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    基層巡察制度優(yōu)化研究

    2021-01-02 08:56:23鄭州大學(xué)張靜
    區(qū)域治理 2021年5期
    關(guān)鍵詞:質(zhì)效熟人人情

    鄭州大學(xué) 張靜

    一、“熟人社會”與巡察制度

    (一)“熟人社會”

    基層社會本質(zhì)上是一個“熟人社會”。費孝通認(rèn)為中國傳統(tǒng)社會是一個小圈子”社會,有著較為復(fù)雜龐大的關(guān)系網(wǎng)。“差序格局”將“熟人社會”描述為以“我”為中心的同心圓,形成了“內(nèi)外有別”的行動邏輯?!笆烊松鐣敝?,能否達成目標(biāo)大多憑借人與人之間的關(guān)系親疏與感情深淺,中心成員往往會憑借周圍親密的關(guān)系以實現(xiàn)其目標(biāo)。表面上看起來,“熟人社會”與公眾社會的行動邏輯是兩者在公正觀念上的不同,其實不過是在不同社會條件下不同行為主體理性選擇的約束條件的不同。中國基層社會歷來是一個“熟人社會”。這種“關(guān)系社會”的行為模式在我們?nèi)嫱七M依法治國的今天,已經(jīng)嚴(yán)重滯后了我國現(xiàn)代化進程,阻礙了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。首先它弱化了法制的權(quán)威,很容易使社會公平正義在人情的博弈中發(fā)生傾斜。二是它以人情往來代替良性競爭,削弱了競爭帶來的激勵作用。一旦人情關(guān)系這種人性力量深入到企業(yè)、國家、社會的管理工作中,會使社會喪失創(chuàng)造性與積極性。隨著人情關(guān)系的深入滲透,甚至可能誘發(fā)尋租行為,滋生腐敗,帶來不良社會風(fēng)氣。因此,為了防止法制社會和市場經(jīng)濟的生存發(fā)展的基礎(chǔ)被腐蝕,不能任由“熟人社會”過分發(fā)育。近年來,我國學(xué)者提出了應(yīng)當(dāng)致力于推動“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變的觀點。

    (二)巡察制度的健全

    巡察制度指市和縣級黨委組織對其所轄區(qū)域黨組織進行巡察的制度安排。市縣巡察是黨的巡視工作在市縣的有效延伸和拓展。作為黨內(nèi)監(jiān)督在基層的前哨,有利于落實全面從嚴(yán)治黨,及時懲處腐敗現(xiàn)象。中央高度重視巡視巡察工作,黨的十八大以來,黨對改進巡視巡察工作做出了一系列重大部署。這為加強對基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、健全完善黨內(nèi)監(jiān)督體系提供了政策依據(jù)。十八屆六中全會通過的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》,對建立巡察制度作出了一系列的原則性規(guī)定。修改后的《巡視工作條例》系統(tǒng)總結(jié)了巡察工作的實踐經(jīng)驗,進一步明確規(guī)定了黨組織承擔(dān)巡視巡察工作中的主體責(zé)任。

    (三)“熟人社會”中的基層巡察工作

    由于我國長期受到“人情社會”傳統(tǒng)的深重影響,越向基層深入,“熟人社會”的特征也就越明顯。因此對于活動空間相對扎根基層的巡察工作而言,就更易受到人情的干擾。第一,基層黨員干部之間彼此熟悉,關(guān)系密切,巡察干部由于人情影響難以做到鐵面監(jiān)督。其二,“熟人社會”使被巡察單位中的成員在開展監(jiān)督工作時心存疑慮,不敢向黨組織反映真實情況。其三,熟人之間為人情可能會說情打招呼,直接對巡察工作進行干擾。說情打招呼現(xiàn)象的普遍存在,使巡察工作推進困難。因此,倘若任由“熟人社會”過度發(fā)育,無疑會對法制社會風(fēng)氣和市場經(jīng)濟規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。而“熟人社會”通過各種方式影響巡察工作,也是對基層黨內(nèi)監(jiān)督制度健全的嚴(yán)重干擾。

    二、“熟人社會”對基層巡察工作的影響

    “熟人社會”的廣泛存在給基層巡察工作帶來了許多困難。與中央巡視工作中巡視人員普遍來源于不同省份的情況不同,基層巡察的巡察人員來源則截然相反,多來自于本區(qū)域內(nèi)。例如區(qū)級巡察中,巡察干部來自于區(qū)內(nèi),巡察對象也為區(qū)屬各個單位。由于基層行政區(qū)域較小且區(qū)域內(nèi)人員的流動性低,巡察人員與許多單位的人員都或多或少的有所交集,在彼此熟識之中,客觀上也就形成了一個“熟人社會”?!笆烊松鐣钡目陀^存在,使得本區(qū)域內(nèi)的政治關(guān)系變得愈加復(fù)雜,必然會增加巡察工作在基層展開的難度。

    (1)“熟人社會”使巡察主體產(chǎn)生心理負(fù)擔(dān),開展巡察工作積極性有限。一些巡察干部因擔(dān)心影響親友關(guān)系,難以心無雜念開展工作。這點與我國巡視工作中,中央巡視組由中央派出,代表中央去各有關(guān)黨組織巡視,權(quán)威性相對較強,基本可以擺脫人情關(guān)系的干擾的情況是明顯不同的。一些被臨時抽調(diào)參與巡察工作的干部,因擔(dān)心今后影響本職工作的開展,難以調(diào)動其主動性積極性。這些巡察干部由于政治覺悟不到位,導(dǎo)致其政治站位相對狹隘。實際工作中,某些巡察干部覺得倘若工作開展過分直接,升遷會受影響,甚至容易遭到打擊報復(fù),因此常常抱有不愿得罪人的心態(tài),主觀上拉低了基層巡察工作的質(zhì)效。巡察干部身負(fù)黨委囑托,必須忠誠干凈、敢擔(dān)當(dāng),巡查干部的綜合素質(zhì)與巡察工作能力直接影響到巡察工作的質(zhì)量和效果。因此,提升巡察干部的思想覺悟是提升巡察工作質(zhì)效的當(dāng)務(wù)之急。

    (2)“熟人社會”使巡察對象的自覺性有限,難以主動配合巡察工作?!笆烊松鐣敝?,有一些巡察客體自恃擁有熟人關(guān)系的庇護,提供材料不齊全且拖延,不愿主動配合巡察工作開展。由于全覆蓋巡察尚未鋪開,組織上往往會選擇性地開展巡察,這就難免為被監(jiān)督對象尋求人情庇護、逃避黨內(nèi)監(jiān)督提供了機會。另一方面,目前對巡察成果的運用尚有不足,對被巡察者的約束作用有限。倘若在巡察過程中,發(fā)現(xiàn)巡察對象存在問題,卻難以督促被巡察單位及時整改,反而會加重其僥幸心理。使其在巡察后更為大膽地運用關(guān)系來規(guī)避巡察風(fēng)險,進而損害巡察工作小組的權(quán)威性,進一步損害巡察工作的質(zhì)效。

    (3)“熟人社會”使巡察工作中的監(jiān)督者難以出面反映問題?!笆烊松鐣敝校鶎友膊斓目腕w與主體之間難免會存在一定程度的熟人關(guān)系,導(dǎo)致一些人對本地區(qū)內(nèi)開展的巡察工作的有效性存疑,進而不愿甚至不敢主動向黨組織反映有效線索。由于“熟人社會”的存在,在實際巡察中普遍存在巡察問題反饋處理不及時的現(xiàn)象。再加上根據(jù)程序規(guī)定,巡察反饋報告需經(jīng)過層層審批后才能對被巡察單位進行反饋。而在這期間,被巡察對象的問題依然在延續(xù)影響,也有巡查對象利用程序漏洞規(guī)避風(fēng)險的可能性。這個過程無疑會加重監(jiān)督者的疑慮擔(dān)憂,進而對巡察工作質(zhì)量的提高造成了損失。

    (4)“熟人社會”傳統(tǒng)的頑固性客觀上拉低了巡察工作質(zhì)效?!笆烊松鐣痹降交鶎拥赜蛟叫?,小圈子社會中巡察工作回避難。例如河南中部某縣的“政治家族”現(xiàn)象:人口幾十萬的縣里,形成了一張由血緣與姻緣關(guān)系構(gòu)筑起來的政治家族網(wǎng)絡(luò)。政治家族之間往往以聯(lián)姻或者攀親的方式不斷擴大延伸。圈子范圍有限進而產(chǎn)生了“抬頭不見低頭見”的社會環(huán)境,巡察人員難以完全回避這種地緣特色明顯的“熟人社會”,即使發(fā)現(xiàn)了問題,也只能被迫“淺巡輒止”,嚴(yán)重拉低了基層地區(qū)巡察工作的質(zhì)效?!笆烊松鐣币踩菀资艿叫叛觥⒓易尻P(guān)系等客觀因素的影響。尤其是在部分有多民族聚居的市縣中,家族等外在因素在開展巡察工作時更是不可忽視。因此,如何在人情和法制之間做到合理取舍,這對巡察工作的有效展開具有重要意義。

    (5)當(dāng)前我黨巡察制度尚不完善,難以完全規(guī)避“熟人社會”的干擾。一是在實踐過程中,盡管巡察制度是法定的,但是巡察組只是個具有臨時性質(zhì)的派出機構(gòu)。盡管巡察領(lǐng)導(dǎo)小組和巡察辦是常設(shè)機構(gòu),但是其機構(gòu)內(nèi)部從事巡察工作的部分工作人員卻具有臨時性的特征。例如從區(qū)各部委、國有企業(yè)等借調(diào)到巡察組的,借調(diào)期限較短,且其組織關(guān)系在原單位,未產(chǎn)生變化。這自然會為巡察工作的開展增加困難。二是巡察過程中難以很好貫徹管理制度,給個別巡察干部為熟人“放水”提供了便利。因此要致力于從日常工作的管理上消弭巡察干部受到“熟人社會”影響的可能。三是在黨內(nèi)巡察工作未能全面向基層展開之前,巡察組只能選擇性地開展巡察。為被監(jiān)督對象利用時間差逃避監(jiān)督提供了條件。這些巡察制度上的亟待完善之處,難以規(guī)避“熟人社會”的影響,甚至為了人情關(guān)系直接或間接地干擾基層巡察工作打開了方便之門。

    三、消解基層“熟人社會”影響,提升巡察制度質(zhì)效的對策

    2012年以來,我國許多市縣在探索基層巡察工作的制度完善與實踐創(chuàng)新的過程中進行了許多有益的探索,積累了許多實踐經(jīng)驗。例如福建省某市作為巡察工作試點,通過開展專項、交叉、聯(lián)動巡察等方式,發(fā)現(xiàn)并解決了一批突出問題。河南某市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)市轄的多區(qū)開展交叉巡察先行試點,后來在交叉巡察的實踐工作中,各地通過實地走訪、大數(shù)據(jù)比對、拓展信訪渠道等多種創(chuàng)新方式,深入發(fā)現(xiàn)了解問題。有的地區(qū)還在實踐中探索了“混合編隊”的方式,有效地幫助了異地巡察組工作人員快速熟悉情況、及時溝通協(xié)調(diào)。為進一步破解“熟人社會”干擾、提高巡察質(zhì)效,可從以下三個方面繼續(xù)進行建設(shè)引導(dǎo)。

    (一)強調(diào)正面引導(dǎo),堅守價值取向

    首先,針對巡察主體,面對“熟人社會”環(huán)境的心理負(fù)擔(dān)問題,即巡察主體不愿監(jiān)督的問題,應(yīng)采取措施加強正面引導(dǎo),樹立正確的價值取向。第一,要進一步提高巡察主體的思想認(rèn)識。強化其作為巡察機構(gòu)應(yīng)具有的監(jiān)督與責(zé)任意識。同時要明確巡察機構(gòu)工作人員的準(zhǔn)入門檻,明確巡察人員必需的準(zhǔn)入條件。第二,要完善相關(guān)政策的激勵指引作用。要通過完善相關(guān)巡察配套政策對相關(guān)工作人員進行引導(dǎo)激勵。既要落實巡察干部的各項保障待遇,以此來提高巡察干部的工作積極性,又要建立完備的巡察工作考核評價體系,在明確考核指標(biāo)的前提下,強化巡察工作中的硬性考核,進而減少“熟人社會”影響。最后,要努力推進巡察范圍的全覆蓋。應(yīng)在巡察前制定科學(xué)的巡察工作規(guī)劃,不斷督促推動巡察工作的常態(tài)化、制度化建設(shè)。

    (二)明確職責(zé)擔(dān)當(dāng),從嚴(yán)追責(zé)問責(zé)

    第一,針對當(dāng)下巡查制度尚難以規(guī)避“熟人社會”影響,巡察主體不敢放開手腳巡察的問題,可強調(diào)監(jiān)督主體的職責(zé)擔(dān)當(dāng),嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。首先,巡察工作開展前,要建立一支相對穩(wěn)定專業(yè)的巡察組織。應(yīng)結(jié)合巡察常態(tài)化、全覆蓋的目標(biāo)要求,保證足夠數(shù)量的巡察專職人員,使隊伍人員與崗位需求相匹配。在隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)之上,進一步明晰權(quán)責(zé),健全巡察組內(nèi)管理機制。堅持組長負(fù)責(zé)制,明晰組長與組員之間的權(quán)責(zé)界限與職責(zé)分工。同時要充分發(fā)揮好巡察組內(nèi)臨時黨小組的作用,負(fù)責(zé)對巡察隊伍的日常教育監(jiān)督管理。第二,要完善相關(guān)配套制度建設(shè)。嚴(yán)格實施巡察懲戒機制,強化追責(zé)問責(zé),嚴(yán)格懲戒處理巡察工作中出現(xiàn)的干擾巡察工作的情況。進一步明確巡察回避制度。在執(zhí)行現(xiàn)行公務(wù)員回避制度的基礎(chǔ)上,進一步明確具體巡察工作中需要回避的各種情形。完善回訪督查制度,及時開展巡察后的回訪督查,及時檢查整改后的落實情況,以防止巡察后出現(xiàn)反復(fù)的情況,保證巡察工作的質(zhì)效。最后,要實行區(qū)域內(nèi)巡察人員的統(tǒng)籌交叉,可以將交叉巡察作為一項重要的巡察組織方式,在統(tǒng)籌各地區(qū)巡察干部名單的基礎(chǔ)上,通過分級動態(tài)管理方式,由市級巡察機構(gòu)整合統(tǒng)籌,開展交叉巡察。

    (三)突出問題導(dǎo)向,提升能力素質(zhì)

    最后,針對巡察主體面對“熟人社會”時的能力有限的問題。巡察主體無法有效監(jiān)督的問題。應(yīng)不斷強化問題導(dǎo)向,不斷提升巡察主體的工作能力素質(zhì)。首先,要加強對巡察主體的培訓(xùn)。通過對基層巡察機構(gòu)工作人員開展集中培訓(xùn)、專題講座以及持續(xù)開展學(xué)習(xí)培訓(xùn),以提升巡察干部發(fā)現(xiàn)并解決問題的能力。其次又要進行聯(lián)動巡察、提級巡察。建立健全統(tǒng)籌聯(lián)動的巡視巡察機制,以上級的巡視巡察倒逼下級巡察,進而不斷地消除監(jiān)督過程中的空白。同時可針對特定問題逐步向基層拓展巡察,以層級和距離上的聯(lián)動深入阻斷其與“熟人社會”的聯(lián)系,不斷提升巡察質(zhì)效。最后,借助最新科技成果,創(chuàng)新巡察方式。例如,可以在基層各職能部門與巡察機構(gòu)之間建立信息數(shù)據(jù)共享機制。以理性的科技手段對抗“熟人社會”中的人情干擾,不斷提升基層巡察工作質(zhì)效。

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