湖北省自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀及對策

黃景孟，周 豹，石先濱

(湖北省地質(zhì)調(diào)查院,湖北 武漢 430034)

自然資源綜合調(diào)查是深化生態(tài)文明改革、建設(shè)美麗中國的重要舉措。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會指出：堅持人與自然和諧共生,樹立綠水青山就是金山銀山理念,協(xié)調(diào)山水林田湖草的系統(tǒng)管理,加快生態(tài)文明體系的改革,建設(shè)美麗的中國。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》統(tǒng)一了水流、森林和山脈等自然生態(tài)空間的登記,形成了明確的權(quán)屬信息,具有權(quán)責(zé)清晰且有效監(jiān)督的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。據(jù)此,統(tǒng)籌山水林田湖草等多種自然資源調(diào)查與系統(tǒng)治理,形成一個自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系是新形勢下自然資源調(diào)查的新要求,也是未來自然資源調(diào)查的重要內(nèi)容[1-3]。

湖北省位于中國中部,自然資源豐富,山水林田湖草資源都有分布,成礦條件優(yōu)越,礦產(chǎn)資源豐富,已發(fā)現(xiàn)131處重要礦產(chǎn)。湖北省自然資源獨具特色,水資源總面積在全國排名第四。全省共有中小河流1 193條,占全國地表水量的1/10,被稱為“千湖省”。2018年4月習(xí)近平總書記在訪問湖北時強調(diào),堅持把恢復(fù)長江生態(tài)環(huán)境放在促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、加強對長江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)的重要地位。強化生態(tài)環(huán)境保護(hù),協(xié)調(diào)山水林田湖草系統(tǒng)管理。但是,目前湖北省自然資源綜合調(diào)查才剛剛起步，各種自然資源調(diào)查都有自己的體系,尚未形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系,難以為自然資源的綜合管理提供有效的技術(shù)支持[2]。本文旨在結(jié)合湖北省自然資源綜合調(diào)查發(fā)展現(xiàn)狀,分析湖北省自然綜合調(diào)查中存在的問題,并探究新時代自然資源綜合調(diào)查體系構(gòu)建思路,以此來推進(jìn)湖北省自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。

1 湖北省自然資源及完善自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系的必要性

自然資源是指在一定的時間和技術(shù)條件下可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值并改善人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱,它為人類提供生存、發(fā)展和享用的物質(zhì)與空間[4]。湖北省自然資源包括山嶺、水流、草地等10種類型(表1)。自然資源綜合調(diào)查可分為基礎(chǔ)調(diào)查和專項調(diào)查,基礎(chǔ)調(diào)查是指通過描述自然資源的共同特征而進(jìn)行的普遍調(diào)查,其中應(yīng)包括探明各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布等特征,及相應(yīng)的權(quán)屬信息。而專項調(diào)查則是考慮自然資源間存在的較大差異,需要突出某類自然資源獨有的特征開展的特定自然資源的專業(yè)性調(diào)查,可以進(jìn)一步分為土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、水資源、礦產(chǎn)資源等專項調(diào)查(表2)。

表1 湖北省主要自然資源分類表Table 1 Classification table of main natural resources of Hubei Province

表2 湖北省自然資源調(diào)查分類及任務(wù)Table 2 Classification and tasks of natural resources investigation in Hubei Province

開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查,首先必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范,才能確保調(diào)查成果的統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)性[5]。長期以來,中國各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)受部門管理體制和方式的影響很大,各部門調(diào)查的分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查的口徑、調(diào)查的方法不同,因此,各部門的調(diào)查結(jié)果存在各類范圍重疊、數(shù)據(jù)差異較大、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)屬不清晰、空間交叉重疊甚至相互沖突的問題,尤其是在耕地、林地、草地、灘涂上交叉重疊問題非常突出,對利用和共享自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)、統(tǒng)一編制國土空間規(guī)劃和各類規(guī)劃、管理自然資源所有權(quán)、科學(xué)利用和合理利用自然資源產(chǎn)生很大影響[6-7]。自然資源綜合調(diào)查不僅包含其他資源調(diào)查項目的一些內(nèi)容,也包含承載力、適宜性、集約節(jié)約和功能指數(shù)等多種自然資源評價所需的特征性指標(biāo)。開展自然資源綜合調(diào)查有利于全面提升支撐服務(wù)能源、水和礦產(chǎn)資源安全保障,為自然資源保護(hù)、開發(fā)與利用政策制定提供有效支撐,以滿足規(guī)劃和決策層面的自然資源可持續(xù)管理[8-10]。

2 湖北省自然資源綜合調(diào)查發(fā)展現(xiàn)狀

湖北省自然資源統(tǒng)一調(diào)查工作均處于起步階段,近些年全省相關(guān)政府部門根據(jù)管理職責(zé)分別組織開展了湖北省第三次水資源調(diào)查、第九次森林資源清查、第二次濕地資源調(diào)查、年度草地資源監(jiān)測、省縣級行政界線調(diào)查和地名普查等工作,并都取得了階段性成果,掌握了目前湖北省各類自然資源利用現(xiàn)狀的第一手基礎(chǔ)資料,有的數(shù)據(jù)成果已經(jīng)廣泛應(yīng)用于湖北省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)行業(yè)監(jiān)管工作中。盡管礦產(chǎn)、土地、水、濕地等自然資源各門類的調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較齊全完整,但是大多門類調(diào)查的規(guī)定是基于20世紀(jì)90年代初的現(xiàn)狀而制定的,實際工作中處于無引用標(biāo)準(zhǔn)的混亂而不明確狀態(tài),標(biāo)準(zhǔn)更新也不及時[9-11]。近年來,盡管湖北省通過不同部門進(jìn)行的各類自然資源調(diào)查、普查和清查工作獲得了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),但仍然存在數(shù)據(jù)對象、范圍、內(nèi)容重復(fù)和交叉以及調(diào)查結(jié)果相互矛盾的問題,在新時期不利于將山水林田湖草作為一個生命共同體進(jìn)行系統(tǒng)管理。在自然資源體制改革的頂層設(shè)計中,國家明確建立了“六個統(tǒng)一”的自然資源調(diào)查監(jiān)測系統(tǒng),要求必須進(jìn)一步整合現(xiàn)有各類資源調(diào)查數(shù)據(jù),徹底解決“數(shù)出多門”的問題,全面查清各類自然資源的分布狀況,形成一套全面、完善、權(quán)威的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù),真正實現(xiàn)“一查多用”,最大程度提高數(shù)據(jù)成果的綜合效益[11]。

總體來看,隨著礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展資源管理和保護(hù)法律、法規(guī)有待進(jìn)一步完善,多頭立法現(xiàn)象嚴(yán)重,無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,建設(shè)任務(wù)艱巨。在礦產(chǎn)資源方面,湖北省礦業(yè)法規(guī)體系不夠完善。目前的礦業(yè)法規(guī)是以礦產(chǎn)資源管理為核心的,在礦產(chǎn)資源標(biāo)準(zhǔn)化方面偏少,甚至是空白。同時,在現(xiàn)有法規(guī)中存在重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象。在土地資源方面,湖北省的土地資源管理規(guī)定也不夠完善,沒有相對完善的土地資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。湖北省尚未開展自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系的研究工作,迫切需要制定具有較強可操作性、指導(dǎo)性和標(biāo)準(zhǔn)化性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系框架,從而提高社會經(jīng)濟(jì)的有序經(jīng)營水平、整體生產(chǎn)水平,降低貿(mào)易交流成本,實現(xiàn)強化創(chuàng)新的價值。

3 湖北省自然資源綜合調(diào)查體系存在的問題

(1) 調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一,存在諸多不兼容。由于不同部門管理著不同的自然資源,調(diào)查目的任務(wù)不同,致使調(diào)查和監(jiān)測缺乏頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系不統(tǒng)一、調(diào)查方法也不同,導(dǎo)致土地、水利、農(nóng)業(yè)等獲得的數(shù)據(jù)和其他部門之間存在不一致,并且很難形成完整的數(shù)據(jù)集,結(jié)果無法共享,很難建立“一個底版”,影響各種自然資源的統(tǒng)一管理職能。例如,林業(yè)部門的森林資源調(diào)查主要包括森林和林地調(diào)查,森林是林木和林地的復(fù)合對象,而林地調(diào)查屬于土地資源調(diào)查。一些調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和方法已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步,嚴(yán)重影響歷史數(shù)據(jù)的利用和城鄉(xiāng)一體化調(diào)查的發(fā)展。

(2) 監(jiān)測目標(biāo)單一,信息綜合評價能力差。經(jīng)過長期發(fā)展,湖北省的資源監(jiān)測已經(jīng)形成了較為完整的單項監(jiān)測,但是每個監(jiān)測系統(tǒng)都有自己的監(jiān)測目標(biāo)、信息收集方法、信息處理方法、信息和結(jié)果的使用與發(fā)布方式。這種獨立的單一監(jiān)視具有單個監(jiān)視目標(biāo),并且不能統(tǒng)一管理監(jiān)視結(jié)果,以單一形式發(fā)布結(jié)果。總的來說,未能實現(xiàn)監(jiān)測對象綜合評價的根本原因包括信息支持不足、信息缺乏綜合、各類信息之間缺乏相關(guān)性以及未能建立一套完善、科學(xué)的評價指標(biāo)體系。

(3) 標(biāo)準(zhǔn)的分類、編碼規(guī)則不一致。各地和各部門開發(fā)的應(yīng)用系統(tǒng)往往采用自己的標(biāo)準(zhǔn),種類繁多。以土地調(diào)查為例,現(xiàn)階段土地調(diào)查各類標(biāo)準(zhǔn)有103項,科目繁多。各級標(biāo)準(zhǔn)之間自成體系,和其它專業(yè)系統(tǒng)互不兼容,信息難以共享。下級上報的報告和各種繪圖材料格式不同,無法比較及進(jìn)行全國范圍的統(tǒng)計,通用性和兼容性較差。自然資源的分類應(yīng)采用獨立的分類標(biāo)準(zhǔn),不應(yīng)與土地資源的分類統(tǒng)一表述。將森林資源和草地資源調(diào)查中的林地和草地的分類統(tǒng)一納入土地資源的分類。水資源、森林資源、草地資源和礦產(chǎn)資源等自然資源的分類仍可以遵循原始分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn),可以從土地資源、水資源、森林資源、草地資源和礦產(chǎn)資源的數(shù)據(jù)中提取水、森林、山脊、草地和荒地等自然資源的信息。

(4) 對生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容融入不夠。在前三次全國土地調(diào)查中,沒有突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo),也缺乏相應(yīng)的政策環(huán)境和調(diào)查手段,形成調(diào)查內(nèi)容上的空白,與國家生態(tài)文明建設(shè)理念不相適應(yīng)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面強化不夠,山水林田湖草需要深化統(tǒng)籌治理。

4 新時代自然資源綜合調(diào)查體系構(gòu)建思路

(1) 構(gòu)建湖北省自然資源分層分類模型。根據(jù)自然資源產(chǎn)生發(fā)育的過程,同時考慮到自然資源兼有自然屬性和社會經(jīng)濟(jì)屬性的雙重性,對現(xiàn)有自然資源各分類體系進(jìn)行統(tǒng)一梳理和系統(tǒng)重構(gòu)。以三維立體地表模型為載體,獨立有序地將各類自然資源有序地投影到地球表面、地表以上、地表以下等分層上,構(gòu)建一個覆蓋陸水空間、涵蓋地上地下的三維立體自然資源時空數(shù)據(jù)庫(表3)。此方法著重解決自然資源相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)概念不統(tǒng)一、內(nèi)容有交叉、指標(biāo)相矛盾的問題。

表3 湖北省自然資源數(shù)據(jù)空間分層Table 3 Spatial stratification of natural resource data in Hubei Province

(2) 構(gòu)建湖北省自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系框架。結(jié)合湖北省自然資源分布特點,深入研究自然資源的內(nèi)涵和外延,厘清土地、水、森林、草原、濕地等各類自然資源邊界和標(biāo)準(zhǔn),設(shè)定科學(xué)的界定指標(biāo)和判定要求,按照自然資源分類思路,研究出臺自然資源分類標(biāo)準(zhǔn),建立完善的自然資源分類體系。根據(jù)自然資源管理工作的要求,進(jìn)一步分析各類標(biāo)準(zhǔn)體系框架,并從標(biāo)準(zhǔn)使用者的角度逐條對標(biāo)準(zhǔn)體系表存在的問題進(jìn)行認(rèn)真地梳理,最終確定需要增加、刪除、修訂的標(biāo)準(zhǔn)。在全國自然資源調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范的基礎(chǔ)上,構(gòu)建“六個統(tǒng)一”自然資源調(diào)查監(jiān)測體系,制定湖北省自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系表。

(3) 構(gòu)建湖北省自然資源綜合調(diào)查的技術(shù)體系。采用現(xiàn)代技術(shù)方法(包括GIS技術(shù)、系統(tǒng)動力學(xué)模型、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型等)對資源承載力、節(jié)約集約利用評價指標(biāo)進(jìn)行定量化計算,系統(tǒng)分析和科學(xué)預(yù)測湖北省自然資源承載力和節(jié)約集約利用狀況。例如,自然資源承載力綜合評價采用的方法包括：利用系統(tǒng)動力學(xué)分析土地資源承載力；采用保障年限法分析礦產(chǎn)資源承載力；采用經(jīng)濟(jì)承載能力計算方法計算森林、草地資源承載力；利用線性加權(quán)法分析自然資源綜合承載能力；利用GIS空間疊加分析法劃分自然資源綜合承載能力區(qū)域。定性分析資源環(huán)境因素與自然資源開發(fā)利用的相互作用機制，以及區(qū)域自然資源開發(fā)利用對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

(4) 完善湖北省自然資源綜合調(diào)查的管理和組織體系。建立統(tǒng)一的組織機構(gòu),建議由國土與自然資源部門總牽頭,進(jìn)行統(tǒng)一的總體設(shè)計和工作規(guī)劃、統(tǒng)一的制度和機制建設(shè)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定和指標(biāo)設(shè)定、統(tǒng)一的質(zhì)量管控組織實施、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)成果管理應(yīng)用、統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享服務(wù)，確保自然資源綜合調(diào)查工作分工實施、有序開展,并定期開展質(zhì)量檢查。

5 結(jié)論

(1) 湖北省各類自然資源調(diào)查自成體系,各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)之間存在諸多不兼容,存在調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一、綜合評價能力差、分類編碼規(guī)則不一致、生態(tài)文明建設(shè)融入不夠等問題,現(xiàn)有規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)和滿足自然資源綜合調(diào)查新需求,難以對自然資源綜合管理提供有效的技術(shù)支撐。

(2) 結(jié)合湖北省自然資源特點,借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的資源調(diào)查方法,建議通過構(gòu)建湖北省自然資源分層分類模型、綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系框架、綜合調(diào)查技術(shù)體系和管理組織體系等舉措,探究新時代自然資源綜合調(diào)查新思路,加強湖北省自然資源綜合調(diào)查體系建設(shè)。