大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理影響因素及機制研究*

湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 周楊康

一、前言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境也遭受到嚴(yán)重破壞，跨區(qū)域環(huán)境污染天氣在全國各地頻發(fā)，其中京津冀區(qū)域尤為嚴(yán)重。2014年1月份，環(huán)保部發(fā)布的關(guān)于2013年5—12月份京津冀13個城市監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，空氣質(zhì)量月平均超標(biāo)天數(shù)比例高達(dá)65.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過長三角與珠三角地區(qū)。由于大氣污染具有流動性、負(fù)外部性、公共性等特點，要求政府打破以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地治理模式，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理長效機制，以應(yīng)對環(huán)境污染的挑戰(zhàn)。為此，2013年9月，國務(wù)院在發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中首次提出建立京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的意見并上升為國家戰(zhàn)略；2017年，出臺了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，“2+26”城市的環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)納入考核中來；2018年成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長，組織京津冀及周邊地區(qū)開展大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控工作。自京津冀區(qū)域?qū)嵤┐髿馕廴緟f(xié)同治理模式以來，大氣生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，但是根據(jù)環(huán)保部公布的2018年環(huán)境空氣質(zhì)量報告中對169個重點城市進(jìn)行綜合指數(shù)評價，空氣質(zhì)量相對較差的20個城市中有7個屬于京津冀區(qū)域。由此可以看出，京津冀區(qū)域的大氣質(zhì)量還有待提高，區(qū)域政府間協(xié)同治理機制還需進(jìn)一步優(yōu)化。

二、研究綜述

協(xié)同治理這一新概念始于20世紀(jì)90年代，主要源于協(xié)同學(xué)和治理理論。針對政府部門條塊分割、管理“碎片化”的問題，協(xié)同治理理論主張通過目標(biāo)、組織、文化等不同層面的分解和整合，以打破傳統(tǒng)官僚體制的行政區(qū)劃邊界，推動各個協(xié)同治理主體之間的合作，從而構(gòu)建一個“無縫隙政府”[1]。目前，國內(nèi)外學(xué)者在大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理的研究，主要從三個方面展開：一是，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理的緣由。大氣污染的負(fù)外部性和公共性，決定了政府在大氣污染治理中扮演著重要角色[2]。同時，大氣污染問題呈現(xiàn)出的復(fù)雜性、流動性、復(fù)合性等特點，不是空氣污染產(chǎn)生地一個地區(qū)就能解決的問題。另外，傳統(tǒng)的屬地治理模式已經(jīng)難以滿足跨區(qū)域性公共服務(wù)的需求，需要區(qū)域政府間協(xié)同合作，承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任[3]。二是，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理模式的選擇。由于區(qū)域政府間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、科學(xué)技術(shù)水平、歷史文化經(jīng)驗等存在差異，大氣污染治理的合作模式選擇也存在不同。大氣污染協(xié)同治理模式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模板，要求區(qū)域政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況建立適合本地區(qū)的大氣污染協(xié)同治理模式[4]。建立協(xié)同治理模式的基礎(chǔ)則是科學(xué)技術(shù)、完備的制度、合理的政策。蔡嵐（2019）對粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)動治理機制的選擇成因進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)交易成本、風(fēng)險控制是大灣區(qū)政府選擇嵌入型網(wǎng)絡(luò)機制和約束性契約機制的主要原因[5]。吳建南等人（2020）則基于制度性集體行動理論解釋了長三角區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制發(fā)揮作用的制度邏輯[6]。三是，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理機制優(yōu)化。王紅梅等人（2019）基于地區(qū)利益博弈視角與聯(lián)防聯(lián)控行動邏輯探索“常態(tài)化”的區(qū)域政府間協(xié)同治理機制路徑，主張建立健全信息共享機制、監(jiān)督約束機制、利益分配機制、成本分?jǐn)倷C制，促進(jìn)京津冀區(qū)域政府間的有效互動[7]。郭施宏、齊曄（2016）則主張通過構(gòu)建伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)府際利益、制定法律法規(guī)和分享治理信息以構(gòu)建京津冀大氣污染協(xié)同治理機制[8]。

以上研究為解釋現(xiàn)實情境中大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理困境提供了理論視角和優(yōu)化路徑，但是整個研究領(lǐng)域的框架體系并不清晰明確，缺乏系統(tǒng)性的理論整合。

三、大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理的現(xiàn)狀與困境

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理雖然是在2014年才明確指出建立聯(lián)防聯(lián)控治理機制，但是在2008年北京舉辦奧運會期間，京津冀區(qū)域為了實現(xiàn)“綠色奧運”的目標(biāo)展開了大氣污染治理的合作，各項空氣污染物指標(biāo)都有所下降。另外，京津冀區(qū)域政府還通過合理規(guī)劃交通布局、建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大氣環(huán)境質(zhì)量的檢測站、共同參與植樹造林工程來加強環(huán)境治理合作。2017年京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度為64微克/立方米，比2013年下降39.62%，其它大氣污染物PM10、SO2、NO2等均有所下降。

四、大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理影響因素分析

大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理績效影響機制十分復(fù)雜，總體來說可以概括為主體因素、客體因素和外部環(huán)境因素。從主體因素來講，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理受合作能力、治理理念、信任度的影響；從客體因素來講，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理績效受環(huán)境復(fù)雜性與資源依賴結(jié)構(gòu)的影響；從外部環(huán)境因素來講，大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理績效受上級政府支持、公民環(huán)保意識的影響。

（一）主體因素的影響

1.合作能力：不同地方政府所擁有的資源和能力是不同的，因此地方政府在大氣污染協(xié)同治理過程中往往會尋找在資源和技術(shù)上擁有優(yōu)勢的合作伙伴。一方政府合作能力越強，另一方所耗費的合作成本就更低，合作能力強的地方政府也能吸引其他地方政府參與進(jìn)來，推動區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理。北京與天津地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，科學(xué)技術(shù)水平先進(jìn)，在區(qū)域政府協(xié)同治理過程中提供了科學(xué)技術(shù)與人才支持。

2.治理理念：習(xí)近平總書記指出，京津冀地區(qū)擁有良好的地理環(huán)境，它們地緣相接、交通便利，區(qū)域間交流頻繁，擁有趨同的文化傳承，有利于區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。

3.信任度：協(xié)同治理過程中需要良好的信任機制與溝通機制，相互信任是合作的基礎(chǔ)。信任程度越高的區(qū)域政府在協(xié)同治理過程中所花費的監(jiān)督成本則越低，反之信任程度越低，則花費的交易成本越高。

（二）客體因素的影響

1.環(huán)境復(fù)雜性：大氣污染治理的復(fù)雜性首先在于其成因的復(fù)雜性，大氣污染的主要源有工業(yè)污染、居民生活污染、交通污染，大氣污染的治理因此也涉及諸多領(lǐng)域；同時受地形地貌與空氣的流通性影響，大氣污染具有交叉性和傳輸性特征；大氣污染的治理主體涉及政府、企業(yè)、社會民眾，需要各個主體協(xié)同合作；正是由于大氣污染治理的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，單個地方政府難以獨立解決，要求多個地方政府協(xié)商合作，共同解決問題。

2.資源依賴結(jié)構(gòu)：各個地方政府所擁有的資源是不同的，區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理需要將各種資源進(jìn)行優(yōu)化整合。北京和天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則相對落后，但是河北的發(fā)展空間更大，地域面積廣，環(huán)境承載能力強；北京和天津城市化水平更高，交通擁堵、人口膨脹、環(huán)境污染等問題層出不窮，暴露出大城市病問題，三地政府在合作過程中各有優(yōu)劣勢。也正是因為京津冀的資源結(jié)構(gòu)依賴性強，才促成京津冀區(qū)域政府對大氣污染進(jìn)行協(xié)同治理。

（三）外部環(huán)境因素的影響

1.上級政府的支持：在中央與地方的關(guān)系上，區(qū)域政府間的協(xié)同治理受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與管理。因此，地方政府在進(jìn)行橫向協(xié)作中沒有中央政府的介入，就難以解決區(qū)域合作問題。上級政府的支持主要包括財政人力支持、政策法律支持、過程監(jiān)督支持等，中央政府的支持可以解決地方政府合作目標(biāo)不統(tǒng)一問題，避免集體行動的困境，中央政府還可以提出相關(guān)法律規(guī)則、完善各項制度、加強監(jiān)督管理等手段以控制地方政府合作中的風(fēng)險。

2.公民環(huán)保意識：公民環(huán)保意識的高低能夠體現(xiàn)公民社會的成熟度，而在一個成熟的公民社會中具有各項明確的制度規(guī)范。由于傳統(tǒng)理念的影響，我國公民社會的成熟度不是很高，在公共事務(wù)管理中地方政府處于絕對主導(dǎo)地位，公民參與公共事務(wù)的機會較少。

五、大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理機制優(yōu)化路徑

通過前面的分析，發(fā)現(xiàn)大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理的影響因素涉及主體因素、客體因素以及外部環(huán)境因素，客觀因素中有環(huán)境的復(fù)雜性和區(qū)域政府間的資源依賴結(jié)構(gòu)，它們都是目前難以改變的客觀存在，因此作者主要從主體因素和外部環(huán)境因素出發(fā)，根據(jù)京津冀大氣污染區(qū)域政府間協(xié)同治理的實踐，提出優(yōu)化京津冀區(qū)域政府間協(xié)同治理機制的建議，具體建議如下：

（一）完善區(qū)域政府大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制

首先可以成立專門針對跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的管理機構(gòu)，雖然京津冀2018年已經(jīng)成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治小組”，但是領(lǐng)導(dǎo)班子成員大都是兼職，小組工作難以常態(tài)化，履行管理機構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)，因此需要重構(gòu)“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治小組”，以法律的手段規(guī)定其職能、編制、經(jīng)費安排等問題。從而使大氣污染管理機構(gòu)定期召開相關(guān)會議，安排大氣污染治理的各項工作，對各地方政府大氣保護(hù)部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。其次是落實各地方政府的工作職責(zé)，通過建立統(tǒng)一的檢測標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一的績效衡量指標(biāo)，分配各行政區(qū)劃的工作任務(wù)，同時加強過程監(jiān)督，推動各項大氣污染治理措施的有效落實。最后要推動區(qū)域政府信息共享措施的落實，在建立區(qū)域大氣監(jiān)測信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上，對區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境進(jìn)行實時地、動態(tài)地、全方位地監(jiān)控，同時對這些信息進(jìn)行共享，信息共享要透明化、可視化、真實化，為區(qū)域政府間對大氣污染治理提供決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等信息支撐。

（二）形成共同的價值導(dǎo)向與環(huán)境治理理念

傳統(tǒng)的地方政府在處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題的時候，常常抱有經(jīng)濟(jì)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的理念，考核過程中以GDP論英雄，抑或在協(xié)同治理過程中存在“搭便車”心理。這些傳統(tǒng)的環(huán)保思想理念已經(jīng)成為區(qū)域政府間協(xié)同治理過程中的絆腳石，所以區(qū)域政府在協(xié)同治理過程中要加強思想交流，提高區(qū)域政府合作的認(rèn)同感。雖然京津冀區(qū)域有著良好的歷史文化淵源以及地緣優(yōu)勢，但是受困于區(qū)域政府間協(xié)同治理中的利益分野，難以形成良性的協(xié)同治理文化。

（三）建立科學(xué)合理的利益平衡機制

只有建立共同的區(qū)域政府利益機制，才能充分調(diào)動區(qū)域政府參與大氣污染治理的積極性，區(qū)域政府利益互惠、利益互補的格局一旦形成，必然有利于區(qū)域政府間進(jìn)行資源共享和優(yōu)勢互補，促進(jìn)地方政府之間深層次的合作。為了破解京津冀區(qū)域政府間協(xié)同治理過程中的“利益差”，需要構(gòu)建利益補償機制，在合作過程中對利益受損方進(jìn)行一定的利益補償。首先對京津冀三地政府的大氣污染治理責(zé)任、治理任務(wù)量、治理成本進(jìn)行分析，設(shè)立共同的大氣污染協(xié)同治理基金；接著根據(jù)三地不同的功能分工和資源依賴結(jié)構(gòu)，公平的分擔(dān)大氣污染治理的工作任務(wù)量；最后根據(jù)任務(wù)量，利用集體基金進(jìn)行統(tǒng)一支付，對超額完成任務(wù)量的地方政府進(jìn)行資金獎補，從而實現(xiàn)區(qū)域政府間的利益平衡，也有利于提高區(qū)域政府間協(xié)同治理的積極性。

（四）加強中央政府對區(qū)域政府間協(xié)同治理的支持力度

區(qū)域政府間協(xié)同治理大氣污染離不開中央政府的人力支持、財力支出、技術(shù)投入，也需要中央政府提供制度性安排、法律文件規(guī)范等。首先，完善相關(guān)法律法規(guī)，為區(qū)域政府協(xié)同治理提供法律保障。當(dāng)前我國區(qū)域政府協(xié)同治理正處于起步階段，各方面的實踐操作還不成熟，需要明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。通過法律法規(guī)明確區(qū)域政府的職權(quán)范圍，對各級地方主體的公權(quán)力與私權(quán)力進(jìn)行界定，防止“公地悲劇”的產(chǎn)生；其次，中央與地方政府進(jìn)行合理的事權(quán)劃分，制定合理的權(quán)力運行機制，為地方的區(qū)域合作提供權(quán)力來源?？鐓^(qū)域的大氣污染問題需要多個行政區(qū)展開合作，防止交叉污染，中央政府應(yīng)該進(jìn)行權(quán)力下放，給予地方政府部分優(yōu)先權(quán)，讓地方政府或者大氣污染協(xié)同治理權(quán)力機構(gòu)制定符合本地區(qū)客觀實際的法規(guī)條文與相關(guān)措施，這樣能夠大大提高區(qū)域政府的合作效率。最后，完善區(qū)域政府間大氣污染協(xié)同治理的監(jiān)督機制。成立一個專門的大氣污染監(jiān)督機構(gòu)，對區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的過程進(jìn)行定期檢查和臨時突擊檢查，防止區(qū)域政府間權(quán)力交換、推諉扯皮、消極懶政行為，使區(qū)域政府履行好大氣污染治理工作職責(zé)。