非主要農(nóng)作物品種登記工作成效和問(wèn)題初探

李俊仁

(青海省農(nóng)作物種子站，青海 西寧 810016)

2016年1月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)種子法》對(duì)農(nóng)作物品種管理制度作出了重大的調(diào)整，由原先的國(guó)家級(jí)、省級(jí)兩級(jí)審定制度改為主要農(nóng)作物國(guó)家級(jí)、省級(jí)兩級(jí)審定和非主要農(nóng)作物省級(jí)受理、審查和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核登記制度。《種子法》第22條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，?shí)行品種登記的農(nóng)作物范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并根據(jù)保護(hù)生物多樣性、保證消費(fèi)安全和用種安全的原則確定，登記目錄由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)制定和調(diào)整”；根據(jù)法律規(guī)定，原農(nóng)業(yè)部頒布了《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》和《第一批非主要農(nóng)作物登記目錄》，自2017年5月1日起施行，2017年4月24日，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《非主要農(nóng)作物品種登記指南》，各地在品種登記時(shí)遵照?qǐng)?zhí)行。這樣，按照《種子法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于非主要農(nóng)作物品種登記的主要配套法規(guī)已制定完成，為非主要農(nóng)作物品種登記工作的順利開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

品種登記與審定都是《種子法》框架下的品種管理制度。兩者目標(biāo)一致，均為保障國(guó)家糧食安全、生物安全、食品安全、種業(yè)安全提供品種支撐。但兩者在事前管理上存在明顯不同。品種登記是一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，由政府部門(mén)根據(jù)書(shū)面申請(qǐng)材料對(duì)品種入市進(jìn)行許可；而品種審定是由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)即品種審定委員會(huì)，按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)統(tǒng)一組織的試驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行品種入市審定。同為品種管理制度，管理主體和性質(zhì)不同，決定了不同的管理效果[1]。

1 實(shí)行非主要農(nóng)作物品種登記制度的必要性

1.1 種業(yè)是助推發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的需要

種業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位十分重要，著力構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體化”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，是提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、供種保障能力和市場(chǎng)監(jiān)管能力的重要抓手，有利于保障國(guó)家種業(yè)安全[2]。

1.2 種業(yè)是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的需要

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能。主要由市場(chǎng)決定種業(yè)的資源配置，政府的監(jiān)管要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能大包大攬，也不能放任自流，監(jiān)管重點(diǎn)要放在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面，為種子企業(yè)多出好品種提供服務(wù)和平臺(tái)。

1.3 種業(yè)是貫徹落實(shí)《種子法》的新要求

品種登記是《種子法》新確立的一項(xiàng)重要的品種管理制度，對(duì)非主要農(nóng)作物品種進(jìn)行登記，有利于保護(hù)物種多樣性，保護(hù)育種者和農(nóng)民合法權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全、種業(yè)安全，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

1.4 種業(yè)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要

統(tǒng)籌糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和飼草作物產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)作物是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，品種登記是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)作物、優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)作物新品種選育推廣工作的重要抓手，是推進(jìn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的有力支撐。

1.5 種業(yè)是激勵(lì)育種創(chuàng)新的重要手段和需要

品種登記制度與新品種保護(hù)制度相結(jié)合，同時(shí)使用，將激勵(lì)科研單位和種子企業(yè)加大非主要農(nóng)作物新品種研發(fā)投入，加強(qiáng)品種選育工作，開(kāi)展特色優(yōu)質(zhì)品種聯(lián)合攻關(guān)，大大提升育種創(chuàng)新能力；輔之以監(jiān)管部門(mén)規(guī)范市場(chǎng)行為，打擊假冒侵權(quán)，有利于加快優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展。

2 非主要農(nóng)作物品種登記工作取得的主要成效

2.1 初步解決了品種“一名多品”造成的市場(chǎng)監(jiān)管難問(wèn)題

省部?jī)杉?jí)按照《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》和登記指南要求，嚴(yán)格審查品種登記申請(qǐng)材料，特別是針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)品種命名比較亂問(wèn)題，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，檢索排查品種審定、保護(hù)與登記數(shù)據(jù)庫(kù)間及省際間近似名稱(chēng)品種，杜絕了申請(qǐng)登記品種與已有品種名稱(chēng)重復(fù)、夸大宣傳等問(wèn)題，同時(shí)，按照《植物新品種命名規(guī)定》有效規(guī)范了品種命名，為種子市場(chǎng)監(jiān)管提供了依據(jù)。

2.2 積極開(kāi)展品種登記事后監(jiān)管技術(shù)研究

為了杜絕一個(gè)品種重復(fù)登記和登記材料不實(shí)等問(wèn)題，根據(jù)《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》第二十五條的規(guī)定，聯(lián)合科研育種、農(nóng)技推廣和種子部門(mén)開(kāi)展了部分作物品種登記驗(yàn)證技術(shù)。開(kāi)展油菜、青稞登記品種驗(yàn)證試驗(yàn)，安排試驗(yàn)點(diǎn)，確定驗(yàn)證登記品種，每個(gè)作物選定能反映品種商品價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要性狀，驗(yàn)證重要性狀與登記信息的吻合度，基本掌握了品種登記的真實(shí)情況。同時(shí)，通過(guò)實(shí)踐探索，初步構(gòu)建了驗(yàn)證技術(shù)體系框架，為今后啟動(dòng)品種登記事后管理提供了技術(shù)儲(chǔ)備。

2.3 促進(jìn)了油菜、青稞、馬鈴薯等登記作物種業(yè)健康發(fā)展

通過(guò)開(kāi)展登記品種展示示范工作，以品種登記為抓手，前接科研進(jìn)展，后延產(chǎn)業(yè)需求，搭建科研與市場(chǎng)對(duì)接平臺(tái)，明確登記作物品種創(chuàng)新方向。適時(shí)舉辦品種展示評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，服務(wù)行業(yè)發(fā)展和農(nóng)民看禾選種，加快科技成果轉(zhuǎn)化，加速優(yōu)良品種推廣。

3 開(kāi)展非主要農(nóng)作物品種登記工作的主要做法

3.1 掌握擬登記品種信息，開(kāi)展檢查指導(dǎo)

根據(jù)青海省科研育種單位少，種子企業(yè)育種能力弱的實(shí)際，利用培訓(xùn)、下鄉(xiāng)等一切機(jī)會(huì)，及時(shí)了解掌握科研單位和種子企業(yè)擬登記品種信息，組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)擬登記品種進(jìn)行田間檢查和指導(dǎo)，重點(diǎn)檢查安排的區(qū)域試驗(yàn)和生產(chǎn)試驗(yàn)情況，DUS測(cè)試試驗(yàn)情況，做到心中有數(shù)，避免登記品種數(shù)據(jù)不實(shí)情況的發(fā)生，提高登記品種質(zhì)量。

3.2 規(guī)范登記品種測(cè)試，提高測(cè)試材料質(zhì)量

對(duì)登記品種需要提供的DUS測(cè)試報(bào)告、轉(zhuǎn)基因檢測(cè)報(bào)告、抗病性檢測(cè)報(bào)告和品質(zhì)檢測(cè)報(bào)告等檢測(cè)，青海省要求申請(qǐng)單位到有能力和資質(zhì)的單位進(jìn)行測(cè)試，并由測(cè)試單位出具測(cè)試報(bào)告，確保了測(cè)試結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，避免人為因素的干擾而產(chǎn)生的結(jié)果不實(shí)現(xiàn)象的發(fā)生[3]。

3.3 認(rèn)真受理和審查登記，做到應(yīng)登盡登

督促青海省農(nóng)林科學(xué)院、海北州農(nóng)科所等育種單位有重點(diǎn)的對(duì)已經(jīng)育成的在第一批登記目錄中的品種進(jìn)行登記，尤其是對(duì)青海省特色作物油菜、青稞等品種組織申請(qǐng)登記。2020年受理審查品種6個(gè)，其中油菜品種4個(gè)，青稞品種1個(gè)，結(jié)球甘藍(lán)品種1個(gè)，均已經(jīng)通過(guò)省級(jí)受理和審查，提交農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核，其中油菜品種青雜16號(hào)和青雜18號(hào)品種已經(jīng)通過(guò)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核，頒發(fā)了登記證書(shū)。

3.4 認(rèn)真開(kāi)展已登記品種的展示示范

青海省的農(nóng)作物品種展示評(píng)價(jià)工作主要從優(yōu)質(zhì)、豐產(chǎn)、適應(yīng)性廣、抗逆性強(qiáng)的品種入手，尤其從已經(jīng)登記的品種為主，篩選農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上利用價(jià)值高的優(yōu)良品種進(jìn)行試驗(yàn)展示評(píng)價(jià)。通過(guò)展示示范，組織觀摩，提高感性認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，促使農(nóng)作物優(yōu)良新品種盡快在生產(chǎn)上發(fā)揮作用。展示示范評(píng)價(jià)基地布局上充分考慮品種的特征特性和適宜種植地區(qū)，重點(diǎn)安排在該作物種植面積比較大的地區(qū)，如青稞展示示范評(píng)價(jià)基地安排在青稞種植面積較大的高位山旱地區(qū)，油菜安排在水地或高位水地，即在布局上充分考慮品種的最佳適宜種植區(qū)域，使品種的潛力得到有效發(fā)揮。展示評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)上，主要按照青海省頒布的《小麥品種觀察記載標(biāo)準(zhǔn)》、《青稞品種觀察記載標(biāo)準(zhǔn)》、《油菜品種觀察記載標(biāo)準(zhǔn)》、《蠶豆品種觀察記載標(biāo)準(zhǔn)》和《馬鈴薯品種觀察記載標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的項(xiàng)目和指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)比較科學(xué)規(guī)范。展示評(píng)價(jià)的作物有小麥、青稞、油菜、蠶豆、馬鈴薯等5種，展示評(píng)價(jià)基地點(diǎn)數(shù)達(dá)到20個(gè)，展示評(píng)價(jià)品種總數(shù)達(dá)到176個(gè)，展示評(píng)價(jià)示范總面積達(dá)到32.5hm2。各展示評(píng)價(jià)點(diǎn)在作物品種特征明顯時(shí)期組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣單位、種子企業(yè)及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參加的觀摩會(huì)3期，觀摩人數(shù)達(dá)到700多人次，起到了很好的宣傳推廣作用。

4 存在的主要問(wèn)題

品種登記作為一項(xiàng)新設(shè)立的制度，是一項(xiàng)建立在誠(chéng)信基礎(chǔ)上的管理制度，在具體實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

4.1 “一品多名”問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決

根據(jù)《登記辦法》，申請(qǐng)登記的品種應(yīng)具備特異性、一致性、穩(wěn)定性。但由于部分申請(qǐng)者缺乏誠(chéng)信，有的登記品種分離嚴(yán)重，將不穩(wěn)定的品系申請(qǐng)登記，特別是在品種特異性方面，由于品種特異性分子快速鑒定平臺(tái)還未建立起來(lái)，申請(qǐng)者又受自身能力所限，無(wú)法知曉市場(chǎng)上銷(xiāo)售多年的品種是否已經(jīng)登記，登記的品種仍然存在“一品多名”問(wèn)題。

4.2 登記申請(qǐng)材料真實(shí)性有待提高

按照登記指南，對(duì)于新選育品種，申請(qǐng)者可自行開(kāi)展品質(zhì)、抗病性、轉(zhuǎn)基因和DUS測(cè)試。從提交的登記申請(qǐng)材料看，不少是申請(qǐng)者自行出具的結(jié)果報(bào)告，其中有的申請(qǐng)者不具備相應(yīng)的技術(shù)能力和水平，其測(cè)試和檢測(cè)結(jié)果缺乏可信度。同時(shí)，在品種登記過(guò)程中，仍存在品種性狀表述不規(guī)范不合理、品種命名不符合《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》、品種實(shí)際表現(xiàn)與登記信息不吻合等問(wèn)題，這些均影響了品種登記的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4.3 品種登記事后監(jiān)管工作滯后

“放管服”是品種登記設(shè)立與實(shí)施的初衷。但在放權(quán)的同時(shí)，事中事后監(jiān)管工作滯后，登記管理僅處在事前登記許可環(huán)節(jié)，涉及事后監(jiān)管方面，比如對(duì)于品種登記申請(qǐng)文件、種子樣品等不真實(shí)的管理制度還沒(méi)有研究建立，對(duì)于未登先推等市場(chǎng)違法行為的監(jiān)管還沒(méi)跟上，嚴(yán)重影響了品種登記制度的法律效果。

5 強(qiáng)化品種登記管理的改進(jìn)措施

5.1 改進(jìn)完善現(xiàn)行法律框架下品種登記制度

5.1.1落實(shí)品種登記底線要求。只有具備“特異性、一致性、穩(wěn)定性”的品種才能申請(qǐng)登記，這是設(shè)立品種登記制度用以實(shí)現(xiàn)建立品種身份證、保護(hù)和激發(fā)育種創(chuàng)新目標(biāo)的根本，是品種登記的底線要求。對(duì)于品種“一致性、穩(wěn)定性”，可由申請(qǐng)者通過(guò)田間試驗(yàn)自行判斷，并向政府機(jī)關(guān)出具相關(guān)證明材料即可；但在“特異性”判斷上，由于申請(qǐng)者自身局限，應(yīng)在建立的全國(guó)統(tǒng)一鑒定平臺(tái)上開(kāi)展，以確保登記品種的唯一性。

5.1.2提高申請(qǐng)材料真實(shí)可信度。試驗(yàn)由申請(qǐng)者自行開(kāi)展，而不是由省級(jí)部門(mén)統(tǒng)一組織，這是品種登記制度與審定制度最大的區(qū)別，也是簡(jiǎn)政放權(quán)的具體體現(xiàn)。根據(jù)品種登記申請(qǐng)材料要求，新選育品種申請(qǐng)登記的，申請(qǐng)者應(yīng)提供品種適應(yīng)性、品質(zhì)分析、抗病性鑒定、轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè)等說(shuō)明材料，以及DUS測(cè)試報(bào)告，對(duì)于涉及的試驗(yàn)、檢測(cè)等，應(yīng)由具備相應(yīng)條件和能力的單位組織，在《登記辦法》和品種登記指南中應(yīng)做出明確規(guī)定。

5.1.3細(xì)化品種登記事后監(jiān)管措施。應(yīng)盡快在《登記辦法》中明確登記事后的管理措施，特別是應(yīng)依據(jù)《種子法》，細(xì)化“對(duì)已登記品種存在申請(qǐng)文件、種子樣品不實(shí)的”鑒定措施。依法謀劃和建立品種登記事后驗(yàn)證監(jiān)管制度，即采取“雙隨機(jī)一公開(kāi)”方式，抽取登記品種，驗(yàn)證品種登記信息的真實(shí)性，對(duì)于品種重要特征特性實(shí)際表現(xiàn)與登記信息不吻合的，按法律規(guī)定進(jìn)行撤銷(xiāo)，并向社會(huì)公開(kāi)，與信用監(jiān)管有效銜接。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，開(kāi)展品種登記驗(yàn)證管理，對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法失信行為依法實(shí)施聯(lián)合懲戒。

5.1.4加大品種登記市場(chǎng)監(jiān)管力度。種子市場(chǎng)監(jiān)管是品種登記事后監(jiān)管的另一舉措，也是品種登記能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期總目標(biāo)的關(guān)鍵。加大品種登記宣貫，界定“未登先推”違法行為，開(kāi)展以應(yīng)登記而未登記品種為重點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)治理檢查，嚴(yán)厲打擊違法銷(xiāo)售行為，并聯(lián)合公安、工商等部門(mén)，建立多層次的種子市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，倒逼品種規(guī)范經(jīng)營(yíng)。