公房管理體制現(xiàn)狀及變革淺析

慕曉甜

【摘要】基于我國公房管理體制變革的需求，本文進(jìn)行了相關(guān)問題研究。本文分為三部分，第一部分明確了公房的含義及特征，第二部分從經(jīng)濟(jì)適用房體制及廉租房體制運(yùn)行過程中存在的問題入手探討了我國公房管理體制的現(xiàn)狀，第三部分從五個方面對如何改進(jìn)我國的公房管理體制，提出了自己的建議。

【關(guān)鍵詞】公房;管理體制;現(xiàn)狀;變革? ? ? ? ? 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.34.012

1、公房的含義及特征

1.1公房的含義

公房是指為了解決低收入階層居民的住房問題，由政府投資建造或者由政府以一定的方式提供補(bǔ)貼，由建房機(jī)構(gòu)建造，并以較低的價格出售或租賃低收入家庭的住房。公房是我國計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的產(chǎn)物，相對于所有權(quán)屬于個人的私有住房而言的，公房的承租者，沒有公房的所有權(quán)，只有使用以及有限處分的權(quán)利。對于公產(chǎn)房與私產(chǎn)房而言，其主要的不同就在于產(chǎn)權(quán)，對于公產(chǎn)房來說不存在產(chǎn)權(quán)人，作為業(yè)主，只擁有承租權(quán)，不存在任何的轉(zhuǎn)讓權(quán)，因此，公產(chǎn)房不是自由買賣的，也不能繼承，或者辦理結(jié)婚之前的一些公證業(yè)務(wù)。

1.2公房的特征

公房具有以下二個特征：第一，公房的所有權(quán)屬于國家所有。在法律允許的范圍之內(nèi)，作為公產(chǎn)房的使用人員，擁有一定的占有權(quán)利、使用權(quán)利、部分收益以及有限制處分的一些權(quán)利。對于公產(chǎn)房的所有權(quán)人來說，在名義上屬于“國家”，其本質(zhì)方面來說，屬于勞動者的所工作的單位，或者是當(dāng)?shù)氐恼块T，因此，作為公產(chǎn)房而言，存在“單位產(chǎn)權(quán)”“地方產(chǎn)權(quán)”的一些稱呼。但是，對于“單位產(chǎn)權(quán)”來說，也被稱之為是“國有單位自管的公有住房”，“地方產(chǎn)權(quán)”也被稱之為“各地房屋管理部門直接的公有住房”。另外，也存在一些“央產(chǎn)房”，也屬于中央在京的單位的管理下的公產(chǎn)房。

第二，公房的租金偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格，體現(xiàn)了其社會福利性。這同我國傳統(tǒng)意義上的福利住房分配體制以及計劃經(jīng)濟(jì)體制之間緊密聯(lián)系，這屬于政府對于勞動者進(jìn)行變相的分配工資的手段。在進(jìn)行住房體制改革之前，已經(jīng)獲得公產(chǎn)房使用權(quán)的承租人，需要滿足相關(guān)的要求，即需要在國家機(jī)關(guān)，或者是國有企事業(yè)單位上班，在工作年限上也有一定的要求，這樣，組織上便會按照工齡的長短或者職務(wù)的高低，以及工作業(yè)績的多少等有關(guān)，從而確定出給每一戶家庭分配房屋的面積，并且，構(gòu)建出職工和國家以及單位相互之間的房屋租賃關(guān)系。對于公產(chǎn)房的使用權(quán)而言，本質(zhì)上，將其實際價值包含進(jìn)去，這屬于職工多年工資當(dāng)中的一定住房消費(fèi)補(bǔ)貼，同時也是勞動力價值的構(gòu)成。在住房制度發(fā)生改革之后，滿足相關(guān)的公產(chǎn)房使用權(quán)，允許進(jìn)行上市交易，而且受到約束的條件也在降低。就那些已經(jīng)步入市場的公產(chǎn)房的使用權(quán)來說，目前已經(jīng)彰顯出了市場交易的價值了。

1.3我國現(xiàn)行公房管理體制的特點

第一，由完全的福利性向部分福利性轉(zhuǎn)變。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，人們對生活中的必需品的需求，不再由政府一手承辦，而是由市場提供。在這種體制下，公房也成為商品，由市場提供，但是由于其特殊的地位，需要政府對其進(jìn)行干預(yù)，使得公房具有部分福利性的特征。

第二，由非商品性向商品性轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，不存在商品的概念。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，市場對商品的供給等逐漸起主導(dǎo)作用，在這種制度下，公房也成為商品，雖然具有福利性質(zhì)，但是由市場提供，雖然有政府干預(yù)，但政府只起監(jiān)管的作用，市場在其中扮演著重要的角色，公房也具有了商品的性質(zhì)。

第三，由配給性向非配給性轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)下住房不是通過交換提供給居民的，而是分配給居民，這樣容易導(dǎo)致不公平。市場經(jīng)濟(jì)條件下，公房不再由國家直接建造，并分配給個人，而是由市場來提供，通過人們自己的努力，根據(jù)自己的需要，得到想要的住房，這種方式相比以前來說具有高效率性。

2、我國的公房管理體制現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的公房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，兩者在管理體制上存在一些問題。

2.1經(jīng)濟(jì)適用房體制運(yùn)作過程中存在的問題

第一，對于建筑企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)適用房因售價較低，企業(yè)利潤較少，開發(fā)商寧愿把資金投入到利潤高的商品方面，而不愿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，因此，需要政府的介入。但企業(yè)未能以積極主動的態(tài)度來對待經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)問題，為經(jīng)濟(jì)適用房的質(zhì)量帶來了很大的隱患。

第二，對于政府而言，政府實施經(jīng)濟(jì)適用房政策，限定開發(fā)商經(jīng)濟(jì)適用房的銷售價格，決定了政府必須為開發(fā)商提供財政補(bǔ)貼，以鼓勵企業(yè)多建經(jīng)濟(jì)適用房。但對于企業(yè)而言，追求利潤的本質(zhì)決定了開發(fā)商把經(jīng)濟(jì)適用房的購買對象一般鎖定在中等收入家庭以上較高的層次范圍，而無視低收入家庭的利益需求，這樣一來就讓政府既承擔(dān)了財政補(bǔ)貼，又沒能讓中低收入家庭真正地享受到經(jīng)濟(jì)適用房帶來的好處。

第三，對于購房者而言，政府將經(jīng)濟(jì)適用房的對象定位為中低收入階層，但是什么是中低收入階層，其定義范圍有著不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，很難在實踐中進(jìn)行判定。具體操作過程之中，由于不透明，本該得到經(jīng)濟(jì)適用房的家庭，卻沒能夠得到經(jīng)濟(jì)適用房，而不需要政策照顧的家庭卻得到了經(jīng)濟(jì)適用房的購買價格。

第四，對于銀行而言，由于購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭收入水平較低，很難將資金借給沒有償還能力的家庭。

2.2廉租房體制運(yùn)作過程中存在的問題

第一，有效房源提供不足。廉租房的建設(shè)是一項浩大的工程，需要協(xié)調(diào)多個政府部門，增加了成本，而且還會牽涉到各部門之間的利益關(guān)系，使得在具體的實施過程之中，可能會偏離初衷。

第二，社會捐贈的廉租房很少，同時隨著社會的發(fā)展，危改拆遷的推行，平房、簡易樓房的數(shù)量都不斷減少，導(dǎo)致需求大量增加，供需矛盾日益緊張。

第三，保障資金不足。目前廉租房的資金來源包括對公房的出售或出租收入、社會捐贈、住房公積金增值收益以及財政預(yù)算等，但現(xiàn)實是我國很多直管公房銷售給了個人，用于出租和出售的很少，而社會捐贈在我國還沒有形成社會風(fēng)氣，住房公積金的增值收益有限，財政預(yù)算較為短缺，切無法到位。

第四，廉租房的申請者的資格審查問題。我國目前還沒有健全的申報機(jī)制，對居民很難做到精確的估計，根據(jù)收入來審核其申請資格在實踐中具有很多的不確定性，很有可能導(dǎo)致不需要廉租房的申請到廉租房的租賃價格資格，而真正需要者卻沒申請到資格，從而導(dǎo)致不公平問題的出現(xiàn)。

3、我國公房管理體制變革的建議

3.1統(tǒng)一管理機(jī)制

統(tǒng)一管理機(jī)制包括兩個方面，一是資金的統(tǒng)一管理，二是公房的建設(shè)、分配的統(tǒng)一管理。對資金的統(tǒng)一管理在整個的管理體制中具有重要的地位，要保證資金充足，?？顚Ｓ?。對公房建設(shè)分配中的統(tǒng)一管理，國家要有專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建設(shè)和管理公房。

3.2建立健全多渠道、多層次的住房保障供應(yīng)體系

我國人口眾多的國情以及城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致城市的土地日益緊張。因此，我們應(yīng)該多提供小戶型的、低標(biāo)準(zhǔn)的廉租房，或者是經(jīng)濟(jì)適用房，以滿足大多數(shù)人的基本居住需求。一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在著差異，因此，在實施的過程之中，應(yīng)該因地制宜，根據(jù)地方的實際情況，制定相應(yīng)的公房管理體制，要讓大多數(shù)人能夠有房可住。

3.3建立合適的金融體系

雖然我國目前由政府財政來支持廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，但大部分都用于補(bǔ)貼給開發(fā)商，住戶享受到的補(bǔ)貼很少。國家的財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足住房的需求，因此，在實施的過程之中，中央、地方政府的財政都應(yīng)該承擔(dān)一部分支出來支持公房體系改革，同時個人要承擔(dān)一部分費(fèi)用，要合理劃分國家、地方政府和個人的分擔(dān)比例，可以個人承擔(dān)大頭，其次是地方政府，最后是中央政府承擔(dān)較小的比例。

3.4設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)

公房具有福利性質(zhì)，不能夠完全的以市場模式來進(jìn)行經(jīng)營，可以設(shè)立專門的公房管理機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的管理人員，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公房的管理工作，避免多個部門交叉管理，造成無人管理的局面，專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置有助于政策的切實落實，同時還能夠確保低收入家庭真正的享受到居住的權(quán)利。

3.5完善監(jiān)管機(jī)制

完善監(jiān)管機(jī)制包括三個方面，一是要健全公房供應(yīng)對象的準(zhǔn)入審核機(jī)制，建立公開、公平、公正的審核程序，嚴(yán)格審核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化違規(guī)處罰力度。對公房的開發(fā)建設(shè)和銷售企業(yè)實行統(tǒng)一的管理，在土地的審批、規(guī)劃、質(zhì)檢等方面加強(qiáng)對開發(fā)商的審核。二是要逐步使得公房資產(chǎn)管理的一些基礎(chǔ)性任務(wù)得到完善化，不斷將政府性的資產(chǎn)管理制度進(jìn)行整合，一個層面是要降低自管公房的閑置問題，或者是那些單位和個人進(jìn)行無償占有;另一層面，降低公房資金存在嚴(yán)重欠缺的情況，將直管公房的功能發(fā)揮出來。第三個方面，要構(gòu)建公房公開租賃平臺?；谪斦块T關(guān)于對于自用房出租的相關(guān)流程進(jìn)行操作，只針對那些閑置周期比較長的，很容易丟失招租的機(jī)會，需要逐步完善相關(guān)的操作順序，盡量簡短招租到簽約的時間，減少一些審核，降低成本，便于承租人員進(jìn)行承租。建議公房管理部門構(gòu)建獨(dú)立的公房租賃平臺，實施公房租賃備案體制，實行公開行公房招租公示體制，對于進(jìn)行日常租賃經(jīng)營的，以及維修養(yǎng)護(hù)，通過購買服務(wù)的手段，委托給一些專業(yè)單位實施相關(guān)的管理。

結(jié)語：

老有所養(yǎng)，住有所居，對于我們這個安土重遷的人口大國來說，具有重要意義。隨著社會的發(fā)展，公房管理體制必然會探索出更加健康的、有序的路徑。

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