中國(guó)在全球氣候治理中的角色演進(jìn)

天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 劉杰

角色是一個(gè)規(guī)范性的概念。它指的是預(yù)期的或適當(dāng)?shù)男袨?，不同于角色在特定情況下實(shí)際扮演的方式，即角色行為或角色表現(xiàn)。國(guó)家角色概念包括決策者對(duì)適合其國(guó)家的一般決策、承諾、規(guī)則和行動(dòng)的定義，以及其國(guó)家在國(guó)際體系或下屬區(qū)域體系中應(yīng)持續(xù)履行的職能(如果有的話)。國(guó)家角色是國(guó)家“形象”的適當(dāng)定位或其狀態(tài)下對(duì)外或在外部環(huán)境中的功能。1988年，世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合建立了政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC），中國(guó)政府最早參與到IPCC工作，由此開(kāi)啟了中國(guó)政府參與全球氣候治理歷程。通過(guò)對(duì)中國(guó)在全球氣候治理中行為的觀察，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在全球氣候治理中的角色是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，即隨著中國(guó)國(guó)力和對(duì)氣候變化問(wèn)題認(rèn)知的變化，在不同階段，中國(guó)承擔(dān)的職能、對(duì)全球氣候治理及治理體系的態(tài)度、針對(duì)全球氣候治理所采取的內(nèi)外政策是不同的?？傮w來(lái)看，中國(guó)在全球氣候治理中的角色經(jīng)歷了三個(gè)階段。

一、1988—2006年參與者

1990年12月，政府間談判委員會(huì)成立，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始了關(guān)于氣候變化問(wèn)題的談判。經(jīng)過(guò)各方的共同努力與妥協(xié)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1992年5月通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡(jiǎn)稱《公約》）。公約于1994年3月正式生效，為各國(guó)加強(qiáng)全球氣候治理和合作指明了方向。在它的指導(dǎo)下，第一份應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際協(xié)議《京都議定書(shū)》于1997年12月通過(guò)，并于2005年2月生效。中國(guó)在此過(guò)程中扮演的是參與者角色。期間，又以《京都議定書(shū)》的談判為節(jié)點(diǎn)，中國(guó)的參與行為可以分為兩個(gè)階段。

在第一階段，中國(guó)積極但被動(dòng)地了參與全球氣候治理。中國(guó)在重要的國(guó)際會(huì)議中都申明了態(tài)度表明了立場(chǎng)，并同發(fā)展中國(guó)家一起捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)，維護(hù)國(guó)家利益。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)前，為協(xié)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，凝聚發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)，我國(guó)邀請(qǐng)41個(gè)發(fā)展中國(guó)家在北京舉行環(huán)境與發(fā)展部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并發(fā)表了《北京宣言》。同時(shí)，我國(guó)同“七十七國(guó)集團(tuán)”加強(qiáng)合作，在立場(chǎng)一致的基礎(chǔ)上，以“七十七國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”的合作方式提出立場(chǎng)文件或決議草案。盡管中國(guó)態(tài)度積極，但在氣候談判過(guò)程中中國(guó)的立場(chǎng)往往十分被動(dòng)。這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，當(dāng)時(shí)我們對(duì)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題研究不夠深入透徹，與會(huì)準(zhǔn)備不充分，許多氣候變化的監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)結(jié)果都是由發(fā)達(dá)國(guó)家的氣象和科研部門(mén)提供的，缺少自己的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致了我國(guó)的發(fā)言次數(shù)少，針對(duì)性不強(qiáng)。第二，由于缺乏相關(guān)的復(fù)合型專業(yè)人才，我國(guó)在傳遞信息、提供決策依據(jù)上受到阻礙。第三，受技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的限制，我國(guó)氣候治理需要依靠發(fā)達(dá)國(guó)家的援助和環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行等國(guó)際組織的貸款與資助。第四，在南北分歧較大的背景下，我國(guó)選擇與發(fā)展中國(guó)家緊密合作，這導(dǎo)致了我國(guó)的一些立場(chǎng)受到發(fā)展中國(guó)家伙伴的影響。

從1995年柏林第一次締約方會(huì)議開(kāi)始，全球氣候治理進(jìn)入到涉及具體治理措施的談判階段。由于談判涉及全球氣候治理的責(zé)任與義務(wù)分擔(dān)，談判的政治和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵加劇，中國(guó)在此問(wèn)題上的積極態(tài)度開(kāi)始向?qū)徤鞯姆较蜣D(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。首先，公約生效后，中國(guó)反對(duì)立即開(kāi)啟《公約》議定書(shū)的談判。其次，對(duì)《京都議定書(shū)》的批準(zhǔn)時(shí)間較長(zhǎng)。中國(guó)在1992年5月通過(guò)了《公約》，并在同年11月經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)。相比之下，中國(guó)于1998年5月簽署了《京都議定書(shū)》，直至2002年8月才核準(zhǔn)了該議定書(shū)，批準(zhǔn)時(shí)長(zhǎng)是《公約》的八倍之多。再次，中國(guó)認(rèn)為《京都議定書(shū)》所確定的三機(jī)制界限模糊，適用范圍不清。最后，中國(guó)堅(jiān)持《公約》所確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，堅(jiān)決反對(duì)發(fā)展中國(guó)家的“自愿承諾”，認(rèn)為“自愿承諾”會(huì)創(chuàng)立一種新的國(guó)家級(jí)別，從而打破公約體系已確立的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的分類，打亂現(xiàn)有的談判格局。

二、2005—2015年貢獻(xiàn)者

2005年《京都議定書(shū)》正式生效后，全球治理進(jìn)入“后京都時(shí)代”。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的規(guī)定，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，2007年，中國(guó)政府頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，為中國(guó)適應(yīng)和減緩全球氣候變化指明了目標(biāo)與道路。在方案的指導(dǎo)下，中國(guó)認(rèn)真落實(shí)其中提出的各項(xiàng)任務(wù)，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，為全球氣候治理作出了顯著貢獻(xiàn)。除此之外，中國(guó)積極參與國(guó)際氣候變化談判，推動(dòng)各方達(dá)成共識(shí)，推進(jìn)治理機(jī)制的建立與完善，加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)家合作。

在國(guó)內(nèi)，中國(guó)對(duì)全球氣候治理的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為“十一五”“十二五”期間，中國(guó)政府通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能和提高能效、增強(qiáng)碳匯等方式控制溫室氣體排放以減緩氣候變化。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)環(huán)節(jié)，中國(guó)政府發(fā)布、修訂了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加快發(fā)展服務(wù)業(yè)等方式升級(jí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。十年間，中國(guó)共淘汰落后鋼產(chǎn)能16686萬(wàn)噸、煉鐵產(chǎn)能21089萬(wàn)噸、水泥10.27億噸、玻璃2.14重量箱。在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)環(huán)節(jié)，中國(guó)政府嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)，“十二五”期間煤炭消費(fèi)年均增速較“十一五”期間降低4.9個(gè)百分點(diǎn)。另外，中國(guó)政府發(fā)展低碳能源。以電力產(chǎn)業(yè)為例，截至2015年底，水電裝機(jī)容量達(dá)到2.3億千瓦、核電裝機(jī)容量達(dá)到2717萬(wàn)千瓦、風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到13075萬(wàn)千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電達(dá)到4218萬(wàn)千瓦，較2010年分別增長(zhǎng)了0.17億千瓦、1635萬(wàn)千瓦、9968萬(wàn)千瓦、4132萬(wàn)千瓦。在節(jié)能和提高能效環(huán)節(jié)，中國(guó)政府通過(guò)完善標(biāo)準(zhǔn)、推廣節(jié)能產(chǎn)品、推進(jìn)不同領(lǐng)域的節(jié)能、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方式降低單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比。2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年累計(jì)下降19.1%，2015年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年累計(jì)下降19.7%。在增強(qiáng)碳匯環(huán)節(jié)，中國(guó)政府實(shí)施了“三北”重點(diǎn)防護(hù)林工程、退耕還林工程等林業(yè)重點(diǎn)工程，修訂頒布了森林撫育規(guī)程，并取得了顯著的成績(jī)。十年內(nèi)森林覆蓋率和森林蓄積量增長(zhǎng)了2.6個(gè)百分點(diǎn)和38.39億立方米。

在國(guó)際，一方面，中國(guó)積極發(fā)揮聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化國(guó)際談判的主渠道作用，富有建設(shè)性地參與談判，推進(jìn)氣候變化談判進(jìn)展。在該階段，國(guó)際氣候談判的主要矛盾表現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家就發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國(guó)家能力建設(shè)、發(fā)展中國(guó)家資金資助等問(wèn)題上的立場(chǎng)不同。在此背景下，中國(guó)主要以“G77+中國(guó)”的形式提交草案和材料，參與國(guó)際氣候談判，與發(fā)展中國(guó)家共同抵抗發(fā)達(dá)國(guó)家的無(wú)理要求、維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益，推動(dòng)公平、公正、有效、平等的治理機(jī)制建設(shè)。另一方面，中國(guó)本著“互利共贏、務(wù)實(shí)有效”的原則積極參加和推動(dòng)國(guó)際合作。首先，中國(guó)積極推動(dòng)氣候變化領(lǐng)域的南南合作。自2008年開(kāi)始，中國(guó)每年舉辦多期應(yīng)對(duì)氣候變化與綠色發(fā)展的研修班，為發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)了大量相關(guān)領(lǐng)域的官員、專家學(xué)者和技術(shù)人員。同時(shí)，中國(guó)向發(fā)展中國(guó)家提供氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警設(shè)備、節(jié)能燈、太陽(yáng)能發(fā)電系統(tǒng)等物質(zhì)資源，與廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)施了技術(shù)合作，提高了發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)和減緩氣候變化的能力。其次，中國(guó)加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)話與合作。中國(guó)與美國(guó)、日本等國(guó)家和建立了氣候變化領(lǐng)域?qū)υ捄秃献鳈C(jī)制，不斷拓展和深化雙方合作內(nèi)容。另外，中國(guó)大力同聯(lián)合國(guó)、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、全球環(huán)境基金等國(guó)際組織或國(guó)際研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展信息溝通、資源共享和研究合作，為各國(guó)制定相關(guān)政策提供參考依據(jù)。

三、2015年至今引領(lǐng)者

2015年11月，來(lái)自195個(gè)國(guó)家的代表出席了巴黎氣候大會(huì)，大會(huì)一致通過(guò)了《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》對(duì)2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出統(tǒng)一安排。目前，全球氣候治理進(jìn)入到新階段，中國(guó)在該階段的角色演變?yōu)橐I(lǐng)者。

一方面，中國(guó)以高標(biāo)準(zhǔn)、高目標(biāo)要求自身，積極務(wù)實(shí)地履行《巴黎協(xié)定》的承諾，作為全球氣候治理的先行者，引領(lǐng)全球氣候治理實(shí)踐。2015年，中國(guó)提交了《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)—中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，是最早提交國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案的發(fā)展中國(guó)家。2020年9月，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上承諾，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，力爭(zhēng)于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。同年12月12日，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在氣候雄心峰會(huì)上進(jìn)一步宣布“到2030年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上”。為實(shí)現(xiàn)減排承諾，如期達(dá)成國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，中國(guó)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，控制溫室氣體排放，并取得顯著成效。2015年以來(lái)，中國(guó)持續(xù)嚴(yán)格控制高耗能產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，淘汰落后產(chǎn)能，加快化解過(guò)剩產(chǎn)能，到2018年底化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能1.5億噸以上，提前兩年超額完成“十三五”目標(biāo)。服務(wù)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)增加值不斷增高，在三次產(chǎn)業(yè)中持續(xù)領(lǐng)跑。2019年，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率為63.5%。服務(wù)業(yè)的發(fā)展在滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也服務(wù)于國(guó)家減排任務(wù)。非化石能源快速發(fā)展。截至2019年底，全國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)約占全部電力裝機(jī)的39.5%，可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到7.94億千瓦。在各方努力下，中國(guó)碳排放強(qiáng)度逐年降低。2017年碳排放強(qiáng)度比2005年下降約46%，初步扭轉(zhuǎn)了碳排放快速增長(zhǎng)的局面；2019年，中國(guó)碳排放強(qiáng)度較2005年降低約47.9%，提前完成我國(guó)對(duì)外承諾的到2020年的目標(biāo)。與此同時(shí)，中國(guó)通過(guò)大量植樹(shù)造林、濕地草原保護(hù)等方式增加碳匯。2015至2020年，6年間中國(guó)共造林44027.38千公頃，是全球綠化面積貢獻(xiàn)最多的國(guó)家。中國(guó)高度負(fù)責(zé)任地履行承諾，積極落實(shí)《巴黎協(xié)定》，為全球氣候治理樹(shù)立模范，給其他國(guó)家起到了良好的示范作用，引領(lǐng)了全球氣候治理的進(jìn)程。

另一方面，中國(guó)“以共商共建共享”的全球治理觀引領(lǐng)全球氣候治理體系構(gòu)建。在此理念的指導(dǎo)下，中國(guó)積極開(kāi)展氣候外交，發(fā)揮發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家間的橋梁作用，推動(dòng)國(guó)際多邊合作，力所能及地幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。在巴黎氣候大會(huì)召開(kāi)之前，中國(guó)積極同英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、印度等國(guó)家交流尋求共識(shí)，并發(fā)表聯(lián)合聲明，為《巴黎協(xié)定》的談判奠定了基礎(chǔ)。巴黎氣候大會(huì)期間，中國(guó)密集開(kāi)展雙邊、多邊外交，與各方充分溝通，凝聚共識(shí)，協(xié)調(diào)立場(chǎng)。在大會(huì)最后一刻遇到麻煩時(shí)，中國(guó)代表團(tuán)出面協(xié)調(diào)化解難題。時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文盛贊中國(guó)為《巴黎協(xié)定》達(dá)成和巴黎氣候大會(huì)成功作出了歷史性的貢獻(xiàn)、基礎(chǔ)的貢獻(xiàn)、重要的貢獻(xiàn)、關(guān)鍵的貢獻(xiàn)。在該階段，中國(guó)繼續(xù)通過(guò)“基礎(chǔ)四國(guó)”“立場(chǎng)相近國(guó)家”“G77+1”等談判集團(tuán)捍衛(wèi)發(fā)展中國(guó)家權(quán)益共同利益。同時(shí)，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家密切接觸，尋求共識(shí)，化解發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的重大分歧。除此之外，中國(guó)進(jìn)一步加大南南合作力度。2015年12月，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在巴黎會(huì)議上宣布設(shè)立200億元人民幣的中國(guó)氣候變化南南合作基金，并啟動(dòng)“十百千”項(xiàng)目，即在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目。2019年4月，“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟正式成立，為“一帶一路”綠色發(fā)展合作打造了政策對(duì)話和溝通平臺(tái)、環(huán)境知識(shí)和信息平臺(tái)、綠色技術(shù)交流與轉(zhuǎn)讓平臺(tái)，幫助“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化。

縱觀中國(guó)在全球氣候治理中的角色演進(jìn)，參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者三種角色并非相互獨(dú)立，而是逐步遞進(jìn)的，后者建立于前者基礎(chǔ)之上。中國(guó)參與全球氣候治理中的深度和廣度逐步提升，中國(guó)對(duì)于全球氣候治理的意義越發(fā)重要。這樣的改變得益于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)又受到中國(guó)國(guó)際政治認(rèn)知的影響。隨著中國(guó)綜合國(guó)力的不斷提高，不斷接近世界舞臺(tái)中心，中國(guó)將在全球氣候治理領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)，扮演更具雄心和建設(shè)性貢獻(xiàn)的重要角色。