社會(huì)政策與城市治理的實(shí)踐路徑研究

中共西安市委黨校 舒潔，張舵

隨著我國(guó)社會(huì)的快速進(jìn)步、發(fā)展階段的提檔升級(jí)，各種類型的社會(huì)問題頻發(fā)，影響發(fā)展秩序、發(fā)展活力的相關(guān)問題愈加突出，通過建設(shè)社會(huì)政策體系來(lái)滿足人民對(duì)美好生活向往的要求也愈來(lái)愈迫切。基于建立完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，社會(huì)政策成為連接美好生活需要和民生福祉的橋梁，也成為群眾生活的城市實(shí)現(xiàn)個(gè)體能力提升和融入城市社會(huì)共同體的基石。在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，需要透過有效的社會(huì)政策制定與實(shí)施，來(lái)共同構(gòu)建城市治理體系，從而達(dá)到“人民城市人民建、人民城市為人民”的美好愿景。

一、社會(huì)政策與城市治理的邏輯關(guān)系

（1）社會(huì)政策是城市治理現(xiàn)代化的重要支撐與載體。社會(huì)政策是關(guān)于資源、機(jī)會(huì)、能力的再分配，它承載的平等社會(huì)政策的價(jià)值作用主要是通過收入再分配縮小市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的貧富差距，保障社會(huì)成員體面的生活，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)[1]。因此從理論維度看，社會(huì)政策作為社會(huì)領(lǐng)域的觀念意識(shí)和價(jià)值建構(gòu)，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分，社會(huì)政策在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，其作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改善民生的支撐機(jī)制，對(duì)未來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與公民生活水平的普遍提高具有重要的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，城市治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值導(dǎo)向是以人為本，強(qiáng)調(diào)了城市治理對(duì)生活在城市中的人的生存發(fā)展需求的有效滿足。而現(xiàn)代社會(huì)政策所蘊(yùn)含的托底與共享機(jī)制，就是對(duì)滿足城市人的生存發(fā)展需求的制度設(shè)計(jì)，使其有助于提升一個(gè)城市乃至國(guó)家的治理軟實(shí)力，提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生能力，從而強(qiáng)化城市綜合發(fā)展能力以及城市社會(huì)秩序建構(gòu)能力。因此，要通過科技創(chuàng)新帶動(dòng)并不斷創(chuàng)新一個(gè)城市乃至國(guó)家的能力建設(shè)，建立新的商業(yè)模式和社會(huì)服務(wù)方式，同時(shí)激發(fā)并增強(qiáng)潛在的社會(huì)活力，將以民生保障為核心的社會(huì)政策作為維系城市社會(huì)穩(wěn)定與有序和諧的重要支撐與載體。

（2）城市治理現(xiàn)代化是檢驗(yàn)社會(huì)政策有效性的實(shí)踐與應(yīng)用。快速發(fā)展的城市化進(jìn)程使得城市治理所面臨的難題和挑戰(zhàn)已成為社會(huì)政策不得不深入思考的領(lǐng)域。對(duì)于一個(gè)城市而言，其發(fā)展的好壞、發(fā)展的快與慢需要依照國(guó)家根據(jù)社會(huì)未來(lái)的發(fā)展給出的指示制定出符合城市治理自身的一套發(fā)展體系和制度[2]。這些體系與制度映射到社會(huì)政策當(dāng)中，就是要通過運(yùn)用政策工具來(lái)滿足城市全體居民在生老病死等生命全周期各個(gè)領(lǐng)域的生活需要，解決生活在城市當(dāng)中的個(gè)體和群體在就業(yè)、收入、教育、住房、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域基本生活質(zhì)量問題，促進(jìn)人的全面發(fā)展，從而提供城市治理能力，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的工具效能中達(dá)到制度設(shè)計(jì)和體系建設(shè)的動(dòng)態(tài)平衡?？梢哉f，城市治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程，就是檢驗(yàn)社會(huì)政策有效與否、完善政府政策工具功能的過程，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策供給是否平衡的過程，為社會(huì)政策提供了發(fā)揮其工具效能的應(yīng)用場(chǎng)域。

二、城市治理現(xiàn)代化視域下社會(huì)政策的時(shí)代轉(zhuǎn)型

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，改善人民生活品質(zhì)、提高人民的獲得感和幸福感的治國(guó)理念，既指明了城市治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，也推動(dòng)了社會(huì)政策朝著促進(jìn)社會(huì)福利高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代轉(zhuǎn)型。

（1）轉(zhuǎn)型靶向：從全體受益轉(zhuǎn)向多維共享。城市治理現(xiàn)代化水平的高低取決于城市居民所享受到的城市為其供給的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量又是在制定實(shí)施完善的社會(huì)政策基礎(chǔ)上而實(shí)現(xiàn)的。因此，可以看到，在滿足城市居民物質(zhì)生活水平階段，社會(huì)政策的制定與實(shí)施經(jīng)歷了由點(diǎn)到線、由線及面的過程，基于城市公民資格的男女老幼獲得了在城市生活的衣食住行用等必要條件，逐漸實(shí)現(xiàn)了全體受益。隨著城市居民物質(zhì)生活需要得到充分滿足后，不同居民群體對(duì)城市生活高質(zhì)量要求快速增長(zhǎng)，對(duì)城市供給的公共服務(wù)需求也愈來(lái)愈多樣化、異質(zhì)化、多維化，包括安全的水、清潔衛(wèi)生的環(huán)境、健康保健、優(yōu)質(zhì)教育、充分就業(yè)、公共安全等。同時(shí)，居民要求平等參與城市治理的、權(quán)利、機(jī)會(huì)和需要也愈加強(qiáng)烈，這就倒逼社會(huì)政策既要實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的全覆蓋，提升城市治理能力，也要求社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)多維共享，激發(fā)城市治理主體與客體共同參與到城市治理當(dāng)中，整合共享城市的各種資源要素，創(chuàng)造公共空間和公共參與條件，創(chuàng)新城市公共服務(wù)供給體系以滿足差異化需要，從而不斷完善城市治理體系。

（2）轉(zhuǎn)型重心：從生存需求轉(zhuǎn)向發(fā)展需求。人的生存和發(fā)展的需要，是解決城市問題的根本出發(fā)點(diǎn)。城市治理的最終目標(biāo)在于使城市生活要服務(wù)于人的自由解放和全面發(fā)展，即人自身的發(fā)展，包括持續(xù)提高城市人口的文化素質(zhì)、道德素質(zhì)和身體素質(zhì)，為每個(gè)城市的居民提供實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的基本條件和公平的制度支撐等。而人民生活品質(zhì)的改善，不僅僅是要滿足人們生存的需要，更多的是要考慮通過實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化來(lái)滿足人們追求自由、愉快生活的需要，這是城市治理的內(nèi)在目標(biāo)和規(guī)則，對(duì)社會(huì)政策賦予了新的發(fā)展內(nèi)涵。發(fā)展和能力提升是生活品質(zhì)的重要內(nèi)容，新型社會(huì)政策認(rèn)為不能忽視導(dǎo)致貧困的非經(jīng)濟(jì)原因，不能只從收入再分配的單一角度來(lái)消除貧困，而需將社會(huì)政策的目標(biāo)定位到提升人的能力和擴(kuò)展人的自由的高度上來(lái)[3]。要讓社會(huì)政策從人的實(shí)際需要出發(fā)，樹立以人為本的價(jià)值理念，將服務(wù)人的自由發(fā)展作為基礎(chǔ)功能，運(yùn)用合作的治理方式，體現(xiàn)公平公正的運(yùn)行規(guī)則，促使以滿足生存需求的社會(huì)政策體系轉(zhuǎn)向滿足人的全面發(fā)展的社會(huì)政策體系。

（3）轉(zhuǎn)型目標(biāo)：從兜底救助轉(zhuǎn)向適度普惠?！俺鞘?，讓生活更美好?！边@句上海世界博覽會(huì)的主題既道出了城市治理的目標(biāo)，也指出了新時(shí)代社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。當(dāng)前，城市治理和社會(huì)政策領(lǐng)域面臨的共同問題就是在公共服務(wù)供給側(cè)領(lǐng)域，如教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、健康、環(huán)境等方面的城鄉(xiāng)供給失衡、區(qū)域供給錯(cuò)位、供需匹配度低、供給質(zhì)量不高等結(jié)構(gòu)性矛盾[4]。換句話說，今后一段時(shí)期，城市治理和社會(huì)政策要解決的問題，不僅僅是“有沒有”的問題，而更多的是“好不好”的問題，其目標(biāo)導(dǎo)向從兜底救助滿足生存需要的層面轉(zhuǎn)為秉持共建共治共享的發(fā)展治理理念，用適度普惠滿足個(gè)體發(fā)展需要，既保障城市居民的基本生活安全，又創(chuàng)造可供人全面發(fā)展的公平公正的社會(huì)環(huán)境，以民生高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)社會(huì)政策創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、完善社會(huì)政策推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化

作為政策工具，社會(huì)政策致力于實(shí)現(xiàn)美好生活目標(biāo)，一個(gè)城市社會(huì)政策的制定與實(shí)施要使生活在城市的人的多維度需要的滿足達(dá)到更高的可持續(xù)水平。因此，結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際，要推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，就要不斷完善社會(huì)政策，使其既與經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)，又能符合城市發(fā)展乃至整體社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)要求。

（一）聚焦“美好生活”目標(biāo)以社會(huì)政策推動(dòng)城市融合治理

城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是要滿足生活在城市的社會(huì)群體的美好生活需要。因此，作為推動(dòng)城市治理的工具，社會(huì)政策要將社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)作為訴求基礎(chǔ)，從滿足城市全體居民基本生活的兜底普惠性政策入手，消除用地域、體制、身份構(gòu)筑的社會(huì)保障壁壘，通過增加社會(huì)總支出來(lái)保障城市弱勢(shì)群體的基本生活條件，從而使其在獲得基本福利待遇上有安全感。同時(shí)為了滿足城市居民高質(zhì)量“美好生活”需要，社會(huì)政策在價(jià)值導(dǎo)向上要兼顧起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平，通過整合擁有制定政策部門的職能權(quán)力，實(shí)現(xiàn)在公民全生命周期的政策資源共享和個(gè)性化社會(huì)服務(wù)的全覆蓋。此外，通過公共政策的引導(dǎo)，提高城市居民參與城市公共服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)與社區(qū)參與政策制定的賦權(quán)增能，從而推動(dòng)城市融合發(fā)展。

（二）樹立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”思維以社會(huì)政策助力城市協(xié)同治理

城市風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，在最壞的可能性上研究社會(huì)政策是把握城市風(fēng)險(xiǎn)客觀規(guī)律的基本思路，要針對(duì)不同的社會(huì)場(chǎng)域思考相應(yīng)社會(huì)政策的著力點(diǎn)。第一，以家庭、社區(qū)為基本單元設(shè)置保障家庭基本物質(zhì)生活服務(wù)和建構(gòu)社區(qū)自主建設(shè)、營(yíng)造社區(qū)自主建設(shè)精神的政策措施，加大對(duì)公共社會(huì)建設(shè)力度和社會(huì)公共服務(wù)的供給力度，筑牢“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的共同協(xié)作底線。第二，在社會(huì)政策中貫穿預(yù)測(cè)、預(yù)評(píng)、預(yù)控機(jī)制，在生命不同階段整合社會(huì)資源，為幼兒教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等各領(lǐng)域提供前置性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的社會(huì)政策供給，從而化解由新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式帶來(lái)的不確定性所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾糾紛，做到主動(dòng)科學(xué)預(yù)防、積極控制風(fēng)險(xiǎn)，提升城市協(xié)同治理效能。

（三）構(gòu)建城市“命運(yùn)共同體”以社會(huì)政策促進(jìn)城市均衡治理

第一，堅(jiān)持系統(tǒng)集成，科學(xué)制定促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)政策體系，轉(zhuǎn)變政府職能、理順權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、構(gòu)建社會(huì)資源共享平臺(tái)，推動(dòng)城市治理重心下移、資源力量下沉、服務(wù)功能整合，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的城市治理政策制度，實(shí)現(xiàn)城市治理由“條線探索”向“系統(tǒng)推進(jìn)”轉(zhuǎn)變。第二，堅(jiān)持公眾參與，建立城市與居民的“伙伴關(guān)系”，構(gòu)建城市“命運(yùn)共同體”。社會(huì)政策要通過社會(huì)組織傳遞公共服務(wù)體現(xiàn)其本身的社會(huì)規(guī)范功能[5]。因此，要從提高社會(huì)組織的發(fā)育度和社會(huì)公眾的參與度入手，完善社會(huì)參與協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建城市社會(huì)動(dòng)員體系，聚智賦能，選拔、培養(yǎng)、引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)工作人才，用社會(huì)政策激發(fā)廣大城市居民和各類社會(huì)主體的城市治理共同體意識(shí)，推動(dòng)構(gòu)建“城市共治圈”，促進(jìn)城市均衡式發(fā)展。