綠色原則下我國國家公園地役權改革探究*

煙臺大學 李俊

一、什么是地役權

（一）地役權之概念

地役權作為用益物權的一種，一般被認為“是指以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權利”。役權的概念源起于古羅馬，包括地役權和人役權。有的國家規(guī)定了地役權與人役權，有的國家則僅僅規(guī)定地役權。我國采用的是后者。

地役權的本質在于對兩塊土地之間存在的法律關系所作的調整，具有意定性和屬物性。從立法構造看，地役權的獨特之處在于其具有從屬性和不可分性，在大陸法上被稱為主體屬物，在英美法上則被稱為隨地而動(run with land)。從歷史沿革來看，地役權發(fā)揮的社會功能表現(xiàn)在以物權之方式，僅支付少量對價而在不擁有其物的情況下達到物盡其用的經(jīng)濟效用，并通過登記對抗第三人。

（二）地役權之發(fā)展

地役權這種構造可以說是收益大于成本的極佳選擇，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地役權基于對公共利益的服務在內容和功能方面不斷擴展。例如在美國、法國、意大利、俄羅斯等國家出現(xiàn)的保護地役權、行政地役權、強制地役權、行政地役權等。其中，保護地役權(conservation easement)又稱環(huán)境保護地役權、生態(tài)地役權等，是基于生態(tài)保護目的，由政府等主體與自然資源權利人簽訂權利限制合同，通過支付費用取得地役權。其以美國最為典型，應用領域最廣泛。保護地役權并沒有改變土地的所有權性質，同時在土地所有權人無意出讓以及資金的壓力下達成的妥協(xié)，以限制部分權利的方式實現(xiàn)保護與發(fā)展的平衡。美國在保護地役權制度上的成功的表現(xiàn)是其具備完善的配套制度設置，包括法律法規(guī)的完備、各項激勵政策的支持以及對應的監(jiān)督機制等，這些完全可以為不同國情、不同體制的國家提供參考。

二、我國國家公園建設中的役權改革的實踐和困境

（一）改革背景

國家公園在保護生態(tài)安全、維護生物多樣性、實現(xiàn)資源合理利用等方面被賦予了重要地位，在其建立過程中，土地是國家公園內最為重要的自然資源類型，也是其他自然資源的載體?！督夜珗@體制總體方案》中規(guī)定國家公園應以國家利益為主導、堅持國家所有并應當將生態(tài)系統(tǒng)保護放在首位。但我國國家公園范圍內既有國有土地，也有集體土地土地權屬復雜，人地矛盾相對突出。傳統(tǒng)的土地流轉方式主要包括征收、租賃、贖買、置換等，但征收具有手段的強硬性和成本的高昂性，不利于在國家公園內大規(guī)模實施，而其他幾種方式也存在不利于農業(yè)生產(chǎn)、政府財政壓力大和使農民權益受損的弊端。

（二）改革實踐與困境

為了探索一種既保障原住居民的土地權益同時也能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標的方法，錢江源試點區(qū)于2018年創(chuàng)新開展集體土地地役權改革。其范圍內集體土地占比達到80%，如果進行“一刀切”的移民搬遷和安置以及對集體林地全部征收、進行國有化，不僅耗資巨大且會使大部分農民積極性不高。

集體林地地役權改革在不變更林地權屬的基礎上，對自然資源使用權人進行了權利限制，使農戶可以按照國家公園建設規(guī)范進行適度經(jīng)營。國家公園管理委員會先和村民委員會簽訂委托合同，再由村民委員會與村民簽訂地役權合同。合同主體是作為供役地人的村民委員會和作為地役權人的國家公園管理委員會，合同客體是國家公園內的具體土地。合同主要內容包括對雙方的權利義務、供役地范圍、期限、補償資金和違約責任的規(guī)定。其經(jīng)營權歸村民委員會所有。

錢江源國家公園在落實地役權改革過程中取得了一定的成效，相較于征收制度的強制性，地役權改革在實現(xiàn)生態(tài)保護的大前提下，既保障了原住居民的土地收益權和建立在土地上的生存權，盤活了村民積極性，減少了國家財政投入的成本，同時通過對更了解當?shù)孛袂榈拇迕窬游瘯奈校云錇闃蛄哼M行國家與村民的雙向溝通，以雙層代理避免了直接利益對抗。

在實踐中，錢江源試點區(qū)也存在著一些困難和挑戰(zhàn)。在立法層面，保護地役權目前在我國于法無據(jù)，且概念不清，內部構造不明，法定性和約束力不足；在制度層面，地役權改革中對于細化保護需求和管控對策上缺乏針對措施，且適用條件和設立范圍無法確定，實踐中錢江源試點區(qū)范圍內村與村、省與省之間插花山山林權屬存在歷史糾紛，短時間內難以協(xié)調處置到位；在補償標準層面，補償標準仍然過低，政府資金途徑單一，現(xiàn)有經(jīng)濟措施很難保障地役權改革的全面實施；在后續(xù)保障層面，地役權制度的相應行政政策、監(jiān)督機制、以及對權利人的救濟制度也尚待完善。

三、綠色原則下我國地役權改革新契機

《民法典》中的綠色原則源于羅馬的環(huán)境法及相關法律制度，它并非民法本源性法律原則，而是旨在提升環(huán)境公益的義務性約束，是對社會需求的回應?！睹穹ǖ洹返?條規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！本G色原則的規(guī)定“全面開啟環(huán)境資源保護的民法通道”。受《民法總則》綠色原則的影響，“物權的客體、權能、屬性、相鄰關系以及征收等制度需要重新審視”。

習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上指出，要共同構建地球生命共同體，以生態(tài)文明建設為引領，以綠色轉型為驅動，以人民福祉為中心，并與國際法接軌為基礎，協(xié)調人與自然的關系，助力全球可持續(xù)發(fā)展?！睹穹ǖ洹肪G色原則的提出在世界范圍內開創(chuàng)了先河，不僅可以通過設置“綠色義務”限制民事主體“不為”不利于環(huán)境之舉，甚至可以引導其“作為”利于環(huán)境之舉。而物權法更可在綠色原則的指引下完善建立清晰的產(chǎn)權制度，保護環(huán)境資源的生態(tài)價值。在分則編，綠色原則被落實為具體的條款、規(guī)定和相應制度，如物權編第326條之規(guī)定。根據(jù)我國地役權規(guī)定，供需役地雙方的締結方式僅為意定，沒有為了生態(tài)環(huán)境保護及公共利益的強制性地役權。學者對于保護地役權的 “公私”的屬性以及體系架構之設定存在爭議，而綠色原則是“補充公法”的私法原則。在這一背景下，傳統(tǒng)地役權已經(jīng)不能完全適應客觀實際，地役權理論在主客體范圍以及權利義務內容方面都應當有所擴展，以更好地實現(xiàn)自然資源生態(tài)環(huán)境保護的目標。

四、國家公園建設中地役權改革的建議

盡管我國的土地制度不同于西方私有制國家，但地役權改革在生態(tài)文明建設改革和綠色《民法典》頒布的大背景下，通過調整完善相關法律、建設配套機制體制、改進補償、監(jiān)督機制等措施下，仍可以與我國的法律制度水土相融。

（一）立法層面

地役權的概念實際上是極具地方性特色的法律概念，在學界經(jīng)常被濫用。美國的保護地役權分兩種，一種是權利人自愿捐贈保護地役權，另一種是讓與方和受讓方自愿交易，在協(xié)商不成而又必須設立時才強制設立法定地役權。保護地役權制度在發(fā)達國家發(fā)揮了積極作用，但引入保護地役權意味著創(chuàng)設新的物權種類，而我國現(xiàn)有法律并沒有為創(chuàng)設保護地役權留下空間，國家公園實施自然資源使用權限制時，往往不存在需役地或者需役范圍難以確定。我認為，如果要在《民法典》中增設保護地役權，那整個物權體系架構都需要做出相應調整，因為這是和我國用益物權體系中之地役權是有很大區(qū)別的一種新型權利。而在《國家公園法》中對保護地役權進行規(guī)范則相對合理，其適用可以針對國家公園的特殊性予以對應性調整，在立法過程中應當注意與其他單行法的銜接，并應在保護地役權的期限設置上具有一定的靈活性。

（二）制度層面

根據(jù)我國各個國家公園試點內生態(tài)保護力度強弱，通常可將其劃分為幾個不同區(qū)域，在核心區(qū)或稱保護區(qū)是禁止人為活動的，原住居民也被要求搬遷，而在一般控制區(qū)或休憩區(qū)，則是采用限制人為活動的方式，實行分區(qū)差別化管理。我認為，我國國家公園地域差異較大，這里的“分區(qū)管控”也應該包涵“分地區(qū)管控”：對于南方經(jīng)濟發(fā)達區(qū)集體林地占比過高的情形，應當厘清其邊界，適當縮減其范圍。對于南方試點區(qū)范圍內村與村、省與省之間插花山山林權屬不清等問題則應當發(fā)揮行政手段。保護地役權是用傳統(tǒng)私法方法解決公私利益協(xié)調的制度嘗試，我國國家公園是否需要在實踐中建立保護地役權制度仍需厘清。對于集體土地占比過大的國家公園試點，在劃分其邊界時應進行效益評估，同時配備完善的登記制度和公示制度；同時應當細化保護需求和管控對策，對其適用條件和設立范圍應有明確規(guī)定。

（三）補償機制

經(jīng)濟補償可以直接有效地提高供役地人積極性并保障其權益。作為經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，目前錢江源試點區(qū)集體林地地役權改革補償標準是48.2元每畝每年，與居民普遍預期的94元每畝每年差距較大，導致其參與國家公園建設積極性不高。

我認為，國家或省級層面應當加大生態(tài)補償資金投入，但靠國家財政單一投入則壓力過大。美國是通過建立起系統(tǒng)全面的稅收獎勵體系，鼓勵供役地人自發(fā)要求簽訂保護地役權合同。我國地役權改革也可以通過減免土地稅、設置專項基金等手段推進，同時，還可依托國家公園的游憩功能與周邊社區(qū)實現(xiàn)和諧共建，優(yōu)先為供役地人提供相關就業(yè)崗位，并發(fā)展生態(tài)社區(qū)建設和合理規(guī)劃特許經(jīng)營。

（四）監(jiān)督機制

我國錢江源試點區(qū)地役權改革中目前是由紀委、督考辦承擔監(jiān)督職責，在實踐中，由于人力、財力等限制，很難實現(xiàn)長時間的有效監(jiān)督。

我認為，如果設立多方監(jiān)督制度，發(fā)動國家和社會各界力量，更能有形成有效監(jiān)督，同時也可以通過獎勵機制提高社區(qū)居民的參與監(jiān)督積極性。首先，政府部門作為監(jiān)督主體更有利于保護地役權雙方主體權利、義務的實現(xiàn)；其次，司法監(jiān)督是一種事后救濟方式，對于以合同方式設立的保護地役權，只有當權利受到阻礙和侵害時發(fā)揮作用；再次，通過發(fā)動社會監(jiān)督，相關社會組織和社區(qū)公民，通過合法的檢舉或報告等多種形式，監(jiān)督保護地役權協(xié)議實行的各個階段。實現(xiàn)多方監(jiān)督制度，可以有效地降低監(jiān)督成本，保護地役權改革成果，加快國家公園內生態(tài)及經(jīng)濟效益提升，建立行之有效的國家公園管理機制。