率也很高[2，6]。因此，如果從學(xué)習(xí)成果方面來看，影子教育將為弱勢群體提供一個獲得更大學(xué)習(xí)回報的平臺，使他們有更多的機會通過教育投資實現(xiàn)社會階層的流動。

因此，如果單純考慮不同階層參與影子教育，影子教育不會加劇教育的不平等。一方面，對于經(jīng)濟上有優(yōu)勢的群體來說，他們擁有良好的社會資源，在家庭教育和社會教育上普遍處于優(yōu)勢地位，“瓶頸效應(yīng)”使得影子教育的回報對他們來說非常小。另一方面，弱勢群體在學(xué)習(xí)上比優(yōu)勢群體有更大的提升空間，可以通過影子教育縮小與優(yōu)勢群體學(xué)生的差距[6]。在這種情況下，教育的不平等更多地體現(xiàn)在以下兩類人身上：經(jīng)濟上有優(yōu)勢但在學(xué)習(xí)上處于劣勢的學(xué)生和極度貧困且學(xué)習(xí)上處于劣勢的學(xué)生。最后一個值得注意的證據(jù)是，有研究表明，很多富裕階層只是將影子教育作為一種緩解心理負(fù)擔(dān)的手段。對于這樣的家庭來說，出錢讓孩子接受影子教育就意味著關(guān)心孩子的教育[6]。在這樣的情況下，那些被父母強迫接受影子教育的學(xué)生往往在學(xué)習(xí)上得不到很好的回報。結(jié)合最后這個證據(jù)，影子教育對教育公平的影響并不如外界所說的那么大。綜上所述，限制影子教育并不能解決教育不平等的問題，因為影子教育對教育不平等的影響很小。相反，如果政府可以規(guī)范影子教育市場，盡可能讓每個家庭都有能力選擇影子教育來對學(xué)習(xí)成績薄弱的孩子進行教育補充，反而是促進了教育的公平。從這一點來說，政府出臺此政策是可以推進教育公平的發(fā)展的。

2.這項政策能減輕學(xué)生課外學(xué)習(xí)的負(fù)擔(dān)嗎？

這個問題可以通過尋找學(xué)生學(xué)習(xí)壓力的來源來解釋。首先，為什么學(xué)生選擇接受影子教育？這是學(xué)校學(xué)習(xí)的補充，被許多學(xué)生和家長認(rèn)為是可以提高學(xué)習(xí)成績的[5]。影子教育之所以叫影子，是因為其不能單獨存在。一旦學(xué)校教育體系不穩(wěn)定或不被重視，這一影子就會消失了。事實上，影子教育并不是只存在于應(yīng)試教育國家。影子教育目前已經(jīng)成為一種全球現(xiàn)象。例如，在實行大學(xué)申請制度的英國，參與影子教育的學(xué)生數(shù)量及其參與時間的長度都是驚人的數(shù)字（Extra time report，2017）。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為大多數(shù)家庭都把教育作為突破階級的重要工具，投資影子教育不僅能給他們帶來安慰，而且會讓他們對教育成果產(chǎn)生良好的期待。因此，僅靠影子教育不能給學(xué)生帶來學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，限制影子教育不能很好地解決這個問題。學(xué)生的負(fù)擔(dān)更多來自于家長的焦慮。相關(guān)教育部門應(yīng)該通過媒體向家長客觀地解釋影子教育僅是一種主流教育的補充，不要神化影子教育，讓家長科學(xué)對待，才能緩解家長的焦慮、攀比心理。

3.這項政策能減少家庭的教育開支嗎？能不能調(diào)控市場？

從表面來看，在對影子教育進行限制之后，許多家庭會從影子教育中慢慢撤退，減輕了經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。但事實上，我們有必要根據(jù)不同的社會階層來討論這個問題。對于富裕家庭來說，選擇影子教育是為了追求高質(zhì)量的學(xué)校，而價格并不是他們考慮的首要因素[6]?？傮w而言，影子教育屬于中高消費領(lǐng)域，貧困家庭仍難以承擔(dān)。但當(dāng)今社會上存在無照經(jīng)營的影子教育機構(gòu)。這些非法機構(gòu)可以通過避稅、雇傭大學(xué)生作為授課教師等灰色方式減少成本，從而降低學(xué)費，吸引學(xué)生。選擇進入這些機構(gòu)的往往是中產(chǎn)或以下的家庭，他們有學(xué)習(xí)需求，但會考慮價格因素。一旦嚴(yán)格限制影子機構(gòu)，所有的影子機構(gòu)都會正規(guī)化，市場確實會好轉(zhuǎn)，價格也可以受到調(diào)控，教師的素質(zhì)和影子機構(gòu)的品牌就將成為衡量收費標(biāo)準(zhǔn)的一個重要指標(biāo)。因此，受影響最大的是中產(chǎn)階級以下的家庭。他們?nèi)绻胱尯⒆尤ヒ粋€好的影子機構(gòu)，就不得不支付更高的費用。最初選擇高質(zhì)量影子機構(gòu)的家庭和從不選擇影子機構(gòu)的家庭不受影響。綜上所述，從家庭階層和最初參與影子教育的家庭來看，限制影子教育并不能有效減輕家庭在教育方面的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

（三）小結(jié)

通過分析得出，該政策可以在規(guī)范和監(jiān)管影子教育市場方面起到一定作用。在規(guī)范的市場中，影子教育機構(gòu)的教師質(zhì)量將進一步提升，無證經(jīng)營的現(xiàn)象會逐漸減少，家長在支付學(xué)費后，也就可以享受比之前更有保障的教育服務(wù)。同時，政策的嚴(yán)格監(jiān)督將對學(xué)校在職教師形成壓力，進一步減少在職教師在外兼職有償授課的現(xiàn)象。從這兩點來看，該政策能促進教育的公平性。另外，如果政府認(rèn)為影子教育造成了教育不平等，那么，政府就應(yīng)該關(guān)注那些沒有能力接受影子教育的家庭及貧困家庭。如何讓這些家庭享受到影子教育，是促進教育公平的關(guān)鍵。在這方面，韓國也進行了嘗試，包括提供免費的課后輔導(dǎo)等，取得了一定成效。

六、結(jié)論

這一影子教育政策從實施難度來看，是一項執(zhí)行難度較大的整改政策。四部門聯(lián)合發(fā)布，也體現(xiàn)了政府的信心。從目前的實施情況來看，各地區(qū)基本已經(jīng)建成了當(dāng)?shù)氐挠白咏逃龣C構(gòu)黑白名單，也已經(jīng)完成對影子教育機構(gòu)的初步排查。從政策內(nèi)容來看，該政策進一步加強了對影子教育市場的規(guī)范和監(jiān)督力度。而對影子教育的規(guī)范化可以間接促進教育的公平。因此，這一政策具有一定的現(xiàn)實意義。希望政府未來出臺更多相關(guān)政策來改善中國的影子教育市場，使中國的影子教育可以真正成為主流教育的補充，讓每個層次的學(xué)生都能更加靈活地獲得最合適的教育機會。