“雙碳”路上如何統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)

◆ 張新安

習(xí)近平總書記指出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”“要把節(jié)約能源資源放在首位”。自然資源是高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和能量來源；碳排放的源頭是資源利用，減碳、除碳，靠的也是資源；碳匯能力提升，更離不開自然資源。碳達(dá)峰、碳中和是黨和國家部署推動(dòng)的重大戰(zhàn)略，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡稱《方案》）提出了目標(biāo)任務(wù)，需要把握處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系，在減碳與儲(chǔ)碳、提效與增匯、適應(yīng)與應(yīng)對(duì)、自然增匯與工程增匯方面開展深入研究，充分發(fā)揮自然資源在碳達(dá)峰、碳中和工作中的基礎(chǔ)性作用。

把碳達(dá)峰碳中和納入自然資源改革發(fā)展整體布局

習(xí)近平總書記指出，“要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。要求我們從道理、學(xué)理、哲理不同側(cè)面提高認(rèn)識(shí)，從邏輯、法理、技術(shù)不同角度貫徹落實(shí)。

秉承系統(tǒng)觀念是碳達(dá)峰、碳中和的關(guān)鍵。碳達(dá)峰、碳中和問題，要在地球系統(tǒng)科學(xué)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、能源科學(xué)系統(tǒng)中統(tǒng)籌考慮，要在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源利用結(jié)構(gòu)、國土空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和升級(jí)過程中統(tǒng)籌考慮，要在生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、能源安全的系統(tǒng)把握中統(tǒng)籌考慮，要在生物多樣性、地質(zhì)多樣性和自然多樣性綜合保護(hù)中統(tǒng)籌考慮，要在深化人與自然生命共同體之間共生聯(lián)系、氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳匯的正反影響、碳循環(huán)自身的自然規(guī)律認(rèn)識(shí)、減排與增匯的辯證統(tǒng)一中考慮，才能真正走出生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展新路。

處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系、人與自然的關(guān)系是碳達(dá)峰、碳中和的核心。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用造成的；碳排放居高不下，歸根到底是能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和資源利用結(jié)構(gòu)不優(yōu)化造成的；碳匯能力下降，歸根到底是資源開發(fā)利用不當(dāng)引起的生態(tài)系統(tǒng)功能下降造成的。要從根本上解決問題，必須通過資源的科學(xué)供應(yīng)加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，通過資源的有效供應(yīng)和高效利用把經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限制在資源環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，守住有形和無形的邊界，通過資源的有度、有序、有時(shí)開發(fā)，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間。

自然資源工作服務(wù)于碳達(dá)峰碳中和的方方面面

推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作面臨的主要矛盾是碳排放居高不下和碳匯能力不足的矛盾。自然資源工作滲透到源匯關(guān)系的全流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，是破解這一矛盾的重要一方。

自然資源工作促進(jìn)減碳和除碳并重。碳達(dá)峰、碳中和是關(guān)于碳源與碳匯之間的數(shù)量關(guān)系問題，其中，碳源是以能源結(jié)構(gòu)為主的系統(tǒng)性問題，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，核心是降低碳排放強(qiáng)度與總量；碳匯是實(shí)現(xiàn)碳中和不可或缺的重要環(huán)節(jié)，負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新將發(fā)揮核心支撐作用。

以自然資源和國土空間支撐能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和碳減排協(xié)同發(fā)展。一是物質(zhì)資源支撐。向清潔能源轉(zhuǎn)型，自然資源工作要發(fā)揮關(guān)鍵作用，特別是鋰、稀土等新能源礦產(chǎn)和深層地?zé)崮芘c天然氣水合物等非常規(guī)能源資源。二是地上空間支撐。自然資源工作服務(wù)于優(yōu)化傳統(tǒng)能源的國土空間布局，科學(xué)匹配可再生能源產(chǎn)需空間，構(gòu)建綠色低碳的土地利用結(jié)構(gòu)。三是地下空間支撐。自然資源工作充分利用地下空間儲(chǔ)能儲(chǔ)熱，也包括二氧化碳地下地質(zhì)封存。四是海洋空間支撐。充分利用藍(lán)色國土空間發(fā)展“藍(lán)色能源”，推進(jìn)海上風(fēng)電與海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

以生態(tài)保護(hù)修復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。一是陸地生態(tài)系統(tǒng)，以森林碳匯、草地碳匯、濕地碳匯、農(nóng)田碳匯為主要構(gòu)成。受人為干預(yù)影響較大的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯存有較大不確定性，經(jīng)科學(xué)保護(hù)修復(fù)后，固碳潛力有望得到進(jìn)一步提升，并趨于穩(wěn)定。二是海洋生態(tài)系統(tǒng)。聯(lián)合國可持續(xù)海洋經(jīng)濟(jì)高級(jí)別小組提出，到2030年海洋可望吸收全球五分之一的溫室氣體排放量。

以自然資源科技工作開拓新領(lǐng)域碳匯潛力。一是土壤碳。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院報(bào)告，全球土壤碳儲(chǔ)量為大氣的3倍，土壤碳占基于自然的解決方案潛力的25%（總潛力為每年238億噸）。二是碳捕獲與儲(chǔ)存。國際能源署預(yù)計(jì)，該技術(shù)的減排貢獻(xiàn)將在2030年達(dá)到總減排量的10%，2050年達(dá)到19%。自然資源工作為碳捕獲與儲(chǔ)存提供充足的儲(chǔ)存空間。三是配備碳捕獲與儲(chǔ)存的生物質(zhì)能。據(jù)科技部21世紀(jì)中心估計(jì)，到2050年全球配備碳捕獲與儲(chǔ)存的生物質(zhì)能上限碳匯潛力為每年100億~150億噸。四是巖溶碳匯。根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局巖溶地質(zhì)研究所預(yù)計(jì)，經(jīng)過生態(tài)修復(fù)、土壤改良和水生生物培育等工程，我國巖溶碳匯量可達(dá)億噸級(jí)。五是礦物碳匯。這種經(jīng)人為作用加速自然界中硅酸鹽風(fēng)化的過程，將二氧化碳轉(zhuǎn)化為固態(tài)物質(zhì)或可溶解碳酸鹽的方法，固碳潛力巨大。

碳達(dá)峰碳中和要求自然資源治理打一場硬仗

我國資源約束趨緊和利用粗放并存，生態(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量和穩(wěn)定性狀況不容樂觀，生態(tài)系統(tǒng)退化形勢嚴(yán)峻。20世紀(jì)50年代以來，我國水資源短缺、水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染問題日益凸顯，濱海濕地面積消失了57%，紅樹林面積減少了40%，珊瑚礁覆蓋率下降，海洋自然岸線占比明顯下降。2018年，我國人工林面積超過森林總面積的三分之一，且不少位于干旱、半干旱地區(qū)，重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率達(dá)10.2%。不少農(nóng)業(yè)開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)擠占或損毀生態(tài)空間。礦山開采占用、損毀土地問題依然存在。

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，我國生態(tài)文明建設(shè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。自然資源領(lǐng)域在踐行生態(tài)文明建設(shè)的過程中，先后出臺(tái)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、自然保護(hù)地體系等基礎(chǔ)制度。夯實(shí)自然資源發(fā)展基礎(chǔ)，加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)，統(tǒng)一陸海分界、明晰林草分類，將“濕地”列為一級(jí)地類；完成全國珊瑚礁、海草床、鹽沼生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀調(diào)查，開展紅樹林、鹽沼、海草床等藍(lán)碳儲(chǔ)量調(diào)查評(píng)估試點(diǎn)；完成第三次全國國土調(diào)查，從結(jié)果看，10年間生態(tài)功能較強(qiáng)的林地、草地、濕地、河流湖泊水面等地類合計(jì)凈增加2.6億畝。這為碳達(dá)峰、碳中和提供了基礎(chǔ)保障。

自然資源保護(hù)和利用工作取得成效，資源保護(hù)和利用水平逐步提高，國土空間支撐能力逐步增強(qiáng)，治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平不斷提升，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。通過大規(guī)模綠化、全面保護(hù)天然林、實(shí)施退耕還林還草，全國森林覆蓋率達(dá)到23.04%，森林蓄積量超過175億立方米，草原綜合植被蓋度達(dá)到56%。全國整治修復(fù)海岸線1200公里，濱海濕地2.3萬公頃，修復(fù)歷史遺留礦山9000個(gè)，完成防風(fēng)治沙1000多萬公頃、石漠化治理130萬公頃。這為持續(xù)提升陸海生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”時(shí)期是保護(hù)和發(fā)展矛盾的凸顯期，是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升的攻堅(jiān)期，是優(yōu)化國土空間保護(hù)開發(fā)格局的關(guān)鍵期，更是落實(shí)黨中央關(guān)于碳達(dá)峰、碳中和重大決策部署的戰(zhàn)略期。自然資源領(lǐng)域?qū)?huì)聚焦提高自然資源利用效率、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力等基礎(chǔ)工作，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，堅(jiān)決打贏碳達(dá)峰、碳中和這場硬仗。

準(zhǔn)確把握自然資源領(lǐng)域落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)

《意見》和《方案》明確了自然資源領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和的任務(wù)和行動(dòng)目標(biāo)。

——明確了高質(zhì)量保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展的任務(wù)。包括優(yōu)化化石能源資源勘查、開發(fā)、利用結(jié)構(gòu)，加大重點(diǎn)油氣生產(chǎn)基礎(chǔ)勘查開發(fā)力度，加快非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)，推進(jìn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國內(nèi)找礦和綠色勘查等。

——提出了加快提升資源集約節(jié)約利用水平的要求。強(qiáng)調(diào)以綠色低碳發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)有利于碳達(dá)峰、碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。明確了耕地保護(hù)和城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活利用的節(jié)約集約用地行動(dòng)目標(biāo)，以及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源綜合利用的目標(biāo)要求。到2025年，提高非化石能源利用效率和水平。到2030年，加快提升資源利用效率，以資源利用方式轉(zhuǎn)變推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。

——確定了持續(xù)鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的主要目標(biāo)。要求以強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管制為行動(dòng)舉措，通過嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)控生態(tài)空間占用、嚴(yán)格用地規(guī)模、力促綠色生態(tài)產(chǎn)品市場化，穩(wěn)定陸海生態(tài)系統(tǒng)固碳能力。到2025年，森林覆蓋率達(dá)24.1%，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到2030年，森林覆蓋率達(dá)25%，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降。

——明確了不斷提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量的任務(wù)安排。以生命共同體為理念指導(dǎo)，圍繞山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，提出一系列生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程任務(wù)，包括國土綠化行動(dòng)、退耕還林還草、耕地質(zhì)量提升行動(dòng)、礦山生態(tài)修復(fù)等。

——提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)相關(guān)要求。強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)能力建設(shè)在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)中的關(guān)鍵作用，部署了生態(tài)碳匯統(tǒng)計(jì)監(jiān)測能力提升、生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系構(gòu)建、新領(lǐng)域碳匯技術(shù)探索、碳匯市場建設(shè)以及前沿理論積累等方面的具體工作。

采取有效措施確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和

為推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，自然資源領(lǐng)域應(yīng)聚焦國土空間規(guī)劃管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、優(yōu)化資源配置、資源節(jié)約集約利用和碳匯基礎(chǔ)支撐等主責(zé)主業(yè)，全力推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和工作落實(shí)落地，為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、建設(shè)美麗中國做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

發(fā)揮國土空間規(guī)劃和用途管控的系統(tǒng)治理作用，鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。加快編制和實(shí)施以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的各級(jí)國土空間規(guī)劃，研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法、國土空間規(guī)劃法，構(gòu)建國土生態(tài)安全屏障，建設(shè)面向全球的生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。嚴(yán)格管控各類國土空間邊界，制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》。嚴(yán)格占用自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目審核，細(xì)化落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，對(duì)耕地實(shí)行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張。

推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。實(shí)施青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)，以及自然保護(hù)地建設(shè)及野生動(dòng)植物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)支撐體系9個(gè)重大工程專項(xiàng)規(guī)劃，組織實(shí)施新一批山水林田湖草和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程。持續(xù)推進(jìn)大規(guī)模國土綠化，推動(dòng)紅樹林、海草床、濱海鹽沼保護(hù)修復(fù)，提升陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

合理配置自然資源要素，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)。提升清潔能源礦產(chǎn)供給保障，加快鋰、稀土等戰(zhàn)略礦產(chǎn)的勘查開發(fā)。加快頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)，科學(xué)開發(fā)利用地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能、波浪能、潮汐能等新能源，促進(jìn)核電、光伏、風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以土地要素配置支持清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持工業(yè)和能源領(lǐng)域提高能效、降低能耗，降低單位GDP二氧化碳排放。實(shí)行能源資源、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，深入推進(jìn)煤炭等能源資源領(lǐng)域供給側(cè)改革，降低高碳化石能源結(jié)構(gòu)比例。嚴(yán)控新增建設(shè)用地，探索限制高碳土地利用類型供應(yīng)。

推進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用，形成綠色低碳發(fā)展格局。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)控制，嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。深化“增存掛鉤”機(jī)制改革，完善指標(biāo)核算方法和配套政策，做好閑置土地處置工作，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加強(qiáng)土地復(fù)合利用，減少建設(shè)用地等“高碳”空間擴(kuò)張。

全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，大力推廣綠色低碳先進(jìn)適用技術(shù)。強(qiáng)化無居民海島保護(hù)，減少人類活動(dòng)對(duì)海洋自然空間的占用。促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)與海洋漁業(yè)等融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海域空間資源集約節(jié)約利用。提高地下空間利用效率，加強(qiáng)深部地下空間調(diào)查評(píng)價(jià)，開展碳捕獲與儲(chǔ)存地質(zhì)儲(chǔ)存選址、地下空間地質(zhì)儲(chǔ)存產(chǎn)權(quán)研究。

完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與市場規(guī)則，提升碳匯綜合支撐能力。組織開展基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)技術(shù)方法研究，推動(dòng)陸海碳匯機(jī)制研究、增匯技術(shù)開發(fā)。開展巖溶增匯以及基性、超基性巖礦化固碳關(guān)鍵技術(shù)研究，探索碳地質(zhì)儲(chǔ)存技術(shù)方法創(chuàng)新。推動(dòng)有關(guān)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心和長期科學(xué)觀測網(wǎng)建設(shè)。探索碳匯生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，研究碳匯市場規(guī)則，推動(dòng)更多生態(tài)碳匯產(chǎn)品的研發(fā)，吸引社會(huì)資本投入，促進(jìn)碳匯交易良性發(fā)展。

碳達(dá)峰、碳中和的宏偉目標(biāo)，描繪了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的莊嚴(yán)承諾。自然資源領(lǐng)域促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和，應(yīng)持續(xù)深入貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，按照《意見》和《方案》要求，將碳達(dá)峰、碳中和貫穿于自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的方方面面，確保既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。