喚醒沉睡鹽田
——探索海島地區(qū)全域土地綜合整治新模式

舟山市自然資源和規(guī)劃局 陳軒昂

一、全域土地綜合整治的內(nèi)涵與意義

（一）基本內(nèi)涵

全域土地綜合整治是指按照山水林田湖草系統(tǒng)治理和綠色發(fā)展的理念，進行全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治，建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效集約的耕地保護生態(tài)修復(fù)新格局。相比傳統(tǒng)的土地整治模式，全域土地綜合整治以“全要素”的視角實施土地整治：一是按照山水林田湖草整個生命共同體的理念，對“田、水、路、林、山、村”等進行綜合整治；二是按照“多規(guī)合一”的思路，統(tǒng)籌優(yōu)化漁農(nóng)村生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，整合城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、自然與文化、資源與要素資源。三是以生態(tài)修復(fù)為核心，實現(xiàn)生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。

（二）現(xiàn)實意義

2018年我省實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程以來，已啟動實施的150個工程項目區(qū)內(nèi)，共整并零星耕地1598塊、復(fù)墾零星建設(shè)用地1329塊（面積2.84萬畝），新增萬畝方、千畝方、百畝方的集中連片耕地超過2000處，盤活農(nóng)村閑置存量建設(shè)用地1.68萬畝，安排農(nóng)民建房用地1萬畝，解決配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地1萬畝。我市全域土地綜合整治工程開局良好、在促進鄉(xiāng)村農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集聚、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面已經(jīng)取得初步成效。2016年至2018年，舟山全市采取農(nóng)田整治、建設(shè)用地復(fù)墾等手段完成墾造耕地7500余畝，完成市內(nèi)增減掛鉤近1000畝，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)7.07萬畝，在高速發(fā)展的同時，我市土地后備資源已告罄，如今用好全域整治政策是我市打破桎梏的有效手段。

二、為什么選擇鹽田

海島特點導(dǎo)致全域土地綜合整治舉步困難。舟山以島建市，地貌以山地丘陵為主，少數(shù)可利用的濕地平原，基本都被用于村民居住或農(nóng)耕開墾，整治潛力不足。過去村民個人建房缺乏規(guī)劃性，農(nóng)村用地粗放散亂，農(nóng)村土地呈現(xiàn)耕地碎片化、住宅碎片化。若采取常規(guī)思路發(fā)展整治修復(fù)，一來會導(dǎo)致項目規(guī)模小，整治力度和效果不明顯；二來舟山現(xiàn)存的海邊村落以岙口為主，多依山而建，整治潛力低下，強行推動則完全無法體現(xiàn)海域海島特色。因此我們將目光投向了廢棄鹽田，根據(jù)《舟山市土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》，我市岱山、六橫等地尚有1600公頃廢棄鹽田等待開發(fā)。隨著制鹽產(chǎn)業(yè)市場化改革，傳統(tǒng)的海鹽工藝逐漸喪失優(yōu)勢，我市多地鹽場也面臨著退出海鹽生產(chǎn)。由于長期曬鹽導(dǎo)致土壤極度鹽漬化，長期處于生長咸蓬和荒蕪的交錯狀態(tài)。在過去，廢棄鹽田由于其建設(shè)用地的性質(zhì)多用于農(nóng)民拆遷安置等，現(xiàn)在隨著全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作逐步深入，廢棄鹽田成為我市“山水林田湖草”綜合整治的重要元素之一。

三、如何喚醒沉睡鹽田

鹽田被稱為“最難改良的鹽堿地”，在廢棄鹽田上開展全域土地整治難度更大，但我們認(rèn)為成匡成片，面積較大，地勢平坦，土質(zhì)良好，在海島地區(qū)是一片難得的規(guī)模造地資源，只要轉(zhuǎn)變思路，采用最新技術(shù)和工程措施，完全有可能盡快變?yōu)榱继?，成為整治項目中的抓手和基本盤。

以舟山市岱山縣岱西鎮(zhèn)搖星浦等4村全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程為例，我市堅持生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐與多元發(fā)展等原則，以打造省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新標(biāo)桿為目標(biāo)。前階段將工作重點放在土壤脫鹽和鹽堿地改造上，以浙東海洋島嶼區(qū)常見的油-稻耕作標(biāo)準(zhǔn)，對土壤嘗試淡水噴淋、化學(xué)改造等多種脫鹽手段。經(jīng)過廣泛考察、深入探討，在我市土地整治工作技術(shù)指導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，決定打破常規(guī)，另辟蹊徑，通過公開招標(biāo)預(yù)選單位，統(tǒng)一開展土壤改良試驗。經(jīng)過參試單位的辛勤努力，集中統(tǒng)一試驗工作取得了很好的成效，超過了絕大多數(shù)人原來的預(yù)想。主要體現(xiàn)在土壤脫鹽速度快、水稻立苗效果好、水稻長勢超預(yù)期。試種區(qū)域種植的水稻于2018年10月18日至11月13日進行收割測產(chǎn)工作，經(jīng)專家組測產(chǎn)驗收，全域范圍內(nèi)平均產(chǎn)量大約為470公斤/畝。為我們下一階段的工作提供了極大的信心。

四、鹽田整治之路

鹽田脫鹽復(fù)墾和整治種植只是全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作中的第一步。2018年開始，我市全面鋪開項目內(nèi)全域要素整合，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”的要求，整合力量，集中資金，計劃在3年實施周期內(nèi)，基本完成農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局優(yōu)化。并采取以下多個方面的措施：

（1）開展扶持漁農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展結(jié)對幫扶工作。根據(jù)全市統(tǒng)一部署，2017至2021年，市縣兩級自然資源部門結(jié)對整治地區(qū)幫扶漁農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。通過市級部門下派指導(dǎo)員，縣（區(qū)）政府、自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、整治項目實施主體等相關(guān)單位成立工作組，形成“市級指導(dǎo)、縣級領(lǐng)導(dǎo)、村級實施”三級聯(lián)動機制。

（2）優(yōu)化用地空間布局。在充分尊重整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)民、鹽民意愿的前提下，在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“多規(guī)合一”的要求，開展村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃編制工作，科學(xué)劃定鹽田復(fù)墾觀光園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護功能分區(qū)。

（3）大力開展農(nóng)田整治。通過全域土地整治，全面實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、工礦建設(shè)用地復(fù)墾、“旱改水”質(zhì)量提升等工程，充分挖掘社區(qū)現(xiàn)有資源，全面釋放出集成國土政策效益，讓村集體和群眾享受到切實利益。

（4）引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。如何依靠改革實踐讓農(nóng)戶擺脫對“低小散”產(chǎn)業(yè)的依賴。我們認(rèn)為，引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集中連片種植，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基，尤其是針對原先以曬鹽為生的鹽民，隨著鹽田的廢棄，他們成了另一種程度上的“失地農(nóng)民”。將上述群體整合，由農(nóng)業(yè)科技示范戶、種田能手或者有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)戶，通過各種渠道流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，開展集中連片生產(chǎn)經(jīng)營。一方面可以增加農(nóng)民收入，將大量農(nóng)村勞動力從土地中解放出來，從事第二或第三產(chǎn)業(yè)；另一方面，大量的土地通過流轉(zhuǎn)集中到一起，實現(xiàn)了土地資源的合理配置，有利于農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化的發(fā)展目標(biāo)，進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量，從根本上跳脫傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟”的發(fā)展路子。

（5）發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)旅游。依托社區(qū)自然資源稟賦和復(fù)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園建設(shè)，復(fù)興南浦文化，以山水田園為基底，以軍民融合、農(nóng)旅融合、三生融合為特色，打造成為集現(xiàn)代海島農(nóng)業(yè)、休閑田園農(nóng)旅、航空愛國教育、鄉(xiāng)村美好生活為一體的舟山鄉(xiāng)村振興樣板村，形成“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范區(qū)”－“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園”－“海島農(nóng)業(yè)公園”的三級規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)。

五、保障海島整治之路

舟山堅持從政策保障、資金保障和考核保障入手。市政府提出要致力打造自身項目品牌，將我市全域土地整治和生態(tài)修復(fù)工作貼上海洋、海域、海島的標(biāo)簽，努力探索適合海島地區(qū)的整治思路。因地制宜，在各級資金支持的情況下，優(yōu)先選擇有潛力有意愿的村落開展整治項目，落實資金平衡，加大招商引資力度，確保資金渠道多樣，項目收益可行。同時加強督考督查，對已經(jīng)實施的項目以項目實質(zhì)性進度督查為主，對新啟動的項目以抓好工作時間節(jié)點為主，將全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作納入市政府年度考核中，確保該工作順利完成。

（1）強化組織保障。我市各級政府部門依托原有的造地改田領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成立專項工作小組，對全市工作的任務(wù)分配、工作開展等進行了明確。同時針對各縣區(qū)工作內(nèi)容、性質(zhì)不同，先后成立鹽田復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)小組、綠地公司等針對子項目機構(gòu)和公司，專項服務(wù)于項目建設(shè)過程中的政策思路決斷、項目投資融資等，統(tǒng)一由市級政府部門落實管理，定期召開工作會議，并制定了較為完善的督考督查機制。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)致力打造適合舟山的品牌項目，將我市全域土地整治和生態(tài)修復(fù)工作貼上海洋、海域、海島的標(biāo)簽，實現(xiàn)適合海島地區(qū)的整治思路。

（2）強化資金保障。因地制宜，在各級資金支持的情況下，優(yōu)先選擇有潛力有意愿的村落開展整治項目，落實資金平衡，加大招商引資力度，確保資金渠道多樣、項目收益可行，實現(xiàn)良性循環(huán)。同時明確將相關(guān)指標(biāo)收益基本用于整治區(qū)內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)項目中來。

（3）強化工程保障。采取每月進度上報和定期到場督查相結(jié)合的方式，對各項目的進度和完成情況進行定期通報。同時下派各部門口子專業(yè)技術(shù)骨干支持保障項目推進，截至2018年，我市已經(jīng)先后啟動了岱山火箭鹽場、六橫雙塘鹽場、平峧兩鹽場和紅衛(wèi)鹽場的鹽田復(fù)墾項目，目前均已啟動或計劃納入全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程中來，有力保障了項目的推進和最終成效。

（4）試點成果保障。鹽田被稱為“最難改良的鹽堿地”，整治過程最突出的問題就是土壤改良工作。我市前階段將工作重點放在土壤脫鹽和鹽堿地改造上，以浙東海洋島嶼區(qū)常見的油-稻耕作標(biāo)準(zhǔn)，對土壤嘗試淡水噴淋、化學(xué)改造等多種脫鹽手段。經(jīng)過廣泛考察，深入探討，在我市土地整治工作技術(shù)指導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，通過公開招標(biāo)預(yù)選單位，統(tǒng)一開展土壤改良試驗。經(jīng)過多家參試單位的辛勤努力，成果遠(yuǎn)超預(yù)期。主要體現(xiàn)在土壤脫鹽速度快、水稻立苗效果好、水稻長勢超預(yù)期。試種區(qū)域種植的水稻于去年底進行收割測產(chǎn)工作，經(jīng)專家組測產(chǎn)驗收，全域范圍內(nèi)平均產(chǎn)量大約為470公斤/畝。此次火箭鹽場試種水稻的初步成功意味著重鹽堿地復(fù)墾項目的周期將縮短到1年至2年。