山西省集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)制研究

李 茜

（山西省國(guó)有林管理局，山西 太原 030012）

山西省地處黃河中游、黃土高原，通過(guò)植樹(shù)造林森林植被不斷增加，生態(tài)環(huán)境正在逐步改善。全省現(xiàn)有永久性生態(tài)公益林375.20 萬(wàn)hm2，其中國(guó)家級(jí)公益林227.18 萬(wàn)hm2、省級(jí)公益林148.026 萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土面積的23.8%。這些永久性生態(tài)公益林，不但可以保護(hù)國(guó)土生態(tài)安全，而且能夠維持區(qū)域物種多樣性，改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到十分重要的保障作用。為了更好地解決生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新體制機(jī)制，開(kāi)展集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理勢(shì)在必行。國(guó)有林場(chǎng)將主動(dòng)作為，承擔(dān)相應(yīng)的公益職能，充分發(fā)揮其人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變集體公益林補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)管制度，順應(yīng)國(guó)家組建規(guī)?；謭?chǎng)的要求，堅(jiān)持“山水林田湖草”的綜合治理思路，積極開(kāi)展集體公益林托管。這樣，不僅可以加強(qiáng)集體公益林的經(jīng)營(yíng)與管理，而且對(duì)提升全省森林覆蓋率，提高森林質(zhì)量，改善林地綜合效益，踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念起著至關(guān)重要的促進(jìn)作用。

1 集體公益林托管的必要性

山西省現(xiàn)有的宜林荒山近90%集中在集體林地，是綠化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。然而，絕大多數(shù)集體林地分散到戶(hù)，自集體林權(quán)制度改革以來(lái)，集體林的生態(tài)紅利尚未得到充分利用。主要表現(xiàn)為，林農(nóng)缺乏經(jīng)營(yíng)管理的內(nèi)在動(dòng)力，積極性不高，認(rèn)為林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)周期較長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，實(shí)際操作性比較難，顯得力不從心。這就導(dǎo)致了集體公益林呈現(xiàn)出部分退化、質(zhì)量下降和功能弱化的局面，嚴(yán)重影響著全省的生態(tài)安全。因此，國(guó)有林場(chǎng)必須通過(guò)有效整合森林資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)集體林權(quán)制度不斷深化改革。依托國(guó)有林場(chǎng)等森林經(jīng)營(yíng)單位的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)和管理技術(shù)密集型優(yōu)勢(shì)，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)集體公益林，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、集約化的經(jīng)營(yíng)管理，提高集體公益林建設(shè)質(zhì)量，有效提升森林資源管理水平。

2 集體公益林托管現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

所謂集體公益林托管，就是根據(jù)當(dāng)?shù)卣木唧w指導(dǎo)，委托主體（村民委員會(huì)、村集體組織、林權(quán)權(quán)利人）遵循自愿、依法、依規(guī)的原則，保持所有權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)不變，將林權(quán)清晰、沒(méi)有糾紛的集體公益林委托給國(guó)有林場(chǎng)管理，有效提高生態(tài)公益林的利用價(jià)值。目前，全省有集體林管護(hù)員42 994 名，管護(hù)規(guī)模逐漸壯大，隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，使得公益林托管有序開(kāi)展。集體林托管的目的，在于國(guó)有林場(chǎng)可以集中組織開(kāi)展造林撫育、管林護(hù)林，實(shí)現(xiàn)林地資源專(zhuān)業(yè)化管理、集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；茏o(hù)。自開(kāi)展集體公益林托管以來(lái)，一直存在著收益低、成本高的瓶頸問(wèn)題，導(dǎo)致管理管護(hù)方面有所欠缺，存在資源分布與管護(hù)能力之間不匹配的現(xiàn)象，其管護(hù)成效不是特別地顯著。

2.1 集體公益林托管取得的成效

2017 年11 月，山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《山西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)廳關(guān)于開(kāi)展集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，同月20 日，原山西省林業(yè)廳召開(kāi)了省直林局集體公益林托管啟動(dòng)會(huì)議，托管試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)序幕。

為了更好地確保政策實(shí)施，做好集體公益林托管試點(diǎn)工作，2018 年初，省林業(yè)和草原局出臺(tái)了《山西省集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理實(shí)施細(xì)則》（試行），進(jìn)一步完善了工作措施，明確了工作流程，加強(qiáng)了工作要求，保障了托管工作的順利進(jìn)行。

這種新型的托管模式，不僅走出了具有山西特色的智慧公益林管護(hù)新路子，而且有效解決了非國(guó)有林經(jīng)營(yíng)不善的問(wèn)題，使得國(guó)有林場(chǎng)管理面積有所增加，大大拓寬了國(guó)有林區(qū)、林場(chǎng)的發(fā)展空間，快速推進(jìn)了全省宜林荒山綠化進(jìn)程，提高了全省森林覆蓋率。以集體公益林托管為動(dòng)力，搭建了集體林林權(quán)權(quán)利人與國(guó)有林場(chǎng)的橋梁和紐帶，破解了全省國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展“瓶頸”的難題，加快了林場(chǎng)深化改革進(jìn)程。截至目前，全省國(guó)有林場(chǎng)共托管集體公益林15.404萬(wàn)hm2，享受托管補(bǔ)助面積6.161 萬(wàn)hm2，每年補(bǔ)助資金收入670 萬(wàn)元。

開(kāi)展集體公益林托管以來(lái)，主要做法有：第一，提供組織保障。在各市縣林業(yè)局成立相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，明確目標(biāo)，細(xì)化分工，有序開(kāi)展托管工作順利進(jìn)行。第二，規(guī)范托管協(xié)議內(nèi)容。嚴(yán)格托管程序，做到統(tǒng)一簽訂協(xié)議。保證林權(quán)權(quán)利人所有權(quán)、收益權(quán)、承包權(quán)不變，促進(jìn)提質(zhì)增效。依托國(guó)有林場(chǎng)管理的方式，編制森林經(jīng)營(yíng)方案，開(kāi)展撫育管理。第三，大力宣傳托管政策。通過(guò)組織相關(guān)人員深入到戶(hù)進(jìn)行宣傳，解讀政策紅利，充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)托管的積極性。第四，努力開(kāi)展試點(diǎn)工作。由點(diǎn)到面、由易到難，在沒(méi)有爭(zhēng)議的林場(chǎng)周邊市縣試點(diǎn)，穩(wěn)步有序地進(jìn)行造林撫育、資源管護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，逐步全面開(kāi)花，順利推進(jìn)。第五，加強(qiáng)后期管理。按照托管協(xié)議和相關(guān)辦法，簽訂管護(hù)協(xié)議，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，提升管護(hù)效果，跟進(jìn)后續(xù)工作，使公益林托管全面有序向前推進(jìn)。

2.2 集體公益林托管中存在的問(wèn)題

2.2.1 托管資金少，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，群眾托管積極性不高

近年來(lái)，山西在資源轉(zhuǎn)型的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力比較大，難以保障托管補(bǔ)助資金落實(shí)，導(dǎo)致管護(hù)人員工資、托管基礎(chǔ)設(shè)施保障運(yùn)行困難。再加之近年來(lái)的風(fēng)電項(xiàng)目，高速公路、煤炭資源開(kāi)發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目大面積占用林地，導(dǎo)致許多林農(nóng)沒(méi)有種植和經(jīng)營(yíng)管理林木的主動(dòng)意愿。目前托管的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足林農(nóng)期望，群眾對(duì)托管的總體熱情不高，開(kāi)展集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理的職責(zé)很難真正落實(shí)。

2.2.2 相關(guān)法律不完善，權(quán)益保障不足，難以落實(shí)管護(hù)責(zé)任，托管工作推進(jìn)緩慢

目前，涉及公益林管理的相關(guān)法律法規(guī)有《森林法》《森林法實(shí)施條例》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法》《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》等，沒(méi)有明確規(guī)定公益林的補(bǔ)償方式、法律責(zé)任，仍存在責(zé)任不清晰與物權(quán)法相矛盾的問(wèn)題。林地土地類(lèi)型復(fù)雜多樣，只針對(duì)國(guó)家級(jí)公益林灌木林地、宜林地提供托管補(bǔ)助，導(dǎo)致了管護(hù)地塊零星分散的現(xiàn)象，給集中管護(hù)帶來(lái)很大困難，很難落實(shí)托管任務(wù)。

3 建議

結(jié)合國(guó)有林場(chǎng)改革要求，重點(diǎn)推動(dòng)縣屬?lài)?guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積小于3 333.33hm2的縣積極開(kāi)展集體公益林托管工作，按照《山西省集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理實(shí)施細(xì)則》（試行）要求，規(guī)范有序開(kāi)展托管工作。根據(jù)基層托管單位意見(jiàn)，完善生態(tài)公益林補(bǔ)償和管理機(jī)制，提供明確的法律依據(jù)，切實(shí)得到保障。針對(duì)托管的省級(jí)公益林補(bǔ)償補(bǔ)助資金難以落實(shí)的問(wèn)題，積極與財(cái)政部門(mén)進(jìn)行溝通，盡快解決省級(jí)公益林管護(hù)資金來(lái)源問(wèn)題。增加財(cái)政支持渠道，擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，傾斜性地重點(diǎn)推進(jìn)面積大、補(bǔ)助資金多的縣和國(guó)有林局積極開(kāi)展托管工作，切實(shí)加強(qiáng)和完善監(jiān)督管理體系，最大程度地保護(hù)好生態(tài)公益林。

在全省綠化彩化財(cái)化、增綠增收增效同步推進(jìn)的過(guò)程中，相信集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理工作可以不斷發(fā)展壯大，通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)、科學(xué)合理的手段、專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)管理，爭(zhēng)取到2025 年，打造出一批質(zhì)量高、資源優(yōu)、集中連續(xù)規(guī)模的集體公益林委托國(guó)有林場(chǎng)管理典型，讓全省生態(tài)公益林提質(zhì)增效，全面改善現(xiàn)有集體公益林經(jīng)濟(jì)效益和管理能力，最大限度地提升自然資源在綠色生態(tài)服務(wù)中的價(jià)值。國(guó)有林場(chǎng)托管集體公益林，作為山西省加快國(guó)土綠化步伐八大機(jī)制創(chuàng)新的其中之一，必將積極開(kāi)展全面有序的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，為建設(shè)“綠色山西”做出自己的貢獻(xiàn)。