以管資本為主推進縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

鄭小麗

（德化縣國有資產(chǎn)中心，福建 德化 362500）

一、我國縣級國有企業(yè)現(xiàn)狀分析

在當(dāng)前市場經(jīng)濟快速發(fā)展和中國特色社會主義進入新時代的背景下，縣級國有企業(yè)發(fā)展緩慢，盈利水平差，很多還是行政化運行，“政企不分”“政資不分”，靠政府補助的經(jīng)費維持，管理模式仍然停留在計劃經(jīng)濟時代，市場化水平低，無法真正自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)資產(chǎn)閑置，無法達到保值增值。

一是縣級國有企業(yè)資產(chǎn)負債情況。縣級國有企業(yè)總資產(chǎn)與凈資產(chǎn)規(guī)模小、資產(chǎn)質(zhì)量與省、市級國企有明顯差距，資產(chǎn)負債率高，信用評級較低，較難發(fā)揮融資平臺作用。

二是縣級國有企業(yè)業(yè)務(wù)及發(fā)展能力。公益性企業(yè)能正常運轉(zhuǎn)，但效益較差，而資源型企業(yè)基本處于半壟斷狀態(tài)，盈利較好，總體管理模式較粗放，與現(xiàn)代先進管理企業(yè)差距甚遠。

三是縣級國有企業(yè)經(jīng)營管理人員情況。具備專業(yè)經(jīng)營管理能力的高級人員匱乏，大多停留在以行政思維管理企業(yè)。相關(guān)技能人才相對缺少，總體隊伍參差不齊。

二、形成以管資本為主的縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管方式的意義

1.有助于實現(xiàn)縣級政企分開和政資分開

切實轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建縣級國資運營新體系，做強做優(yōu)做大縣級國有企業(yè)，使國有企業(yè)在縣域經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大作用。立足縣級國資監(jiān)管機構(gòu)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，落實國資監(jiān)管機構(gòu)依法享有的“資產(chǎn)收益、參與重大決策、選擇管理者”出資人權(quán)利。圍繞管好資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等重點，按照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離要求，梳理優(yōu)化國資監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)和工作內(nèi)容，除履行國有企業(yè)出資人職責(zé)、專司國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)黨的建設(shè)等職責(zé)外，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。減少縣級政府部門對縣級國有企業(yè)的干預(yù)，使國有企業(yè)的定位更為清晰，各方各司其職，明確國有經(jīng)濟融入市場時的管理層級和各層級的管理權(quán)限，有助于以市場化模式投資、管控縣級國有企業(yè)，實現(xiàn)縣級政企分開和政資分開。

2.有利于優(yōu)化縣域國有經(jīng)濟布局

以往管企業(yè)為主的模式，會使國有企業(yè)的戰(zhàn)略管理受到限制。而國有資本具有流動性好和交易性強的特點，因此以管資本為主的模式，可使縣級國有企業(yè)根據(jù)當(dāng)前市場規(guī)則，采取產(chǎn)權(quán)交易等手段，促進自身戰(zhàn)略重組，優(yōu)化縣域國有經(jīng)濟布局，使縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國有企業(yè)的信息更為對等，促進縣級國有企業(yè)完善自身治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化的管理制度。以做強做優(yōu)做大縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。布局符合縣級區(qū)域確定的能形成經(jīng)濟增長新動力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造形成具有清晰盈利模式和穩(wěn)定現(xiàn)金流的市場化企業(yè)集團。通過業(yè)務(wù)整合、資源資產(chǎn)整合，形成業(yè)務(wù)有進有退、企業(yè)優(yōu)勝劣汰、板塊專業(yè)化經(jīng)營、管控精干高效的發(fā)展格局。穩(wěn)步推進縣級行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)一運營監(jiān)管，進一步壯大縣級國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，推動部分縣級各部門監(jiān)管的經(jīng)營性資產(chǎn)按照功能分類劃轉(zhuǎn)，形成合力協(xié)作發(fā)展。

3.有利于顯著提升國有資產(chǎn)運營效率

以管資本為主的模式，增大股權(quán)變更和重組的可能性，可顯著提升國有資產(chǎn)運營效率，使公司的績效考核評價更加具有針對性和可操作性，使縣級國有資本投向更有效益的行業(yè)領(lǐng)域，在一定程度上能夠推動縣級有限的國有資本跨企業(yè)流動。全面摸清縣域內(nèi)存量閑置低效資產(chǎn)，通過合作開發(fā)、公開轉(zhuǎn)讓、片區(qū)開發(fā)安置、掛牌招租、內(nèi)部二次整合等方式，充分盤活閑置資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)利用效率。

三、以管資本為主推進縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施策略

1.推進縣級國有企業(yè)整合重組，科學(xué)分類，定位清晰

新組建主業(yè)突出、競爭力強、支撐帶動作用明顯的縣級國資集團公司，作為國有資本投資運營平臺，構(gòu)建由監(jiān)管層、產(chǎn)權(quán)層、經(jīng)營層三個層次組成的縣級國資新體系，理順縣級政府與國有企業(yè)集團、縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與企業(yè)集團及企業(yè)集團與子公司等之間的關(guān)系，推行公司法人治理，激發(fā)發(fā)展活力。改變以往各主管部門分設(shè)縣級國有企業(yè)，各自指揮的情況，通過整合重組，推動國有資本向基礎(chǔ)型、公益性、關(guān)鍵重點領(lǐng)域集中，做大縣級國企資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化企業(yè)集團的資產(chǎn)債務(wù)結(jié)構(gòu)，使集團公司具有實體經(jīng)營業(yè)務(wù)和現(xiàn)金流，具備自我造血功能和借助資本市場融資的自我修復(fù)功能，提升國有企業(yè)競爭力、融資能力和可持續(xù)發(fā)展能力，主要從事國有資本的專業(yè)運營。國有企業(yè)集團負責(zé)承擔(dān)政府指令性、公益性項目建設(shè)和市場化投融資主體責(zé)任，履行項目建設(shè)業(yè)主法人職責(zé)，做好各個項目實施的監(jiān)督管理；將市場取向與政府目標(biāo)相契合，開展盈利性項目及其市場化投融資工作，明確集團公司債務(wù)體系，承接化解政府債務(wù)。集團母公司依照法定程序和集團章程，加強對子公司人、財、物及其運營管控、監(jiān)督和考核，形成以母公司為核心、子公司為主要成員的緊密型國有企業(yè)集團體系；推進子公司間的整合重組，將資產(chǎn)、資質(zhì)、資源有效整合注入集團公司，由集團公司承擔(dān)經(jīng)營、管理、投資、融資、決策等工作。

城建類公司定位為主要承擔(dān)市場化經(jīng)營與投融資功能，通過政府產(chǎn)業(yè)政策支持和資金支持，打造綜合性投融資平臺；承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)以及政府批準(zhǔn)的其他重大項目的投資與建設(shè)任務(wù)，通過對土地開發(fā)、城市道路、園林綠化、市政管網(wǎng)、房地產(chǎn)物業(yè)開發(fā)、保障性住房、棚戶區(qū)改造以及城市特許經(jīng)營項目的投資、建設(shè)與管理，推動城市建設(shè)，促進城市發(fā)展；承擔(dān)交通基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及政府批準(zhǔn)的其他重大項目的投資與建設(shè)任務(wù)；社會公益類公司主要承擔(dān)文化、體育、水務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)資源的整合、開發(fā)、建設(shè)、運營，項目投融資和生態(tài)養(yǎng)生旅游、旅游休閑地產(chǎn)、文化旅游產(chǎn)品、品牌對外推廣等職責(zé)；履行對文化街區(qū)、文物古厝、傳統(tǒng)歷史建筑、空間環(huán)境等全面保護任務(wù)；積極發(fā)揮城市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺功能，通過控股、參股的公司法人實施城市文化旅游項目的投資、運營和管理；承擔(dān)水務(wù)的投資建設(shè)與經(jīng)營管理任務(wù)，原水、制水、供水、排水和污垃處理及水資源綜合利用開發(fā)等。

牢固樹立縣級國有企業(yè)一盤棋思想，打破企業(yè)各自為營、分散管理、效率低下的格局，通過理順公司整體管理體制機制，科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)整合，規(guī)范管理，著力構(gòu)建布局合理的企業(yè)組織架構(gòu)，使縣級國有企業(yè)整體經(jīng)濟社會效益最大化。解決縣級國有企業(yè)業(yè)務(wù)同質(zhì)化問題，按照板塊劃分，同類合并，優(yōu)勢互補，優(yōu)化資源配置，促進企業(yè)做大做強。

2.建立有效監(jiān)管體系，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

（1）優(yōu)化管資本的方式手段。按照以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能的要求，大力推進監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式、監(jiān)管導(dǎo)向等多方位轉(zhuǎn)變，更加注重基于出資關(guān)系，更加注重國有資本整體功能，更加注重事中事后監(jiān)管，更加注重提高國有資本質(zhì)量效益，堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，切實提高監(jiān)管的系統(tǒng)性、針對性、有效性。強化依法監(jiān)管，通過“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中。堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，進一步加大授權(quán)放權(quán)力度，修訂完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，將部分穿透式管理的審批權(quán)限予以下放。

（2）優(yōu)化完善考核評價體系。統(tǒng)籌考慮縣級國有企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任、社會責(zé)任，將政府要求承擔(dān)的服務(wù)區(qū)域發(fā)展、拓展新興產(chǎn)業(yè)，以及其他重大專項任務(wù)和民生保障任務(wù)等事項列入業(yè)績考核。從資產(chǎn)負債率、國有資產(chǎn)保值增值率、年度主營業(yè)務(wù)總收入、凈利潤總額、企業(yè)管控、風(fēng)險防控、重點項目建設(shè)、經(jīng)營與管理創(chuàng)新、黨建和落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任等方面多維度對照目標(biāo)任務(wù)進行考核。加強企業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測與分析，發(fā)揮其跟蹤目標(biāo)任務(wù)完成進度，債務(wù)風(fēng)險等級識別和強化企業(yè)管理方面的作用。對于主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诔浞指偁庮I(lǐng)域的商業(yè)型國有企業(yè)來說，更看重經(jīng)濟目標(biāo)，因此縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將重點放在對集團公司層面的監(jiān)督管理，充分行使國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，使縣級國有企業(yè)擁有真正的、獨立的自主決策權(quán)利。而對于主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)儆谏婕皣野踩蛧窠?jīng)濟命脈、承擔(dān)重大專項任務(wù)的縣級公益型國有企業(yè)來說，除了看重經(jīng)濟效益之外，還應(yīng)當(dāng)明確一定的政策目標(biāo)，保證經(jīng)濟效益和政策目標(biāo)保持一致，因此縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將重點放在國有資本布局的監(jiān)督管理，使縣級國有企業(yè)能夠更好地保證國家安全和國民經(jīng)濟的正常運營，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，重點考核國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量等。

（3）建立健全責(zé)任追究工作體系。細化責(zé)任追究工作操作規(guī)程，全面建立覆蓋國資監(jiān)管機構(gòu)及縣級國有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系和工作機制。構(gòu)建全鏈條內(nèi)部審計監(jiān)督體系，健全縣級國有企業(yè)黨組織、董事會（或主要負責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)體制。推動縣級國有企業(yè)公平參與市場競爭，健全公平競爭審查機制。強化國有企業(yè)財務(wù)剛性約束，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰。改變行政化管理思維和方式，強化資本紐帶關(guān)系，切實維護企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。縣級國有企業(yè)要全面對照市場競爭要求，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、機構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)執(zhí)行情況進行全面梳理、調(diào)整和完善，加快形成反應(yīng)靈敏、運行高效、充滿活力的市場化經(jīng)營機制，要立足職責(zé)定位，厘清和權(quán)屬企業(yè)職權(quán)邊界，強化資本運營等相關(guān)職能。

（4）建立縣級國有企業(yè)負責(zé)人薪酬制度。深化縣級國有企業(yè)實體化改革，按照有利于規(guī)范縣級國有企業(yè)負責(zé)人薪酬管理制度要求，適應(yīng)國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革進程，堅持績效導(dǎo)向，綜合考慮企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)營業(yè)績和承擔(dān)的政治責(zé)任、社會責(zé)任，建立符合縣級國有企業(yè)負責(zé)人特點的薪酬制度，規(guī)范企業(yè)收入分配秩序，健全激勵約束機制，促進企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

（5）完善縣級國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各司其職、規(guī)范運作、有效制衡，提升科學(xué)決策能力和水平；完善集團母子公司體制，強化母公司在戰(zhàn)略管理、資本運作、結(jié)構(gòu)調(diào)整、財務(wù)控制、風(fēng)險防范等方面的功能，實現(xiàn)母子公司戰(zhàn)略協(xié)同，發(fā)揮企業(yè)集團的整體優(yōu)勢；實施企業(yè)扁平化管理，優(yōu)化管理流程，壓縮管理層級，縮短產(chǎn)權(quán)管理鏈條，法人管理層級原則上控制在三層以內(nèi)；重點推進投資管理、預(yù)算管理、風(fēng)險管理、財務(wù)管理、基礎(chǔ)管理，全面提升企業(yè)管理水平；加強商業(yè)模式創(chuàng)新，引導(dǎo)企業(yè)形成獨具特色的競爭優(yōu)勢。

3.鼓勵社會資本入股縣級國有企業(yè)、縣級國有資本入股非國有企業(yè)

堅持因企施策、因業(yè)施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，探索與社會資本合作，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，在企業(yè)數(shù)量、企業(yè)范圍、企業(yè)層級、持股對象、持股比例等方面加大改革力度。有效提升國有資本配置效率和國有資本運行效率，提高國有經(jīng)濟的活力和影響程度，推動各種所有制資本的創(chuàng)新發(fā)展，達到雙贏的局面。鼓勵社會資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、股權(quán)置換等市場化方式參與縣級國有企業(yè)改革。

探索與社會資本合作設(shè)立文旅運營公司，擴大縣域特色產(chǎn)品輸出量，立足當(dāng)前文旅融合發(fā)展大趨勢，積極引進實力雄厚且行業(yè)領(lǐng)先的企業(yè)合作開發(fā)旅游、康養(yǎng)、高新技術(shù)等項目，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，圍繞已包裝策劃的文旅招商項目，加大與知名企業(yè)對接力度，爭取項目落地。

4.激發(fā)縣域國有企業(yè)市場活力，推進縣級國有企業(yè)員工持股制度

尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞激發(fā)活力、提高效率，切實深化勞動、人事、分配三項制度改革，充分調(diào)動員工積極性和創(chuàng)造性，真正實現(xiàn)管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減?？h級國有企業(yè)也可以實行職業(yè)經(jīng)理人機制，勞動、資本、土地、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場評價貢獻，再根據(jù)貢獻決定報酬，綜合應(yīng)用股權(quán)激勵、分紅激勵和國有企業(yè)員工持股等政策，實行更多超額利潤分享、虛擬股權(quán)和項目跟投管理等手段，全面激發(fā)國有企業(yè)各層次員工的主觀能動性，提高國有資本回報率。

實施員工持股制度，可促使縣級國有企業(yè)出資人和國有企業(yè)員工的利益緊密結(jié)合起來，形成一個利益共同體，既可使國有企業(yè)員工更加積極主動工作，又可使國有企業(yè)員工約束自身的行為，更注重縣級國有企業(yè)的長遠發(fā)展和長期利益。縣級國有企業(yè)的員工持股制度應(yīng)當(dāng)保證合法合規(guī)，以及具有長期導(dǎo)向意識，以充分發(fā)揮員工持股制度的優(yōu)勢?？h級國有企業(yè)可充分借鑒其他優(yōu)勢企業(yè)和先進企業(yè)員工持股制度的經(jīng)驗，擬定符合公司自身需求的員工持股方案，使其符合國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，并且保證相關(guān)的持股條件、持股員工范圍、持股程序、持股規(guī)則、持股結(jié)果、持股比例、持股年限、股權(quán)流轉(zhuǎn)等信息數(shù)據(jù)公開透明，明確規(guī)定員工持股最低年限，穩(wěn)定縣級國有企業(yè)專業(yè)人才。

四、結(jié)語

綜上所述，以管資本為主，加強縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管，既是縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之處，又是縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑?；诖耍h級國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)加快從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變的速度，落實董事會職權(quán)，與國有企業(yè)的治理相融合，實施員工持股制度，全面發(fā)揮縣級國有資本投資與運營，保證國有資本保值增值。堅持黨對縣級國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，促進黨的建設(shè)，推進企業(yè)清廉建設(shè)，嚴肅查處企業(yè)腐敗案件，深入推進縣級陽光國有企業(yè)建設(shè)，規(guī)范工程、采購等重點領(lǐng)域操作?？h國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)及相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依法履行國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，共同推動縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。