基于風險防控的我國城投公司投融資管理模式分析

王 雷

（湖北夷陵經(jīng)濟發(fā)展集團有限公司，湖北 宜昌 443100）

1991年上海、重慶、廣東等省市相繼成立城投公司，并將城投公司作為政府投融資平臺。我國該時期的城投公司并沒有實際資產(chǎn)，僅僅是一個由財政部門以及地方建委組建政府投融資載體。并且該時期城投公司所有的公司資本金以及項目運作資金全部依賴于財政撥款，若城投公司資金不足則由財政擔保向商業(yè)銀行進行貸款。1995年，國家《擔保法》出臺后，這種模式難以為繼：財政不能擔保，而這類公司沒有自己的資產(chǎn)，債務(wù)上升，舉步維艱。2008年由于全球金融危機爆發(fā)，我國下放4萬億元投資刺激資金標志著我國城投公司進入高速發(fā)展階段。在“4萬億政策”的刺激下，我國大批商業(yè)銀行都積極加入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的投融資并扶持國家重點項目。2009年我國央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！币虼?，我國城投公司得到了商業(yè)銀行以及政府政策的雙重支持，實現(xiàn)了高質(zhì)量高速發(fā)展。2010年我國發(fā)改委明確規(guī)定城投公司必須有70%的主營收入來自于自身投融資收益，政府補貼只能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預防地方政府財政開支太大，間接帶來中央政府大規(guī)模財政赤字。2009年至今我國政府共發(fā)布了《關(guān)于進一步加強我國信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的指導意見》、《關(guān)于進一步加強地方政府舉債融資行為的通知》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》等一系列政策來規(guī)范我國城投事業(yè)的實際操作以及發(fā)展。城投公司投融資管理質(zhì)量直接決定了我國地方政府資產(chǎn)運作效益以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，然而目前我國城投公司在投融管理的過程中還存在投資結(jié)構(gòu)不合理、資產(chǎn)負債管理不科學、缺乏財務(wù)風險識別與預警機制等問題?；陲L險防控的投融資管理不僅能夠優(yōu)化城投公司投融資模式，還能夠降低城投公司的股權(quán)以及債務(wù)運營風險。因此，本文第一部分首先分析了我國城投公司投融資管理的基本內(nèi)容，第二部分探究了風險防控對城投公司投融資管理的作用分析，第三部分基于基于風險防控提出我國城投公司投融資管理質(zhì)量優(yōu)化建議。

一、我國城投公司投融資管理的基本內(nèi)容

1.投融資戰(zhàn)略分析

投融資戰(zhàn)略分析從宏觀戰(zhàn)略層面綜合考量城投企業(yè)投融資管理策略、投融資結(jié)構(gòu)以及投融資風險與經(jīng)驗和識別機制的可行性，并且將城投企業(yè)的業(yè)務(wù)藍圖、財務(wù)戰(zhàn)略、預算編制以及風險預案和投融資管理戰(zhàn)略有機結(jié)合以優(yōu)化城投企業(yè)的投融資結(jié)構(gòu)、最大化資金配置效益以及資產(chǎn)負債管理成效。城投公司在投融資戰(zhàn)略分析的過程中需要將行業(yè)發(fā)展背景以及政府投融資優(yōu)惠政策與財務(wù)戰(zhàn)略、兼并購策略以及業(yè)務(wù)擴張計劃相結(jié)合，進而使得城投公司能夠提高投融資策略的有效性并且降低地方政府負債風險。城投公司可以基于PEST模型，根據(jù)宏觀戰(zhàn)略配置要求將城投公司所處的政策環(huán)境、行業(yè)發(fā)展行情、政府基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃、地方經(jīng)濟發(fā)展條件以及社會技術(shù)發(fā)展條件有機融合，以提高城投公司對于宏觀經(jīng)濟、宏觀政策以及宏觀市場發(fā)展水平的認知，進而提高城投公司投融資策略、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃以及資產(chǎn)負債管理策略的精準導向?qū)傩浴?/p>

城投公司還可以采取波特五力分析模型，對于城投公司的市場核心競爭力、投融資產(chǎn)品的價格談判能力、融資渠道管理渠道、金融產(chǎn)品應(yīng)用能力以及投融資替代品的潛在威脅能力這五力進行系統(tǒng)性分析，從而將城投公司的微觀投融資策略和城投公司的內(nèi)部控制水平、投融資風險控制水平相結(jié)合，最終提高城投公司投融資戰(zhàn)略的科學性以及可行性。

2.財務(wù)指標分析

城投企業(yè)投融資管理不能夠脫離財務(wù)指標分析而進行，資產(chǎn)負債管理、投融資策略的制定都需要依賴于底層科學的財務(wù)指標。目前，城投公司財務(wù)指標分析方法有杜邦分析法、趨勢分析法以及比率分析法。其中比率分析法主要根據(jù)最基礎(chǔ)的原始財務(wù)數(shù)據(jù)進行計算，例如資產(chǎn)負債率、股權(quán)收益率、成本利潤率、速動比率等。比率分析法是原始數(shù)據(jù)的進一步衍生分析，整體的計算框架以及邏輯較為簡單并能夠清晰明了地放映企業(yè)的投融資管理的經(jīng)濟效益，但是比率分析法無法結(jié)合外部社會環(huán)境、政策環(huán)境以及市場環(huán)境的變化對企業(yè)的投融資發(fā)展前景進行動態(tài)分析，以至于無法有效指導企業(yè)對投融資策略以及投融資結(jié)構(gòu)進行精準調(diào)整。趨勢分析法在比率分析法的基礎(chǔ)上結(jié)合了歷史財務(wù)經(jīng)營數(shù)據(jù)對企業(yè)的投融資前景進行分析，并對企業(yè)的財務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)進行了合理預測，進而能夠統(tǒng)籌企業(yè)的投融資發(fā)展。比率分析法和趨勢分析法的有機結(jié)合能夠一定程度放映企業(yè)投融資策略的經(jīng)濟效益、投融資的現(xiàn)金流風險水平以及投融資的成本結(jié)構(gòu)，但是無法有效反映出城投企業(yè)財務(wù)指標之間的內(nèi)在聯(lián)系，因此城投企業(yè)在財務(wù)指標分析的過程中還需要運用杜邦分析法來彌補比率分析法和趨勢分析法的局限性。杜邦分析法在比率分析法的基礎(chǔ)上將凈資產(chǎn)收益率以及權(quán)益資本收益率分解為銷售凈利率、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率以及權(quán)益乘數(shù)等因子，進而通過因子之間的數(shù)值關(guān)系來測量城投企業(yè)投融資管理的經(jīng)濟效益以及薄弱環(huán)節(jié)。

3.投融資渠道管理

在我國地方政府舉債融資行為約束逐漸增強以及地方債務(wù)融資形式受限的背景下，我國城投企業(yè)面臨著較大的投融資渠道管理壓力。城投融資投融資渠道管理主要分為內(nèi)源性融資以及外源性融資。內(nèi)源性融資指城投企業(yè)存粹反復運用自由資金，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值以及優(yōu)化現(xiàn)金流。內(nèi)源性融資能夠緩解城投公司借貸壓力，減少城投公司的利息支出。但是城投公司并不能夠僅僅依賴于內(nèi)源性融資實現(xiàn)規(guī)?；耐度谫Y效益，城投公司還必須依賴債務(wù)融資、股權(quán)融資以及利用金融產(chǎn)品等外源性融資來增加公司融資渠道，提高公司現(xiàn)金流管理以及資產(chǎn)負債管理質(zhì)量。對于城投公司債務(wù)管理方面，城投公司一般可以選擇置換存量債務(wù)、債務(wù)重構(gòu)等渠道來化解債務(wù)違約風險。

4.地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平分析

城投公司的可持續(xù)發(fā)展與地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平有著必要的關(guān)聯(lián)。城投公司作為地方投融資管理平臺直接影響著地方的城市建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展，因此城投公司在優(yōu)化投融資管理效益的過程中必須對地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平進行全面評估，從而實現(xiàn)投融資管理的協(xié)同效益。城投公司應(yīng)該從存量以及增量兩個方面綜合考慮地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平。在對地方經(jīng)濟規(guī)模存量的評估中，主要運用的指標是地方生產(chǎn)總值、地方消費者物價指數(shù)以及人均可支配收入等。在增量方面，城投公司需要考慮地方經(jīng)濟增速指標，例如地方GDP增速、對外貿(mào)易增長率等。

二、風險防控對城投公司投融資管理的作用分析

1.促進城投公司達成戰(zhàn)略目標

風險防控是城投公司現(xiàn)代化財務(wù)管理體系中不可或缺的關(guān)鍵內(nèi)容。城投公司在制定戰(zhàn)略目標過程中必需基于全面的歷史財務(wù)數(shù)據(jù)對經(jīng)營風險以及財務(wù)風險進行合理評估，進而促進戰(zhàn)略目標的達成。城投公司主要的戰(zhàn)略目標是通過資產(chǎn)負債運作以及投融資渠道管理來或缺必要的項目建設(shè)資金，進而實現(xiàn)資產(chǎn)增值并加快城市基礎(chǔ)實施建設(shè)的進程。事前的風險評估不僅能夠有效提高城投公司戰(zhàn)略目標的科學性，還能夠促進城投公司實現(xiàn)業(yè)務(wù)和財務(wù)的深度融合。在城投公司投融資管理的過程中，全面的風險防控機制還能夠?qū)ζ湄攧?wù)風險指標進行實時的監(jiān)控，從而保障城投公司能夠穩(wěn)定開展投融資業(yè)務(wù)，并逐步達成戰(zhàn)略目標。若城投公司在制定戰(zhàn)略目標的過程中沒有開展正確的風險評估工作，這將直接導致城投公司戰(zhàn)略目標的可行性降低，并且影響城投公司實現(xiàn)規(guī)模化的投融資管理。財務(wù)風險分析是城投公司制定戰(zhàn)略布局過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城投公司需要重點關(guān)注財務(wù)管理風險以及政策變動風險，以達成預期的融資目標以及項目成果。城投公司需要通過杜邦分析法、趨勢分析法以及比率分析法等財務(wù)分析方法對業(yè)務(wù)經(jīng)營的風險、資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)風險以及流動性風險等進行精確的識別，進而對戰(zhàn)略目標的不足之處進行持續(xù)優(yōu)化。此外，城投公司在業(yè)務(wù)經(jīng)營的過程中都離不開國家財政的補助支持，因此國家政策風險是城投公司在制定戰(zhàn)略目標過程的重點評估內(nèi)容?？偠灾?，城投公司在戰(zhàn)略目標的制定、執(zhí)行以及考核過程中結(jié)合全面的風險防控工作能夠最大化城投公司投融資管理的經(jīng)濟效益，并促進城投公司穩(wěn)步達成戰(zhàn)略目標。

2.降低城投公司的財務(wù)風險

2014年我國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），強調(diào)了風險防控對于城投公司可持續(xù)發(fā)展的重要性，并要求城投公司建立“借、用、還”一體化的債務(wù)融資管理機制，從而降低財政金融風險，推進我國實體經(jīng)濟健康發(fā)展。同時《意見》對地方政府債務(wù)施行限額管理，城投公司的新舉借債務(wù)只能夠用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。該規(guī)定一定程度控制了城投公司的債務(wù)融資方式，降低了城投公司的債務(wù)違約風險。根據(jù)財政部網(wǎng)站發(fā)布的公開信息，截至2020年12月末，我國地方政府債務(wù)余額高達25.66萬億元，同比增長20.31%，其中一半債務(wù)12.73萬億元，專項債務(wù)12.92萬億元。2020年全年我國地方政府新增債券總額4.52萬億元，新增地方政府再融資債券1.89萬億元。同時2020年全年我國地方政府債券到期償還本金2.07萬億元，地方政府債券支付利息7963億元。從以上數(shù)據(jù)可以看出，城投公司作為我國地方投融資的關(guān)鍵平臺，必須在投融資管理的過程中全面貫徹風險管理才能夠合理規(guī)避風險損失，優(yōu)化投融資成果。2018年國家發(fā)改委聯(lián)合財政部發(fā)布的《關(guān)于進一步增錢企業(yè)債務(wù)服務(wù)實體經(jīng)濟能力嚴格防范地方政府債務(wù)風險的通知》嚴格了城投公司PPP模式的運作內(nèi)容以及適用范圍，要求城投公司以及地方政府審慎評估PPP項目發(fā)債風險。在我國政府對于地方政府融資風險的管控之下，我國城公司的風險管理能力有所上升，進而增強了我國地方政府投融資管理效益，降低了城投公司的財務(wù)風險。2020年我國政府債務(wù)余額與GDP之比（即政府負債率）為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。

三、基于風險防控的我國城投公司投融資管理質(zhì)量優(yōu)化建議

1.強化風險防控意識

城投公司在經(jīng)營過程中面臨著投融資成本控制風險、應(yīng)收賬款管理風險、壞賬風險以及資產(chǎn)配置風險。因此風險防控是城投公司投融資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面的風險管理工作不僅能夠優(yōu)化城投公司的財務(wù)決策的經(jīng)濟效益，還能夠合理縮小城投公司的財務(wù)風險敞口。城投公司應(yīng)該基于風險管理對自身的營運能力、資金管理能力以及盈利能力進行客觀評估。同時，城投公司應(yīng)該對財務(wù)數(shù)據(jù)進行有效整合以對城投公司當下的業(yè)務(wù)經(jīng)營模式以及投融資渠道進行客觀的評判，從而不斷優(yōu)化城投公司的投融資管理質(zhì)量，規(guī)避投融資決策不當導致的財務(wù)危機問題。風險防控是一個全生命周期的過程，不僅僅針對城投公司某一個時點的財務(wù)狀況而進行，而是對城投公司投融資業(yè)務(wù)進行全過程的管理。因此，城投公司應(yīng)該將強化風險防控意識，提升對于投融資風險管理的理解，并將風險管理內(nèi)嵌在投融資決策的全過程。

2.建立投融資預算管理機制

全面預算管理、資產(chǎn)負債管理以及財務(wù)會計風險制度是城投公司風險防控的主要內(nèi)容。全面預算管理是現(xiàn)代企業(yè)風險管理的重要組成部分，同時也是城投公司合理運用財政撥款資金的關(guān)鍵基礎(chǔ)。全面預算管理包括了科學的預算編制、全過程的預算執(zhí)行以及預算評估。城投公司應(yīng)該根據(jù)自身戰(zhàn)略發(fā)展、往年的投融資經(jīng)營成果以及財務(wù)管理情況制定包含資源配置計劃、資產(chǎn)負債計劃、現(xiàn)金流規(guī)劃以及成本控制在內(nèi)的本年度資金收支管理計劃。預算編制的核心作用是指導城投公司開展合規(guī)的投融資活動，并且促進城投公司實現(xiàn)業(yè)財融合以及收支平衡。城投公司在制定預算編制的過程中需要對投融資業(yè)務(wù)以及財務(wù)運營情況進行合理的財務(wù)分析，從而使得預算編制能夠正確指導城投企業(yè)開展效益最大化的投融資活動。預算執(zhí)行是城投公司預算編制發(fā)揮統(tǒng)籌發(fā)展以及風險管控作用的根本途徑。城投公司企業(yè)在制定科學的預算編制后需要嚴格落實預算編制中的資金配置計劃。城投公司各個部門需要嚴格執(zhí)行預算編制，并且依據(jù)預算編制下的收支閾值開展業(yè)務(wù)經(jīng)營以及資金運營活動。城投企業(yè)不得在預算執(zhí)行的過程中隨意偏離預算編制的規(guī)定。城投公司在預算執(zhí)行過程中要對合同收入以及投融資成本支出進行全面的核算，從而保障資金開支的真實性以及合規(guī)性。城投公司的現(xiàn)金流管理、資產(chǎn)負債管理以及應(yīng)收賬款管理等資本運作內(nèi)容也需要嚴格執(zhí)行預算編制的要求。

3.開展多樣化的資產(chǎn)負債管理

多數(shù)城投公司往往采用增量管理的思維進行地方債務(wù)管理模式。增量管理從短期來看能夠?qū)崿F(xiàn)投融資管理的協(xié)同效益以及規(guī)模效益，但是在長期中增加了城投公司的債務(wù)違約風險。因此，城投公司應(yīng)該根據(jù)新預算法的規(guī)定采用余額管理，并將防范存量債務(wù)風險作為資產(chǎn)負債管理的核心。城投公司應(yīng)該對現(xiàn)有存量債務(wù)施行分類管理，采用資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)戶等方式對不良債務(wù)進行及時處理。城投公司應(yīng)該根據(jù)基建項目資金收益水平，將存量債務(wù)劃分為政府債務(wù)、一般債務(wù)與專項債務(wù)，同時城投公司可以通過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入、原貸款銀行債務(wù)展期和地方政府債券置換等方式優(yōu)化債務(wù)管理質(zhì)量。

四、結(jié)語

隨著我我國新經(jīng)濟體制改革的深化，城投公司作為我國地方政府投融資平臺在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。然而目前我國城投公司對于投融資風險管理的認識程度較淺，亟須強化風險管理意識以實現(xiàn)風險管理的全覆蓋。城投公司應(yīng)該建立投融資預算管理機制，制定可續(xù)的投融資預算編制并實現(xiàn)全生命周期的預算執(zhí)行管理。城投公司在債務(wù)風險管理的過程中需要制定負債規(guī)模以及資產(chǎn)負債率的雙重約束，進而規(guī)范資產(chǎn)負債運作，合理降低債務(wù)違約風險。綜合來看，風險管理作為財務(wù)管理的衍生工作，能夠提高城投公司資產(chǎn)運作效益以及成本控制能力，進而最大程度縮小城投公司財務(wù)管理的風險敞口。