國家治理體系現(xiàn)代化視域下黨的基層治理研究

上海城建職業(yè)學(xué)院公共管理與服務(wù)學(xué)院 閆超陽

國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。新中國成立后，在社會主義革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，特別是進(jìn)入社會主義新時代，我們黨始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義基層治理，不斷豐富拓展國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵，在國家治理體系現(xiàn)代化的視域下為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層治理現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、國家治理體系現(xiàn)代化視域下的基層治理模式

（一）基層治理模式的發(fā)展變遷

改革開放40多年以來，我國在社會主義基層治理方面進(jìn)行了大量卓有成效的艱辛探索，在治理體系現(xiàn)代化方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)?；仡櫸覈母镩_放40多年來的基層治理發(fā)展歷程，我國基層治理模式的發(fā)展變遷大致可以劃分為三個階段。

1978年—1992年，傳統(tǒng)基層社會治理體制日趨解體階段。黨的十一屆三中全會以來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，對與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有密切關(guān)系的基層治理體制做了局部調(diào)整，通過對基層治理體制的改革使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，通過不斷完善基層治理體制機(jī)制使其為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供相配套的服務(wù)。

1992年—2002年，現(xiàn)代基層治理體制奠基階段。黨的十四大之后，我國堅(jiān)持以建立市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，為建立現(xiàn)代基層治理體制奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。黨的十六大之后，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，與其相適應(yīng)的基層治理體制改革也逐步推進(jìn)。

2002年至今，現(xiàn)代基層治理體制自覺建構(gòu)階段。2002年，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，通過強(qiáng)化政府承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能進(jìn)一步推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。2007年，黨十七大提出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)在基層治理中要堅(jiān)持以人為本，保障基層群眾的根本利益。2012年，黨的十八大提出在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)，將基層治理作為社會建設(shè)的重要方面，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新基層治理體制，轉(zhuǎn)變基層治理方式，實(shí)現(xiàn)從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變。

（二）基層治理模式的演變

從我國基層治理模式的發(fā)展階段來看，基層治理大致經(jīng)歷了層級治理模式、網(wǎng)格化治理模式和智能化基層治理模式三個階段。

1.層級治理模式

我國是人民民主專政的社會主義國家，在早期基層治理過程中，以權(quán)力分層和職位分工為組織框架，我國基層治理的組織形式將政府作為治理主體，堅(jiān)持層級治理模式，強(qiáng)化基層社會管理。我國基層治理也大致經(jīng)歷了從自上而下到橫向分工的治理邏輯變遷，層級制的治理方式在基層治理中發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，基層治理參與主體日益多元化，基層群眾對傳統(tǒng)層級治理方式認(rèn)同度不高、管理方式粗放簡單。尤其是在公共服務(wù)方面，層級治理模式存在效率不高、服務(wù)水平較低等問題，制約了基層治理水平的提升，難以滿足人民群眾對基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。

2.網(wǎng)格化治理模式

網(wǎng)格化治理模式是一種通過政府主導(dǎo)、公私部門合作、以及企業(yè)、群眾等廣泛參與，提供公共服務(wù)的基層治理模式。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，網(wǎng)格化治理在基層治理中發(fā)揮了工作職責(zé)明確、黨群關(guān)系密切、縮短工作區(qū)間、提升工作效率的優(yōu)勢，把服務(wù)群眾有效延伸到了基層治理的最末端，大大提升了人民群眾的滿意度。在基層治理的過程中，政府作為網(wǎng)格化治理的直接參與者，通過協(xié)作引導(dǎo)其他主體參與基層治理，促進(jìn)公共價值的實(shí)現(xiàn)，建構(gòu)起了安定有序的基層治理新秩序。

3.智能化基層治理模式

隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新興科技的發(fā)展成熟，依托大數(shù)據(jù)信息技術(shù)建立的智能化已成為基層治理的新領(lǐng)域。智能化在時空上突破了傳統(tǒng)基層社會的邊界，政府通過加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺“一網(wǎng)通辦”改革試點(diǎn)，為基層治理智能化提供了強(qiáng)有力的科技支撐。智能化基層治理模式在基層治理中的推廣應(yīng)用，改變了傳統(tǒng)基層社會的治理方式，能為居民提供新的社會交往模式和公共服務(wù)體系，智能化所構(gòu)建的基層治理體系內(nèi)活躍著個人、社會、政府等多元參與主體，居民需求的日益多樣化，以及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的信息技術(shù)革命，進(jìn)一步完善了多元主體協(xié)同的基層治理模式。

二、國家治理體系現(xiàn)代化視域下基層治理存在的主要問題

國家治理體系現(xiàn)代化離不開基層治理現(xiàn)代化。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，城市的社區(qū)治理和農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理都屬于基層治理的范疇。在基層治理的過程中，涉及面寬、量大、事多的特點(diǎn)是我國基層治理面臨的基本國情。在社會主義革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，我國基層治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得了卓有成效的成績，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但與此同時，我們也要看到我國基層治理面臨的一些突出問題。

（一）基層治理主體現(xiàn)實(shí)弱化及缺位

在基層治理的過程中，黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治在一些地方流于形式，貫徹執(zhí)行不到位，基層群眾的權(quán)利得不到有效保障，基層治理的參與度不高。部分基層的村務(wù)監(jiān)督委員會和村民議事會成為擺設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，村民沒有積極參與監(jiān)督，上級黨委政府也未對村務(wù)監(jiān)督委員會的落實(shí)監(jiān)督情況進(jìn)行督促，群眾滿意率大打折扣。農(nóng)村大部分年輕人都外出務(wù)工，在家的都是老人和孩子，對村上的工作關(guān)心不夠，對農(nóng)村基層治理參與的積極性較低，基層群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到損害。

（二）基層治理的體制機(jī)制有待完善

我國基層治理主體長期以來居于公共服務(wù)的神經(jīng)末梢，忽視自身的功能建設(shè)，從而導(dǎo)致基層治理的體制機(jī)制不健全，并且在居民認(rèn)同度、動員能力、影響力等方面呈下降趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，我國基層治理方式不斷完善，但是仍然存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、治理主體較為單一、信息化建設(shè)滯后等諸多問題。雖然政府通過購買公共服務(wù)的方式將部分基層治理資源轉(zhuǎn)移到了社會組織中，但其他基層治理主體由于缺乏足夠的資源支持，存在基層治理能力較低、市場競爭力不強(qiáng)、群眾認(rèn)可度不高等問題，若解決這些問題，急需政府出臺相關(guān)配套法規(guī)、政策而給予支持。

（三）基層治理的專業(yè)人才缺乏

基層治理專業(yè)人才的培養(yǎng)和挖掘是提升基層治理能力的關(guān)鍵要素。治理體系現(xiàn)代化背景下的基層治理是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性、專業(yè)性高的系統(tǒng)工程，它要為基層群眾提供全方位、多層次的公共服務(wù)，但由于人們在傳統(tǒng)觀念上對基層治理相關(guān)職業(yè)的認(rèn)可度不高，基層服務(wù)崗位對人才的吸引力不足，因此從事基層治理的工作人員普遍學(xué)歷偏低、年齡偏大，存在人才結(jié)構(gòu)不合理等問題。部分基層治理的工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，基層治理的專業(yè)知識有所欠缺，處理復(fù)雜問題及應(yīng)急事件的經(jīng)驗(yàn)和能力不足，難以勝任基層治理工作。

三、國家治理體系現(xiàn)代化視域下推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的有效路徑

基層治理創(chuàng)新的核心，就是要不斷滿足基層群眾對美好生活的向往，并通過構(gòu)建完備有效的基層公共服務(wù)體系來提高基層群眾的幸福感與滿意度?！拔覈鐣髁x矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]推進(jìn)基層治理創(chuàng)新不僅要創(chuàng)新基層公共服務(wù)提供方式，還要鼓勵基層群眾通過網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等智能化途徑表達(dá)訴求，進(jìn)一步激發(fā)基層群眾參與基層治理的積極性。

（一）堅(jiān)持和完善中國特色社會主義基層治理制度，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理提供制度保障

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要基石。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史進(jìn)程中，只有堅(jiān)持和完善中國特色社會主義基層治理制度，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以問題為導(dǎo)向不斷創(chuàng)新治理方式，才能從根本上解決基層治理過程中面臨的突出矛盾和問題，從而進(jìn)一步提升基層治理的有效性和整體性。

中國特色社會主義基層治理制度是黨和人民在長期基層治理實(shí)踐中不斷探索和逐步建立起來的，具有無比巨大的制度優(yōu)勢。我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。一方面，在基層治理過程中要積極推動黨的基層組織建設(shè)制度改革創(chuàng)新，在完善基層黨建工作制度、基層組織運(yùn)行機(jī)制、黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制、“智慧黨建”等方面要進(jìn)行積極探索，切實(shí)加強(qiáng)基層黨建工作，有效提升基層治理能力。另一方面，要加強(qiáng)黨對基層群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)，及時總結(jié)推廣人民群眾在基層自治實(shí)踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)做法，把好的經(jīng)驗(yàn)做法上升為政策制度，使基層群眾自治之路越走越穩(wěn)健，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一于基層群眾自治實(shí)踐之中，推動基層群眾自治制度走向更加成熟、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，為黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政權(quán)建設(shè)提供組織保障

“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨”[2]。中國共產(chǎn)黨在推動國家治理體系現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，不僅建立和完善了中國特色社會主義基層治理制度，而且在推動基層治理現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著核心引領(lǐng)作用。黨是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心，對推動中國特色社會主義基層治理的現(xiàn)代化起到保駕護(hù)航的作用。

“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)同堅(jiān)持以人民為中心是高度統(tǒng)一的?！盵3]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織在推進(jìn)基層治理過程中發(fā)揮的引領(lǐng)作用，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把基層黨建和基層治理有機(jī)結(jié)合，通過基層黨建引領(lǐng)基層治理，形成以上率下的示范效應(yīng)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。一是強(qiáng)化基層黨組織要發(fā)揮基層黨員在基層治理中的先鋒模范作用，通過學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)強(qiáng)化對黨員的教育和管理，引導(dǎo)群眾黨員積極參與基層事務(wù)管理，匯聚社會多方力量參與基層黨建和基層政權(quán)建設(shè)，推動傳統(tǒng)黨建向服務(wù)型黨建轉(zhuǎn)型，貫徹落實(shí)基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，實(shí)現(xiàn)資源要素在基層聚集、困難問題在基層解決、全面從嚴(yán)治黨在基層拓展。二是深化基層機(jī)構(gòu)改革，不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體制。在全面深化改革的有力推動下，深化基層機(jī)構(gòu)改革是轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職責(zé)、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。深化基層機(jī)構(gòu)改革，既要通過基層機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)基層治理方式的創(chuàng)新，又要在深化基層機(jī)構(gòu)改革中優(yōu)化機(jī)構(gòu)職責(zé)配置，確保各項(xiàng)改革任務(wù)責(zé)任明確、協(xié)同推進(jìn)。

（三）堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，為新時代基層治理提供強(qiáng)有力的支撐作用

法律和道德是人類社會的兩種基本道德規(guī)范。法治為推進(jìn)基層治理提供重要保障，德治為基層治理提供道德支撐?！胺墒堑拙€的道德，也是道德的保障”。[4]法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史進(jìn)程中，把法治與德治有機(jī)結(jié)合起來，不僅從源頭上減少了基層治理中的利益沖突和矛盾糾紛，而且極大地提高了基層治理的效能。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)基層治理，一是充分運(yùn)用法治思維與法治方式，推進(jìn)基層治理的法治建設(shè)。充分運(yùn)用法治思維和法治方式，就需要構(gòu)建完備的法律法規(guī)體系，確保憲法和法律的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)基層治理既安定有序又充滿活力的價值目標(biāo)。二是不斷深化德治教化引領(lǐng)作用，推進(jìn)基層治理方式創(chuàng)新發(fā)展。道德在基層治理中具有支撐秩序、治心修身的功能優(yōu)勢，道德和法律都具有規(guī)范社會行為、維護(hù)社會秩序的作用。加強(qiáng)道德建設(shè)的核心是培育和踐行社會主義核心價值觀，把社會主義核心價值觀融入基層治理各方面，加強(qiáng)以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)的思想道德建設(shè)，積極發(fā)揮社會主義核心價值觀在弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、提升公序良俗、促進(jìn)社會文明方面的重要作用，進(jìn)而為社會穩(wěn)定和長治久安提供基礎(chǔ)性支撐。