“三高四新”戰(zhàn)略背景下湖南自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)研究*

長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院 郭亦彥

自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)是黨中央的重大決策，是新時代改革開放全面深化的一項重要戰(zhàn)略舉措。中國自貿(mào)區(qū)不同于國外自貿(mào)區(qū)的“境外關(guān)內(nèi)”，是一種“境內(nèi)關(guān)外”的特殊經(jīng)濟區(qū)域，在境內(nèi)劃定相應(yīng)區(qū)域，以實現(xiàn)相對自由化的貿(mào)易服務(wù)、投資金融等，其主要目的是探索新的模式和路徑來實現(xiàn)我國對外開放和經(jīng)濟創(chuàng)新的戰(zhàn)略。從國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)的實際發(fā)展情況來看，法律保障是開展貿(mào)易和經(jīng)濟交流的必然需要，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟貿(mào)易才能趨向公平、合理。

一、國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)法律體系構(gòu)建模式

（一）國外自貿(mào)區(qū)

國外自貿(mào)區(qū)一般采用先立法后設(shè)區(qū)的國際慣例，即在設(shè)立自貿(mào)區(qū)之前，在中央層面先進行立法工作，以法律形式制定其要實行的經(jīng)濟政策，從而為自由貿(mào)易區(qū)的良好運行與健康發(fā)展提供嚴密的法律依據(jù)與強有力的司法保障。例如美國對外貿(mào)易區(qū)、歐盟各成員國境內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)（德國漢堡、愛爾蘭香農(nóng)）、英國自由區(qū)、巴西馬瑙斯自由貿(mào)易區(qū)、智利伊基克自由區(qū)、馬來西亞自由貿(mào)易區(qū)等。美國1934年通過了管理對外貿(mào)易區(qū)的基本法律—《對外貿(mào)易區(qū)法案》，該法案經(jīng)多次修訂，明確了自由貿(mào)易區(qū)委員會為自貿(mào)區(qū)的主管機構(gòu)。歐盟制定了《歐共體關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)和保稅倉庫規(guī)則》《歐共體海關(guān)法典》等相關(guān)制度，要求成員國共同遵守；巴西從1957年開始頒布并修訂了數(shù)十項法令，確保瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與運作；1973年智利通過了《自由區(qū)法》，1975年正式設(shè)立伊基克自由貿(mào)易區(qū)，在1990年又對《自由區(qū)法》進行了修訂，為自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立和運行明確了立法保障。

在中央層面立法外，各自貿(mào)區(qū)出臺了相應(yīng)的地方政府條例，使其各種活動能夠在法律框架內(nèi)規(guī)范化進行。例如美國在行政法規(guī)層面規(guī)定，自由貿(mào)易區(qū)進出口貨物要遵守自由貿(mào)易區(qū)委員會和美國海關(guān)發(fā)布的規(guī)章，同時接受聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的監(jiān)督。自由貿(mào)易區(qū)在獲得批準后，還要獲得所在地的美國海關(guān)批準才能正式啟動運作，并且此后的運作也要受到當?shù)孛绹ｊP(guān)的監(jiān)管。

在法律服務(wù)層面，國外自貿(mào)區(qū)開放政策要求根據(jù)與其他國家簽署的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定向外國法律服務(wù)者開放其法律市場，允許其他國家的律師事務(wù)所在本地開設(shè)，加強專業(yè)機構(gòu)對話，提供跨國法律服務(wù)合作。

（二）國內(nèi)自貿(mào)區(qū)

在立法層面上，我國自貿(mào)區(qū)采取的不是先立法再設(shè)區(qū)的國際慣例，還沒有像外國自貿(mào)區(qū)一樣專門立法，主要依靠國家發(fā)布政策文件如各自貿(mào)試驗區(qū)總體方案以及各類規(guī)范市場活動、涉外經(jīng)濟的單行法等為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供依據(jù)。以我國最早建立，最為發(fā)達的上海自貿(mào)區(qū)為例，從獲批至今，經(jīng)過長期的實踐，上海自貿(mào)區(qū)在法律制度的設(shè)計上引入了很多國外先進經(jīng)驗，并加以改善應(yīng)運，其法律制度保障在國內(nèi)相對來說較為完備，其采用的是三層聯(lián)動推進立法模式。廣東自貿(mào)區(qū)結(jié)合自身特點在試驗區(qū)總體方案下，積極探索法律與商業(yè)環(huán)境方面的新模式、新規(guī)則。天津自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，制定了相關(guān)的地方立法和司法文件，有效地保障了自貿(mào)區(qū)規(guī)范有序的運行，主要是通過天津市人大常委會頒布條例的立法形式來統(tǒng)領(lǐng)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)，在行政、外貿(mào)與海關(guān)、金融以及司法等領(lǐng)域又出臺了一批規(guī)范性法律文件和司法文件，對天津自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新起到了促進和保障作用。湖北自貿(mào)區(qū)除了2019年1月1日即將實施的《中國（湖北）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》以外，具體司法實踐中再無相關(guān)實施細則進行細化指導(dǎo)，具體以借鑒上海自貿(mào)區(qū)的法律實施細則為主。目前，我國國內(nèi)自貿(mào)區(qū)大多出臺了《自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，以此來保障自由貿(mào)易試驗區(qū)的穩(wěn)步建設(shè)和健康發(fā)展。

從法律服務(wù)層面上看，相比歐美及其他自貿(mào)區(qū)，我國自貿(mào)區(qū)的法律服務(wù)業(yè)開放還有很大的差距，目前中國法律業(yè)務(wù)沒有完全向外國律師開放。今后，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，其中很多領(lǐng)域所需要的法律服務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強，隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)進程的不斷加快，迫切需要法律服務(wù)開放的程度越來越高，提供更高效的法律服務(wù)保障。目前，廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)內(nèi)允許粵港澳聯(lián)營律師事務(wù)所，允許境外律師事務(wù)所設(shè)立駐自貿(mào)區(qū)代表機構(gòu)，著力加強對外合作，努力提升涉外法律服務(wù)水平；上海自貿(mào)區(qū)正積極探索法律服務(wù)業(yè)開放，其核心內(nèi)容是中外律師事務(wù)所加強合作，形式上采用類似于粵港澳建立緊密經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議中所允許的法律服務(wù)合作形式，以此促進中外律師事務(wù)所的人員互通，推動中外律師事務(wù)所提供本國法律與外國法律的一體化服務(wù)；天津自貿(mào)區(qū)在司法部及當?shù)卣闹笇?dǎo)下，允許外國律師事務(wù)所與中國律師事務(wù)所在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行聯(lián)營，互派法律顧問；福建自貿(mào)區(qū)司法機關(guān)為企業(yè)建立了公證服務(wù)“綠色通道”，提供公證法律服務(wù)，建設(shè)涉外專業(yè)調(diào)解組織，組建商事調(diào)解中心、建設(shè)調(diào)解員隊伍等。

二、湖南自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

2020年9月21日湖南自貿(mào)區(qū)正式成立，其對于湖南著力打造內(nèi)陸改革開放高地、深度融入共建“一帶一路”具有重大作用，是“三高四新”戰(zhàn)略實施的重要平臺。湖南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的總體目標之一就是對接國際化高標準的法治環(huán)境、推進自貿(mào)區(qū)法律體系建設(shè)，同時這也是湖南省“十四五”規(guī)劃，加快追趕超越的要求。2020年9月21日，湖南自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案正式印發(fā)，2020年12月湖南自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法以及長沙片區(qū)實施方案由湖南省政府審議通過，并于2021年3月正式印發(fā)。2021年3月，湖南自貿(mào)區(qū)長沙片區(qū)管理委員會與長沙片區(qū)法治研究中心簽訂了法律服務(wù)合作協(xié)議，致力于自貿(mào)區(qū)法治理論研究和法律服務(wù)實踐等方面的深度合作。中心的主要目標是充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，根據(jù)新情況、新變化、新需求、拓展法律服務(wù)新領(lǐng)域，努力為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)、更加精準的法律服務(wù)。另外，在政策支持下各大知名律師事務(wù)所在長沙片區(qū)、岳陽片區(qū)、郴州片區(qū)逐步設(shè)立起涉外法律服務(wù)中心，著力為片區(qū)企業(yè)提供“一站式”海內(nèi)外法律服務(wù)。這一系列舉措的實施，是湖南自貿(mào)區(qū)法律體系建設(shè)的一種進步，但還是有很多問題存在，亟待解決：首先，湖南自貿(mào)區(qū)自成立以來還沒有頒布自貿(mào)區(qū)條例，從地方立法層面來說，基礎(chǔ)性法律缺位，沒有整體的法律體系。其次，目前雖然有相應(yīng)的法律服務(wù)舉措出臺，但仍比較滯后，沒有利用我省司法資源優(yōu)勢。第三，未形成具有本地特色的整體法治環(huán)境。四是專業(yè)人才需求缺口大，相較上海、廣東等沿海地區(qū)，湖南地處內(nèi)陸，各高校涉外法律專業(yè)人才培養(yǎng)還遠遠不夠，有相關(guān)學(xué)習(xí)背景的專業(yè)人員緊缺，從事涉外法律服務(wù)的律師不足，具備承辦涉外法律服務(wù)英語能力的律師數(shù)量更少。因此，針對上述問題，在“十四五”期間，湖南必須充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的先行示范作用，著力補齊不足，解決制約發(fā)展的短板，加快推進自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)。

三、湖南自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

湖南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是湖南省“三高四新”戰(zhàn)略指引的題中之義，是打造內(nèi)陸改革開放高地的重要舉措，是新使命、新階段、新理念、新格局的實踐要求。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，必須從立法上不斷完善，給予其制度支撐，同時從法律服務(wù)層面不斷推進轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建良好的法律服務(wù)體系，從而為全面深化改革和擴大開放提供法律保障和法律支持。

（一）制定湖南自貿(mào)區(qū)條例立法

要在《中國（湖南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》統(tǒng)籌指導(dǎo)下，做好湖南自貿(mào)區(qū)條例的立法準備工作，以法治方式來推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)。湖南自貿(mào)區(qū)去年才獲批成立，要向其他自貿(mào)區(qū)研究學(xué)習(xí)其經(jīng)驗做法，根據(jù)自身實際制定自貿(mào)區(qū)條例，推動湖南經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務(wù)于“三高四新”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

目前，湖南自貿(mào)區(qū)頂層設(shè)計已基本完成，湖南省人大常委會法制工作委員會已于2021年10月開展《中國（湖南）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案）》公開征求意見工作，該草案第八章服務(wù)與保障在立法上進行了調(diào)法調(diào)規(guī)、法律服務(wù)、爭議解決等相關(guān)規(guī)定，如第六十條規(guī)定，要培育和發(fā)展專業(yè)化、國際化的律師事務(wù)所、仲裁、調(diào)解、公證、鑒定等法律服務(wù)機構(gòu)。支持省內(nèi)律師事務(wù)所與港、澳律師事務(wù)所設(shè)立合營，鼓勵與港、澳及外國律師事務(wù)所開展合作。第六十一條則規(guī)定：建立調(diào)解、仲裁、訴訟有序銜接的多元化商事糾紛解決機制，開展國際仲裁、商事調(diào)解服務(wù)，提升糾紛爭議解決的國際化程度。該條例預(yù)計在2021年年底正式出臺，為自貿(mào)區(qū)提供地方性法律支撐和法制保障。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，開拓司法新思路

從自貿(mào)試驗區(qū)的“試驗”二字不難看出，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的相關(guān)工作是不可能完全遵循既定經(jīng)驗來完成的，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立目的就是要勇于探索，大膽創(chuàng)新，逐步形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。《中國（湖南）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案）》第七條規(guī)定“在法治框架內(nèi)開展創(chuàng)新活動出現(xiàn)失誤或者偏差，但符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取不正當利益、未惡意串通損害社會公共利益的，對有關(guān)單位和個人是可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任的?！币虼?，相關(guān)司法行政部門也要根據(jù)實際情況，建立起容錯創(chuàng)新機制。隨著湖南自貿(mào)試驗區(qū)的繼續(xù)深入發(fā)展，更多的機遇與挑戰(zhàn)需要法律服務(wù)行業(yè)、法律服務(wù)人員來面對，所以，司法行政部門作為該法律服務(wù)行業(yè)的指引者必須肩負起歷史使命，在全盤考慮各種實際因素的基礎(chǔ)上，加快推動自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律服務(wù)體系建設(shè)。

（三）優(yōu)化整體法治環(huán)境，構(gòu)建湖南特色自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)體系

要營造良性的整體法治環(huán)境，健全績效管理體制，構(gòu)建湖南自貿(mào)區(qū)本地特色鮮明、運作機制靈活、發(fā)展空間廣闊、法律服務(wù)新體系必須做好以下工作：首先，政府相關(guān)職能機構(gòu)要提高系統(tǒng)認識，搞好具體設(shè)計，充分發(fā)揮法律服務(wù)職能優(yōu)勢，出臺具體工作方案，明確工作任務(wù)，爭取形成可復(fù)制可推廣的工作經(jīng)驗。其次，發(fā)展高端法律服務(wù)業(yè)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，突出精準到位，及時掌握自貿(mào)區(qū)建設(shè)中法律服務(wù)產(chǎn)生的新情況、新變化，把控服務(wù)需求，指引駐自貿(mào)區(qū)的司法部門、律師事務(wù)所、公證處等單位做好法律服務(wù)，主動對接，積極協(xié)助企業(yè)理解、適用各國法律，開展國際貿(mào)易、金融、國際知識產(chǎn)權(quán)、海事海商代理工作等，為深化多邊金融合作提供法律保障。第三，要充分發(fā)揮商事調(diào)解職能，讓商事主體合法權(quán)益得到保障，這樣就能進一步促進自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，公共法律服務(wù)中心的主要職責(zé)就是進行商事糾紛的各種調(diào)節(jié)，相比訴訟和仲裁，調(diào)解程序就比較開放一些，能夠靈活地處理相關(guān)問題。第四，加強交流合作，在對外開放逐步深化的背景下，跨國法律執(zhí)業(yè)已成為全球化發(fā)展趨勢，要對法律市場進行保護，倡導(dǎo)平等競爭，在借鑒先進經(jīng)驗的同時進行合作，再實現(xiàn)超越。

（四）加強高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)

首先，制定涉外法律人才培養(yǎng)計劃與目標，開設(shè)配套教育課程，與各高校進行有效銜接與合作，打破法學(xué)學(xué)生的語言障礙，可以建立涉外法律實踐基地，建立法學(xué)學(xué)生交換互通的機制，輸送涉外法律服務(wù)人才。

其次，要建立健全專業(yè)法律人才選拔機制，提供人才引進配套政策，引進優(yōu)秀青年法律服務(wù)人才，打造優(yōu)秀團隊，提供法律咨詢服務(wù)，做好代理服務(wù)工作。

另外，還要定期開展職業(yè)培訓(xùn)活動，舉辦法律服務(wù)專業(yè)培訓(xùn)班，提供交流平臺、渠道，實現(xiàn)培訓(xùn)、考核常態(tài)化，激勵相關(guān)人員不斷提升專業(yè)能力。

第四，促進中外交流合作新常態(tài)，以高端論壇等形式，加強與各國法律服務(wù)行業(yè)、專業(yè)人才之間的交流合作，達成合作共識，開拓合作領(lǐng)域。