橫向競(jìng)爭(zhēng)視野下的地方政府行為

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 歐陽(yáng)文青

一、地方政府競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容

（一）政策競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)特殊的行政發(fā)包制度使得作為轉(zhuǎn)包方的地方政府在區(qū)域自由裁量的空間內(nèi)必須執(zhí)行中央政府所下達(dá)的政策指令。雖然在市場(chǎng)化改革之后中央所擁有的資源存量逐漸減少，但其有限的資源和政策仍然對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有重要作用，因此地方政府都競(jìng)相爭(zhēng)取比其他政府更為優(yōu)惠的政策。

（二）政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)

分稅制改革雖然給予了地方政府大量經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但中央對(duì)于人事權(quán)的集中控制使得地方官員的政治晉升必須通過(guò)上級(jí)的政治任命，而且這種提拔往往是淘汰制的，其考核的主要標(biāo)準(zhǔn)則是地方的GDP增長(zhǎng)。因此，出于對(duì)自身職位晉升與政治前途的考量，地方政府官員往往會(huì)格外關(guān)注地方GDP的發(fā)展和排名情況。

（三）資源競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)化改革后，財(cái)政包干時(shí)期所形成的地方保護(hù)主義與經(jīng)濟(jì)封鎖的狀態(tài)被打破，各類資源要素開(kāi)始在各個(gè)區(qū)域之間相互流動(dòng)并逐漸從“用手投票”向“用手投票”“用腳投票”相結(jié)合改變。為了保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府之間會(huì)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)奪稀缺的資金、基數(shù)、人才等生產(chǎn)要素。

二、不同時(shí)期的地方政府競(jìng)爭(zhēng)

（一）市場(chǎng)化改革前

在市場(chǎng)化改革施行之前，我國(guó)大致處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下：國(guó)家?guī)缀鯄艛嗨匈Y源并享有對(duì)資源的絕對(duì)處置權(quán)，地方政府所能發(fā)揮的能動(dòng)性極為有限。由于地方政府不具有財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，經(jīng)濟(jì)資源只能由中央“條條”分配，因此地方政府只需要利用其自身關(guān)系向中央爭(zhēng)取資源即可。因此這一時(shí)期地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，更多地是一種被動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）市場(chǎng)化改革后

改革開(kāi)放重大決策的實(shí)施，推動(dòng)了我國(guó)分權(quán)化與市場(chǎng)化的體制轉(zhuǎn)軌。我國(guó)分權(quán)化改革主要包括行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。通過(guò)行政性分權(quán)，地方政府有能力和動(dòng)力推動(dòng)地方利益的增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)性分權(quán)又使得地方政府可以自主安排人力、物力和財(cái)力資源,并能夠?qū)^(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控。此時(shí)，地方政府之間由關(guān)系淡薄的“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向單打獨(dú)斗的“主體競(jìng)爭(zhēng)”。

三、地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的制度基礎(chǔ)

（一）資源配置市場(chǎng)化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府掌握著對(duì)各類資源進(jìn)行配置的權(quán)力，資源的流動(dòng)主要依靠縱向的“條條”控制。雖然在這一時(shí)期中央也通過(guò)多次體制性改革調(diào)整過(guò)與地方的關(guān)系，但由于缺乏穩(wěn)定的制度約束，其結(jié)果是使得兩方的關(guān)系陷入“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂又收”的循環(huán)怪圈。隨著市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，“用腳投票”機(jī)制在我國(guó)成為可能。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，資源要素的配置主要由市場(chǎng)進(jìn)行，地區(qū)間的要素流動(dòng)加快，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)成為可能。

（二）以財(cái)權(quán)為核心的行政性分權(quán)

改革開(kāi)放前我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制，地方政府既沒(méi)有促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力，也不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剩余控制權(quán)。1978年的分權(quán)化改革實(shí)現(xiàn)了企業(yè)改革上的“放權(quán)讓利”，實(shí)質(zhì)上塑造了地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色。而分稅制改革雖然通過(guò)劃分稅種和“財(cái)稅分家”式的財(cái)政體制改革形式削弱了地方政府的財(cái)政管理權(quán)，但地方稅與通過(guò)稅種劃定財(cái)政收入的財(cái)政管理體制，又避免了中央地方關(guān)于財(cái)政包干基數(shù)的討價(jià)還價(jià)，地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色進(jìn)一步得到了加強(qiáng)。

（三）“晉升錦標(biāo)賽”體制

20世紀(jì)80年代起，我國(guó)的人事管理由“下管兩級(jí)”向“下管一級(jí)”轉(zhuǎn)變，官員績(jī)效考核的內(nèi)容也由原先的政治效忠轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)地方整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成區(qū)域政府間為了實(shí)現(xiàn)政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽體制。因此，地方政府官員往往面臨著雙重角色：與地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的“經(jīng)濟(jì)參與人”角色與關(guān)注自身政治晉升利益的“政治參與人”角色。地方政府在進(jìn)行決策之前，不僅要遵循轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯，還需要考慮同級(jí)地方政府之間的政治競(jìng)爭(zhēng)邏輯。

四、地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)地方治理的影響

（一）正向影響

1.促進(jìn)地方產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

改革開(kāi)放后，以國(guó)有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已成為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的阻礙，我國(guó)地方政府開(kāi)始積極推動(dòng)地方的產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新和保護(hù)，主要表現(xiàn)在保護(hù)和鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；吸引外資擴(kuò)大轄區(qū)的資本存量，推動(dòng)地方企業(yè)走向國(guó)際化；對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三方面。地方政府的眾多制度創(chuàng)新舉措，賦予了地方較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序逐漸向有序化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

2.約束地方政府行為

地方政府競(jìng)爭(zhēng)的存在，使得人們?cè)诹鲃?dòng)之前可以根據(jù)不同地區(qū)的地方政府行為做出判斷后來(lái)決定自己的最終流向地，因此為了爭(zhēng)奪流動(dòng)性稅源，提高公民的滿意度，地方政府必須對(duì)自身的“掠奪行為”進(jìn)行約束，轉(zhuǎn)而向不斷優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境轉(zhuǎn)變。在我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，為了更好地進(jìn)行招商引資和吸引高素質(zhì)人才，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)從原來(lái)的稅收競(jìng)爭(zhēng)、公共支出競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)向改善“軟環(huán)境”的競(jìng)爭(zhēng)：一方面加強(qiáng)對(duì)自身行為的約束，建立可信的政府承諾履行機(jī)制，提高公眾對(duì)政府的信任度；另一方面在經(jīng)濟(jì)上降低轄區(qū)內(nèi)的稅賦水平，加大對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范力度，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）負(fù)向影響

1.地方保護(hù)主義

我國(guó)地方保護(hù)主義行為的表現(xiàn)主要有三方面：首先，在產(chǎn)品市場(chǎng)上，對(duì)那些對(duì)本地區(qū)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售造成競(jìng)爭(zhēng)的外地產(chǎn)品實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制；其次，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，地方政府通過(guò)戶籍、人事關(guān)系等方式規(guī)定外來(lái)人口不得在本地區(qū)就業(yè)或者限制其在本地區(qū)就業(yè)的范圍、種類，從而達(dá)到對(duì)本地區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)的保護(hù)；最后在資本市場(chǎng)上，地方政府在企業(yè)資產(chǎn)重組過(guò)程中，往往通過(guò)行政手段來(lái)限制本地企業(yè)的資金向外流動(dòng)。短時(shí)間來(lái)看，地方保護(hù)主義策略能夠給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)巨大收益，然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，這種策略在一定程度上導(dǎo)致了市場(chǎng)分割、地方封鎖、不正當(dāng)壟斷等問(wèn)題，地區(qū)間的自由市場(chǎng)被人為建立的行政壁壘所隔斷，商品流通與市場(chǎng)發(fā)育被不正常地扭曲，全國(guó)性統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被制約。

2.地區(qū)性重復(fù)建設(shè)

重復(fù)建設(shè)是一種全國(guó)性的生產(chǎn)力過(guò)剩、生產(chǎn)設(shè)備閑置現(xiàn)象，它主要是由于地方之間未進(jìn)行相應(yīng)分工，從而使得同類產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量過(guò)多。地區(qū)間重復(fù)性建設(shè)在一定程度上是地方保護(hù)主義的產(chǎn)物。我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)間的重復(fù)建設(shè)行為主要體現(xiàn)為兩方面：首先在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域主要體現(xiàn)為各地區(qū)在機(jī)場(chǎng)、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施上的重復(fù)建設(shè)，如長(zhǎng)三角地區(qū)多個(gè)港口同時(shí)存在；其次，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，地方政府為了獲得較高的收益而傾向于投資一些價(jià)高稅大的項(xiàng)目，或者對(duì)一些盈利性企業(yè)出臺(tái)一些引導(dǎo)保護(hù)性政策，如珠三角、長(zhǎng)三角、“京津冀合作區(qū)”的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)化問(wèn)題。這些大規(guī)模的重復(fù)性建設(shè)，造成了嚴(yán)重的投資浪費(fèi)，企業(yè)的投資行為扭曲，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、如何實(shí)現(xiàn)良好的地方政府合作

（一）重視中央政府的協(xié)調(diào)作用

首先中央政府可以通過(guò)制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，在地方稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面實(shí)行優(yōu)惠政策；其次，完善以分稅制為核心的財(cái)政管理體制，增強(qiáng)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的能力。同時(shí)要加大對(duì)地方政府合作中相對(duì)薄弱的公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)支持力度，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)資金、政策性貸款等方式對(duì)地方政府合作給予相應(yīng)的支持和保障。

（二）建立完善的地方合作制度

首先在法律法規(guī)層面，出臺(tái)相應(yīng)的地方政府合作法，用法律規(guī)范合作主體的權(quán)力和義務(wù)。其次在官員績(jī)效考核方面，要建立一套科學(xué)完善的、能夠被準(zhǔn)確量化的地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，將涉及公共服務(wù)提供的環(huán)境、交通等方面的因素以及轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度納入考核內(nèi)容，明確激勵(lì)與獎(jiǎng)罰措施并嚴(yán)格按照制度施行。

（三）建立府際合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

府際合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既應(yīng)該包括垂直的上下級(jí)政府，也應(yīng)該包括平級(jí)的同級(jí)政府，它應(yīng)該以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府主體間的利益為主要目的，在被賦予相應(yīng)立法權(quán)、行政權(quán)的前提下，對(duì)區(qū)域合作過(guò)程中所涉及的各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行全面化的管理。另外，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還在一定程度上對(duì)地方政府的行為起到約束和調(diào)控作用，能夠保證地方政府間合作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

六、總結(jié)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是理解地方政府行為邏輯的重要視角。中國(guó)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為以改革開(kāi)放為節(jié)點(diǎn)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得各類要素得以在區(qū)域間自由流動(dòng)，行政性分權(quán)和“晉升錦標(biāo)賽”體制又在一定程度上加劇了這種競(jìng)爭(zhēng)性行為。這種行為一方面促進(jìn)了地方產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，制約了地方政府過(guò)分向外擴(kuò)張的行為；但這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也導(dǎo)致了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)正處于政府職能轉(zhuǎn)型的重要階段，要實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，就必須充分發(fā)揮中央政府在地方政府間的協(xié)調(diào)作用，從完善相應(yīng)的制度安排、建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各地區(qū)、政府之間的雙向甚至多向溝通合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的互惠共贏。