國家儲備林建設(shè)淺析

溫 臻

(陜西省林業(yè)科技推廣與國際項目管理中心,西安 710048)

國家儲備林建設(shè)是為了保障我國木材安全，緩解珍稀樹種及一般樹種大徑級材結(jié)構(gòu)性短缺，增加立木儲備，改善生態(tài)環(huán)境建立的一項國策。自國家儲備林建設(shè)項目開啟以來，在黨中央、國務(wù)院高度重視下，尤其在2013年中央一號文件提出“加強國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”之后，國家儲備林建設(shè)已上升為國家的重要戰(zhàn)略決策，標志著木材戰(zhàn)略儲備成為國家林業(yè)建設(shè)的制度，成為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要內(nèi)容[1]。

隨著國家儲備林建設(shè)的推進，國家儲備林建設(shè)試點及示范區(qū)域正在逐年擴大，取得了初步成效，在儲備林劃定、基地建設(shè)、樹種規(guī)劃等方面積累了一定經(jīng)驗。但仍面臨諸多問題需要解決，本文從闡述國家儲備林建設(shè)背景、管理體制、運行機制和融資機制等方面分析國家儲備林建設(shè)項目實踐過程中的一些問題，并提出一些合理建議，希望能對我國儲備林建設(shè)發(fā)展有所裨益。

1 國家儲備林建設(shè)背景和意義

1.1 儲備林建設(shè)背景

國家儲備林也稱后備林，是為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需求，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培，現(xiàn)有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育的工業(yè)原料樹種、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材樹種等多功能林，提升林業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高木材供給數(shù)量和質(zhì)量，解決生態(tài)安全與木材需求之間的矛盾，協(xié)調(diào)和維護生態(tài)安全與保障木材間的平衡[2-3]。

木材安全是關(guān)系生態(tài)文明和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略問題。我國是木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)和消費大國，同時也是國際木材貿(mào)易的凈進口國，原木和鋸材進口占世界貿(mào)易量的1/3 以上[4]。隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展以及越來越多的國家或地區(qū)珍稀和大徑級原木出口的限制，木材市場供需缺口問題日益突出，特別是珍稀和大徑級用材林存在結(jié)構(gòu)性短缺，我國森林資源數(shù)量的增長和質(zhì)量的提升與社會對林業(yè)多樣化需求之間的矛盾持續(xù)加劇，木材安全面臨較為嚴峻的形勢，已嚴重威脅到我國的木材安全和生態(tài)安全。

為保障我國木材安全，緩解珍稀樹種及一般樹種大徑級材結(jié)構(gòu)性短缺，增加立木儲備，改善生態(tài)環(huán)境，我國開始探索建立國家儲備林制度。2013年，中央一號文件首次提出“加強國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”，2014年唐守正等8位中國科學(xué)院院士、中國工程院院士聯(lián)名致信國務(wù)院總理李克強，提出“建立國家儲備林制度”，隨后，全國人大、國務(wù)院參事室、全國政協(xié)、兩院院士多次牽頭專題調(diào)研，國家林業(yè)和草原局持續(xù)謀劃部署，決策建立符合中國國情的木材戰(zhàn)略儲備制度。國家林草局先后組織編制了《全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》和《2013年國家儲備林建設(shè)試點方案》，明確到2020年重點在南方地區(qū)建設(shè)一批國家木材戰(zhàn)略儲備基地，通過建設(shè)全國木材戰(zhàn)略儲備基地，提高森林經(jīng)營水平，構(gòu)建我國木材安全保障體系。之后又相繼出臺了《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃(2018—2035年)》，明確到2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林2 000萬公頃，其中集約人工林栽培667萬公頃、現(xiàn)有林改培641萬公頃、中幼林撫育692萬公頃。 2035年建成后，年平均森林蓄積凈增2億立方米。

1.2 儲備林建設(shè)的意義

國家儲備林關(guān)乎國計民生，關(guān)系我們的未來。中國人自古就有憂患意識，儲備是民間習(xí)俗也是國家戰(zhàn)略，家家有余糧，國家有儲備糧。糧食如此，木材亦如此，國家儲備林就是以備后用的森林。建設(shè)國家儲備林可以提升林業(yè)生產(chǎn)力，保證我國木材市場的供給，滿足各行各業(yè)的實際需求。國家儲備林建設(shè)項目承擔著各種職責(zé)與社會責(zé)任，隨著林權(quán)制度改革的不斷深化，國家儲備林建設(shè)對林業(yè)生產(chǎn)的積極促進作用更加突出。

生態(tài)安全是國家安全的重要內(nèi)容，而木材安全與生態(tài)安全密切相關(guān)。維護木材安全必須立足國內(nèi)，提高自身木材供給能力，走出一條生產(chǎn)能力高效、經(jīng)營規(guī)模適度、儲備調(diào)節(jié)有序、生態(tài)環(huán)境良好的木材安全道路?？梢哉f，建立國家儲備林是一項重要國策。國家儲備林制度的建立既是應(yīng)運而生，也是應(yīng)時而生。大力發(fā)展國家儲備林，是提高自身木材供給能力，加強木材安全與生態(tài)安全的有力保障，保障我國木材安全的，是落實全面保護天然林的重要支撐，是開展大規(guī)模國土綠化和穩(wěn)定提高森林覆蓋率的重大舉措。國家儲備林建設(shè)直接關(guān)系著我國國計民生，同時也是林生態(tài)環(huán)境資源保護與開發(fā)的一項重要保證工作，在一定程度上能為我國國民經(jīng)濟增長提供動力。

2 國家儲備林管理體制、運行機制和融資機制

2.1 國家儲備林管理體制

儲備林項目管理體制包括決策層、執(zhí)行層、操作層3個層面，實行中央、省、市、縣四級管理體制。決策層機構(gòu)是國家林業(yè)主管部門，負責(zé)全國國家儲備林管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和監(jiān)測。執(zhí)行層機構(gòu)是各省、市、縣級林業(yè)主管部門，行使國家儲備林監(jiān)督和管理職責(zé)，負責(zé)國家儲備林基地建設(shè)和管理、承擔國家儲備林收儲、輪換和動用等任務(wù)。操作層主要由國有林場、林業(yè)企業(yè)以及專業(yè)合作社等為承儲主體，具體實施落實項目。

國家儲備林建設(shè)以儲大儲優(yōu)、契約管理、分級負責(zé)、持續(xù)經(jīng)營為基本原則，具有一套可查、可調(diào)、可控的管理體制，實行項目申報和屬地管理制度。實行合同契約管理，通過簽約《國家儲備林責(zé)任書》和《國家儲備林合同》確立契約關(guān)系，實行“誰承儲、誰經(jīng)營、誰收益”的收益分配制度。同時實行分級管理和代儲代管，國家、省級和市縣級林業(yè)主管部門分級行使管理權(quán)。國家與省級林業(yè)主管部門簽訂責(zé)任書，委托省級林業(yè)主管部門代行管理職責(zé)；市縣級林業(yè)主管部門與承儲主體簽訂合同， 委托承儲主體代行儲備職責(zé)。

2.2 國家儲備林運行機制

國家儲備林運行機制是指國家儲備林在劃定、融資、經(jīng)營、動用輪換等環(huán)節(jié)的相關(guān)程序和運作方式[4]。

國家儲備林的劃定機制包括劃定范圍、劃定標準、劃定職責(zé)、劃定成果和監(jiān)督檢查五個方面。國家儲備林應(yīng)劃定在自然條件優(yōu)越、交通便利、現(xiàn)有林地資源豐富的區(qū)域，以技術(shù)力量雄厚、具有珍稀樹種和大徑材培育經(jīng)驗的國有林場為主，納入財政預(yù)算及承擔國際貸款項目的國有林場優(yōu)先。劃定條件和標準對申請單位或組織在資源數(shù)據(jù)、儲備樹種、規(guī)格、林地、林分、林齡、生長狀況、劃定面積都有具體和數(shù)量要求。對國家林業(yè)主管部門、省級林業(yè)主管部門、市縣級林業(yè)主管部門和承儲主體的職責(zé)也有具體劃定。由調(diào)查設(shè)計單位根據(jù)外業(yè)調(diào)查結(jié)果填寫調(diào)查統(tǒng)計表格，繪制劃定現(xiàn)狀圖。由省級林業(yè)主管部門匯總國家儲備林劃定成果，上報劃定信息并提交劃定成果報告。

國家儲備林實行保持森林連續(xù)覆蓋的目標樹經(jīng)營，采取近自然經(jīng)營措施，鼓勵結(jié)合林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、森林旅游及景觀林等儲備珍稀樹種群落和大徑級用材林。承儲主體必須遵守《中華人民共和國森林法》及相關(guān)法律法規(guī)，并依照《造林技術(shù)規(guī)程》( GB /T 15776) 、 《森林撫育規(guī)程》( GB /T 15781) 、《國家儲備林改培 技術(shù)規(guī)程》( LY/T 2787) 等標準編制《國家儲備林森林經(jīng)營方案》，科學(xué)經(jīng)營，依法采伐。

國家儲備林堅持“分類動用、專材專用、保障急需、依法有效”的原則，實行動用輪換制度。國家儲備林儲備期限根據(jù)各省用材林主伐年齡統(tǒng)一規(guī)定，但享受國家補助補貼和優(yōu)惠貸款建設(shè)的珍稀樹種和大徑級用材林在主伐年齡基礎(chǔ)上至少延長一個齡級動用。國家儲備林動用后輪入符合條件林分，以保持儲備結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模的動態(tài)平衡和持續(xù)穩(wěn)定。

2.3 國家儲備林融資機制

目前，國家儲備林融資機制主要包括財政資金、開發(fā)性與政策性金融信貸資金和PPP(Public-Private Partnerships，政府與社會 資本合作)融資模式3個方式或運行機制。

中央財政支持資金主要源于中央基建投資補助資金、中央財政林業(yè)補助補貼資金及林業(yè)貸款貼息等。開發(fā)性與政策性金融信貸資金主要由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的長周期、低成本的資金支持，貸款期限最長30年，寬限期最長8年，實行基準利率和最低 資本金比例。

PPP融資模式是指政府與私人部門之間以特許權(quán)協(xié)議的形式建立的合作關(guān)系，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共物品和服務(wù)[5]。從我國目前發(fā)布的政策文件看，PPP模式是政府與社會資本合作，社會資本可以理解為包含了國企、股份公司、民營企業(yè)、民間資金等。PPP融資模式為國家儲備林建設(shè)打下了良好的金融局面，充分調(diào)動了社會資本參與，多渠道解決了資金問題。截至2019年3月31日，根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中，入庫項目8 832個，入庫項目金額為133 819.19億元[6,7]。

3 國家儲備林面臨的問題與建議

3.1 國家儲備林項目建設(shè)中遇到的主要問題

3.1.1 管理層面存在的問題 國家儲備林啟動以來，雖然出臺了一系列政策制度、管理體制和運行機制，但在運行過程還是出現(xiàn)了這樣那樣的問題。比如，儲備林劃定后，由于政策性補助跟進不及時、管理制度缺失，導(dǎo)致管護不足，在劃定部分仍存在濫砍濫伐等問題。項目建設(shè)過程中沒有制定可行的檢查驗收制度，導(dǎo)致項目建設(shè)質(zhì)量與目標不符，未達到預(yù)期效果。隨著國家政策的不斷改革，林業(yè)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)從原本的集體所有轉(zhuǎn)化為小組所有或個人所有，在這種情況下，林地的所有權(quán)及產(chǎn)業(yè)管理處于被動狀況，易導(dǎo)致儲備林建設(shè)出現(xiàn)一系列問題。

國家儲備林建設(shè)項目中遇到的最大問題就是儲備林培育周期較長。在人工培育條件下，要達到儲備林建設(shè)目標需要 30 年甚至更長的時間，這就對儲備林的中長期管理提出了更高的要求，就目前情況看，短期管理基本過關(guān)，但中長期管理還很不到位。另外，一些地方在儲備林劃定時劃定條件和標準執(zhí)行不嚴，導(dǎo)致部分面積不符合要求，儲備林上報質(zhì)量普遍不高，導(dǎo)致成果準確性較差，公益林和天然林比例較高等問題，這種先前不足增加了后期管理難度，檢查驗收時不可避免的會出現(xiàn)各種舞弊行為，勢必對國家儲備林項目造成極大損失。

3.1.2 技術(shù)層面存在的問題 國家儲備林工程建設(shè)過程中面臨許多技術(shù)問題，主要集中在儲備林劃定、林木撫育、林木采伐3個階段。在儲備林劃方面，雖然國家林業(yè)主管部門年編制了《國家儲備林劃定辦法(試行)》，建立起“國家儲備林劃定管理信息系統(tǒng)”，但在劃定過程中，對儲備林劃定條件和標準仍難把握到位，再加上人為因素的影響，不符合要求面積依然存在。在儲備林建設(shè)過程中，普遍缺乏徑材的培育技術(shù)、種植技術(shù)、土壤改良處理以及保水性等技術(shù)，既缺乏常規(guī)樹種的標準化生產(chǎn)技術(shù)，又缺乏專有樹種的特定技術(shù)方法。總之，技術(shù)難題是儲備林成活和健康生長的關(guān)鍵，但依然未能全面解決。

3.1.3 PPP模式存在的問題 PPP融資模式的風(fēng)險主要有政治風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、運營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。每一項風(fēng)險的發(fā)生都會對PPP項目造成損失。

PPP融資模式是全壽命周期合作，從林業(yè)木材生產(chǎn)特點看，儲備林項目的生長周期都很長， 例如，中短輪伐期工業(yè)原料林，一個生長采伐周期10～15年，而大徑級用材和珍稀樹種的種植和成材需要更長的時間。投資方從建設(shè)開始整地種植就開始投入資金，期間一直要進行養(yǎng)護、維護直到成材，然后采伐銷售后獲得回報。采用PPP融資模式往往在一個生長周期內(nèi)難以完成，加之，木材是完全市場化產(chǎn)品，銷售價格和銷售收入受市場影響極大，當期銷售所得是否能夠收回投資資金難以預(yù)料。眾所周知，社會資本的投資行為是以盈利為目的，如果在一個生長周期內(nèi)無法獲得可預(yù)期的利潤，是很難吸引社會資本進入林業(yè)的。所以，單一地依靠PPP融資模式建設(shè)國家儲備林項目存在著較大風(fēng)險。

3.2 對面臨問題的思考與建議

3.2.1 運行管理機制方面的建議 首先，在政策方面，應(yīng)當優(yōu)化國家儲備林的政策體系，出臺健全的林業(yè)貸款政策，完善林權(quán)抵押貸款機制，建立完善的林業(yè)貸款貼息制度，統(tǒng)一國家儲備林采伐政策。

在政策完備的基礎(chǔ)上，各地要嚴格執(zhí)行國家儲備林建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)和細則，確定建設(shè)目標和責(zé)任主體及職責(zé)，同時，還要緊密結(jié)合本地情況、樹種生長特點、木材需求等因素，制定具體的實施細則。將國家儲備林建設(shè)的責(zé)任上升到政府部門，細化國家儲備林管理方法，明確國家儲備林的準入條件、動用輪換機制、融資機制、收益分配和監(jiān)測評價辦法，通過政府監(jiān)督強制執(zhí)行。

盡可能地打造多元化市場融資格局和模式，開通融資渠道。既不要完全依賴國家財政投資和金融信貸，也不要完全信賴PPP融資模式。當開發(fā)性金融和政策性信貸無法滿足國家儲備林建設(shè)的需求時，要充分發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融信貸的引導(dǎo)作用，完善PPP 運作機制，發(fā)揮PPP運作效能，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)以及社會群體資本參與，形成政府引導(dǎo)、市場運作、各方協(xié)作的市場融資格局。推行企業(yè)債券、項目融資、資產(chǎn)證券化等多樣化融資工具，采用基金、信托、證券發(fā)行等融資模式，籌集國家儲備林資金。

完善項目利益分配和收益回報機制，提升國家儲備林項目的創(chuàng)收能力和現(xiàn)金流的循環(huán)能力，提升國家儲備林生產(chǎn)效率和產(chǎn)品價值。在經(jīng)營周期內(nèi)，通過森林旅游、木材采伐、加工出售以及林業(yè)碳匯等多渠道獲得現(xiàn)金流，提升項目的創(chuàng)收能力和還款能力。當然，在這樣的項目中社會資本如何獲取利益，政府是否能夠不參與直接利潤分配而只獲得生態(tài)收益也值得深人研究探討。

3.2.2 ppp方面的思考與建議 PPP項目的核心要素是利益共享、風(fēng)險共擔，因此在制定政策和擬定項目合同時必須明確各自的收益份額和風(fēng)險分擔原則[6-7]。明確責(zé)任，控制風(fēng)險，減少損失，制定公平合理的風(fēng)險分攤原則能夠控制風(fēng)險的發(fā)生和減少風(fēng)險造成的損失，為此，各方必須遵守風(fēng)險分擔三原則，即最有能力原則、成本最低原則、收益最大原則。

從最有能力方面考量，政府應(yīng)當更多承擔政治風(fēng)險和政府決策風(fēng)險，社會資本應(yīng)當更多承擔項目建設(shè)風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。從最低成本方面考量，項目發(fā)生風(fēng)險時，哪一方消除風(fēng)險的成本最低，該項風(fēng)險即應(yīng)由這一方承擔。從收益最大化方面考量，預(yù)期取得收益最大的一方應(yīng)承擔風(fēng)險，比如收入風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險通常由社會資本承擔。對于不可抗力風(fēng)險是需要合作方共同分擔的。當然，為了轉(zhuǎn)移、分擔風(fēng)險，購買商業(yè)保險也是一有效途徑。