提高配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)部控制有效性的思路及對(duì)策

李慶云

（國(guó)網(wǎng)湖北電力審計(jì)中心，湖北 武漢 430000）

配電網(wǎng)是指從輸電網(wǎng)絡(luò)或者變電站連接電能，經(jīng)過(guò)配電設(shè)施分配給各類用戶的電力網(wǎng)絡(luò)，其具有電壓等級(jí)多，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，設(shè)備類型多樣，作業(yè)面廣的特點(diǎn)。我國(guó)配電網(wǎng)按電壓等級(jí)可分為高壓配電網(wǎng)、中壓配電網(wǎng)和低壓配電網(wǎng)。按照區(qū)域可分為城市配電網(wǎng)、農(nóng)村配電網(wǎng)和工廠配電網(wǎng)。由此不難看出，配電網(wǎng)項(xiàng)目也因而具有多而復(fù)雜的特點(diǎn)。

一、加強(qiáng)配電網(wǎng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的意義和必要性

隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)逐步完成，人們生活水平不斷提高，家用電器逐漸增多，人們對(duì)用電的質(zhì)量要求越來(lái)越高，用電穩(wěn)定性和安全性成為基本要求。然而，我國(guó)國(guó)土面積大，人口資源分布不均勻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，早期的配電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)及荷載容量已經(jīng)不能完全滿足社會(huì)的發(fā)展需求。設(shè)備、線路老化，地區(qū)狀況不一，粗放式經(jīng)營(yíng)管理，都亟需改革。同時(shí)，隨著近些年國(guó)家電網(wǎng)不斷重視配電網(wǎng)建設(shè)，加大對(duì)配電網(wǎng)項(xiàng)目的投資，為了避免配電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目盲目開(kāi)工，重復(fù)建設(shè)，且重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象出現(xiàn)，必須重視配電網(wǎng)項(xiàng)目的內(nèi)部控制，提高項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)效率，從制度上保障配電網(wǎng)項(xiàng)目能夠滿足人們對(duì)用高質(zhì)量電力的需求，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

二、當(dāng)前配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

目前，配電網(wǎng)的項(xiàng)目管理正在從粗放型向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，但是原有的管理盲點(diǎn)仍然存在。因此，在配電網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中迫切需要加強(qiáng)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行力度，同時(shí)各部門各單位各負(fù)其責(zé)，合理保證內(nèi)部控制的有效性。

1.宏觀層面：現(xiàn)有模式與發(fā)展速度協(xié)同不夠

我國(guó)的電力行業(yè)發(fā)展很早，迄今為止已經(jīng)一百多年的歷史。能源是國(guó)家的命脈，新中國(guó)成立后，黨和政府高度重視，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)逐步建立起了完善的電力供應(yīng)體系，滿足了人們對(duì)電力的需求，近些年還通過(guò)電網(wǎng)改造不斷更新電力設(shè)備。但電力行業(yè)主要由國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，設(shè)計(jì)和施工單位部分也屬于主業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)，客觀上存在一些競(jìng)爭(zhēng)程度不夠、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、管理不夠完善等問(wèn)題。

近些年，現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展，電力體制和行業(yè)不斷改革。同時(shí)，投資層面和售電側(cè)也逐步放開(kāi)，進(jìn)一步促進(jìn)了配電網(wǎng)的高速發(fā)展。但是，關(guān)于配電網(wǎng)的前期規(guī)劃、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。

2.中觀層面：配電網(wǎng)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)控制不足

（1）可研和設(shè)計(jì)階段：配電網(wǎng)項(xiàng)目在前期可研和設(shè)計(jì)階段不需要大量的資金投入，因而沒(méi)有引起高度重視，部分忽視了設(shè)計(jì)階段對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃引領(lǐng)作用，前期調(diào)研準(zhǔn)備不足，投入的人員、精力少，時(shí)間較短、標(biāo)準(zhǔn)不高，造成前期工作成果與后期的實(shí)際效益對(duì)應(yīng)不夠。同時(shí)，施工過(guò)程中環(huán)境、時(shí)間的變化，帶來(lái)的原材料、人工費(fèi)用的變動(dòng)，引起了項(xiàng)目造價(jià)的變動(dòng)，這些因素未做充分的預(yù)測(cè)和考慮，這都會(huì)影響到后期的配電網(wǎng)項(xiàng)目的建設(shè)與管理。

（2）施工建設(shè)階段：一是設(shè)計(jì)、監(jiān)理管理職責(zé)未有效發(fā)揮。在項(xiàng)目建設(shè)中，監(jiān)理單位應(yīng)全程對(duì)物資進(jìn)場(chǎng)檢驗(yàn)、工程質(zhì)量、造價(jià)等進(jìn)行監(jiān)督，而實(shí)際中監(jiān)理單位經(jīng)常脫離現(xiàn)場(chǎng)，或者與施工單位合謀舞弊，導(dǎo)致監(jiān)理作用嚴(yán)重缺失。而對(duì)于實(shí)際施工中的變更、技術(shù)交底等事項(xiàng)，設(shè)計(jì)單位也不同程度存在履職不到位的情形。二是施工單位施工管理制度不健全、施工教育較欠缺，趕工期、違規(guī)操作、偷工減料等問(wèn)題也層出不窮，給配電網(wǎng)的安全和質(zhì)量埋下隱患。三是項(xiàng)目驗(yàn)收不完善。未嚴(yán)格履行施工單位自驗(yàn)收等三級(jí)驗(yàn)收制度，建設(shè)管理單位的整體驗(yàn)收形式化也較為嚴(yán)重，導(dǎo)致驗(yàn)收管理環(huán)節(jié)部分流于形式，沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮督促整改完善的作用，配電網(wǎng)建設(shè)內(nèi)部控制失去最后一道屏障。

3.微觀層面：項(xiàng)目管理內(nèi)部控制的盲點(diǎn)較多

（1）管理部門間協(xié)調(diào)不夠

一般情況下，配電網(wǎng)項(xiàng)目分配到區(qū)域性項(xiàng)目實(shí)施單位，設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)維工作屬于不同的部門，在公司的管理之下相互協(xié)調(diào)配合開(kāi)展工作。但在實(shí)際的操作過(guò)程中，存在由于智能界限不清晰、重視程度不一，或者業(yè)務(wù)重點(diǎn)與項(xiàng)目相關(guān)性不強(qiáng)，無(wú)法真正做到協(xié)調(diào)配合，相互之間銜接度不夠，導(dǎo)致配電網(wǎng)項(xiàng)目的建設(shè)和產(chǎn)出有時(shí)與可研和設(shè)計(jì)存在一定差異，達(dá)不到配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期效果。

（2）配電網(wǎng)項(xiàng)目信息化運(yùn)用不夠

早在2010年國(guó)家電網(wǎng)就開(kāi)始了“三集五大”的建設(shè)工程，2015年頒布了《國(guó)家電網(wǎng)公司大數(shù)據(jù)應(yīng)用指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了國(guó)家電網(wǎng)公司大數(shù)據(jù)應(yīng)用的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，不斷重視和加強(qiáng)整體的信息化建設(shè)。然而，目前在配電網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中，信息化在內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用還比較有限，風(fēng)控系統(tǒng)僅對(duì)安全實(shí)施了有效監(jiān)管，對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量及造價(jià)管理等環(huán)節(jié)，目前還屬于信息化建設(shè)中較為薄弱的環(huán)節(jié)。各類數(shù)據(jù)采集不夠完整，各數(shù)據(jù)平臺(tái)之間缺乏有效的關(guān)聯(lián)和協(xié)同，數(shù)據(jù)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、提高配電網(wǎng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制有效性的對(duì)策

自2015年國(guó)務(wù)院提出“放管服”概念以來(lái)，以政府、事業(yè)單位為代表，不斷推進(jìn)“放管服”改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。2020年，國(guó)務(wù)院總理在政府工作報(bào)告中提出將“放管服”改革推向深入。國(guó)家電網(wǎng)是明顯帶有服務(wù)性的企業(yè)，也在大力推進(jìn)“放管服”改革工作，尤其是在基層服務(wù)層面，取得了較好的效果。配電網(wǎng)項(xiàng)目直接面向客戶、服務(wù)客戶，在改革中通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制，使每一項(xiàng)配電網(wǎng)項(xiàng)目都成為民心工程。

1.宏觀：健全制度，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理

根據(jù)配電網(wǎng)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)特點(diǎn)，不斷健全和完善每一個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，全行業(yè)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展配電網(wǎng)項(xiàng)目的相關(guān)工作。首先，流程上，從項(xiàng)目的立項(xiàng)到投運(yùn)，每一個(gè)環(huán)節(jié)均要有章可循，相應(yīng)的問(wèn)題有預(yù)案，整理流程規(guī)范；其次，配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要細(xì)化設(shè)計(jì)要求、施工規(guī)范以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等；最后，要統(tǒng)一管理制度、流程、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系等。在制度健全的前提下，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化管理，分配配電網(wǎng)項(xiàng)目，能夠減少因地而異、因人而異的情況發(fā)生，提高配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)投資的總體效益。

2.微觀：加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程精益化管理

精益管理，最早起源于日本豐田公司，是指將精益生產(chǎn)方式運(yùn)用到企業(yè)的每一個(gè)方面，使企業(yè)重塑流程、減低成本、創(chuàng)造更多價(jià)值的管理方式。最核心是通過(guò)最少的投入，以最合理的價(jià)格，滿足客戶需求，為企業(yè)創(chuàng)造最大的價(jià)值。這種管理方式不僅產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，還要有社會(huì)效益。電網(wǎng)企業(yè)在“一強(qiáng)三優(yōu)”現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下，不斷加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和成本管理，取得了較好的成效，在加強(qiáng)配電網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)，把精益管理融入其中，有非常必要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者高度重視，把精益文化融入企業(yè)文化，并通過(guò)配備具有精益管理意識(shí)的管理人員實(shí)施，形成一種精益管理企業(yè)氛圍。其次，加強(qiáng)員工培訓(xùn)，讓員工掌握更多的技能。一方面，提高了企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，不至于缺乏員工而影響到企業(yè)政策工作；另一方面，尤其是像配電網(wǎng)這樣一些基層項(xiàng)目的管理和維護(hù)上，一崗多能尤為重要，避免企業(yè)分工過(guò)細(xì)形成的過(guò)多投入。再次，配電網(wǎng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)目標(biāo)成本法測(cè)算生產(chǎn)成本，在滿足客戶需求的情況下，確定成本，提高成本利用率，使基層供電企業(yè)減少了資金浪費(fèi)，達(dá)到了提質(zhì)增效的目的。

3.技術(shù)：全面加強(qiáng)智能配電網(wǎng)建設(shè)

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，國(guó)家政策大力推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展信息化建設(shè)，智能電網(wǎng)技術(shù)快速進(jìn)步，設(shè)備越來(lái)越先進(jìn)，配電網(wǎng)建設(shè)的管理離不開(kāi)日益先進(jìn)的技術(shù)，必須加快智能配電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。首先，加大技術(shù)投入，更新設(shè)備，收集需求，制定智能配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展路徑、步驟，逐步推進(jìn)完善；其次，借鑒國(guó)際上先進(jìn)的智能配電網(wǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，將其運(yùn)用到我國(guó)的智能配電網(wǎng)建設(shè)中來(lái)，對(duì)智能配電網(wǎng)建設(shè)還必須考慮投資與收益的問(wèn)題，重視其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展需求，確定其發(fā)展速度。最后，通過(guò)智能配電網(wǎng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)配電網(wǎng)建設(shè)管理的持續(xù)監(jiān)督和控制，尤其是發(fā)揮信息化的智能控制優(yōu)勢(shì)，逐步降低人為控制固有的局限和不足。

配電網(wǎng)項(xiàng)目與高電壓等級(jí)輸變電工程相比，雖然規(guī)模小，但點(diǎn)多面廣，且是服務(wù)百姓的民生工程，是電力企業(yè)社會(huì)責(zé)任和服務(wù)意識(shí)的重要體現(xiàn)，也是核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。只有正視配電網(wǎng)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，用先進(jìn)的管理手段和技術(shù)，塑造精益化企業(yè)管理文化，對(duì)各重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施有效控制，才能最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)目的，提升電網(wǎng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。