基于“多規(guī)合一”視角探討我國(guó)城市總體規(guī)劃改革

趙威 陶磊

近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平一直處在增長(zhǎng)階段。2017年2月23日至24日，習(xí)近平總書記到北京市考察城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)指出：“合理布局，規(guī)劃先行”，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，做好規(guī)劃，是任何一個(gè)城市發(fā)展的首要任務(wù)。政策的提出，也是迎合當(dāng)下城市化進(jìn)程的重要基準(zhǔn)與戰(zhàn)略性舉措。

一、概念與意義

1.多規(guī)合一

“多規(guī)合一”是指在一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)下，強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)合一”的落實(shí)，保證保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)和發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)的一致性，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。

2.城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排?？傮w規(guī)劃年限較長(zhǎng)，一般在二十年左右。

3.改革的總體意義

“多規(guī)合一”是城市建設(shè)發(fā)展進(jìn)程的必然產(chǎn)物，是綜合規(guī)劃的協(xié)調(diào)性發(fā)展舉措，是我國(guó)城市建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展方向，也是國(guó)有政策的需求性戰(zhàn)略，是強(qiáng)調(diào)基于底線保護(hù)的規(guī)劃思維的重大轉(zhuǎn)變。而對(duì)于城市規(guī)劃來說，“多規(guī)合一”背景下的城市建設(shè)更加具有可塑性和不確定性。城市總體規(guī)劃對(duì)我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展意義重大，是推動(dòng)我國(guó)城市現(xiàn)代化的整體性舉措，更是對(duì)城市功能的最大性的開發(fā)與利用。對(duì)此，在城市總體規(guī)劃改革的特殊時(shí)期，在進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)時(shí)，要以“多規(guī)合一”的總體思路，促進(jìn)相關(guān)規(guī)劃的有機(jī)融合，以促進(jìn)城市總體規(guī)劃在編審督一體化改革階段的有效落實(shí)，加快我國(guó)的城市化建設(shè)和發(fā)展。

二、“多規(guī)合一”視角下城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)我國(guó)城市總體規(guī)劃工作也提出了更高的要求，“多規(guī)合一”已經(jīng)成為當(dāng)下我國(guó)城市發(fā)展中的必要融合因素，更是作為國(guó)家強(qiáng)調(diào)底線剛性管控的政策支持下的城市總體規(guī)劃的方法。而處于初級(jí)探索階段的“多規(guī)合一”戰(zhàn)略，在我國(guó)城市化進(jìn)程中，依舊會(huì)存在一些問題，而對(duì)問題的解決方法意義重大，不僅關(guān)乎于城市化進(jìn)程的建設(shè)與發(fā)展，更是關(guān)乎于我國(guó)城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)等等一系列相關(guān)工作的落實(shí)。

1.部門權(quán)責(zé)重疊，分工不明，影響工作效率

現(xiàn)階段我們遇到問題和困難最明顯的是在市縣規(guī)劃層面的“多規(guī)合一”改革所面臨的困難，表面看來是由于不同部門之間的橫向事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目多個(gè)部門進(jìn)行管理的情況出現(xiàn)，以及因此而產(chǎn)生的職能和規(guī)劃出現(xiàn)的沖突，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的落地往往要跑若干個(gè)部門進(jìn)行審批，才能夠進(jìn)行建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展效率造成一定影響。

2.工作思路與時(shí)代發(fā)展不協(xié)調(diào)

在基于“多規(guī)合一”手段的城市總體規(guī)劃改革中，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，結(jié)合國(guó)內(nèi)外新思潮，來綜合制定相關(guān)工作制度顯得尤為重要。但在實(shí)際工作中，依然避免不了相關(guān)問題的發(fā)生。例如，有些工作人員會(huì)跟不上時(shí)代進(jìn)程，思想意識(shí)無法融合新的發(fā)展趨勢(shì)，以至于出現(xiàn)“多規(guī)合一”只是幾個(gè)部門的規(guī)劃簡(jiǎn)單的拼接與比對(duì)，沒有相互協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和差異圖斑的消除措施，相關(guān)的問題仍然重復(fù)出現(xiàn)，導(dǎo)致簡(jiǎn)單的疊加無法對(duì)城市國(guó)土空間管理進(jìn)行有力的指導(dǎo)，只有在工作思路上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將“多規(guī)合一”作為一項(xiàng)有力手段，真正在相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)上下功夫，才能對(duì)未來國(guó)土空間管控方面，對(duì)項(xiàng)目的具體建設(shè)工作起到促進(jìn)作用。

3.多規(guī)管控的核心內(nèi)容無法得到有效使用

在“多規(guī)合一”工作過程中，不同的規(guī)劃針對(duì)不同管控主體與管控內(nèi)容，相互銜接、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制尚未完全建立，城規(guī)仍然以擴(kuò)張式的增量規(guī)劃占據(jù)主體，環(huán)保、林業(yè)等規(guī)劃的管控內(nèi)容并沒有真正意義上對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，導(dǎo)致城市規(guī)劃在一定意義上科學(xué)性和合理性的缺失。

某市城鄉(xiāng)總規(guī)規(guī)劃圖

從“多規(guī)”沖突圖斑的分布可以發(fā)現(xiàn)，一方面，存在土規(guī)為建設(shè)用地而城規(guī)未納入規(guī)劃范圍的現(xiàn)象，導(dǎo)致土規(guī)中建設(shè)用地指標(biāo)分配的傾向性存在一定的偏差；另一方面，城規(guī)中有相當(dāng)一部分的用地與基本農(nóng)田存在沖突，導(dǎo)致土規(guī)中調(diào)整基本農(nóng)田的難度過大。城規(guī)、土規(guī)的核心管控內(nèi)容并沒有做到實(shí)質(zhì)性的“多規(guī)合一”，這個(gè)在未來的“多規(guī)合一”工作中是有待提升的。只有通過建立國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水利等資源管控型規(guī)劃為基礎(chǔ)，確定底線思維、劃定底線區(qū)域，才能夠真正意義上做到對(duì)城規(guī)的限制、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，使城市各類空間得到有序開發(fā)利用和保護(hù)。

三、“多規(guī)合一” 視角下我國(guó)城市總體規(guī)劃改革

1.提高資源利用率，保障城市規(guī)劃的實(shí)效性

現(xiàn)代城市總體規(guī)劃改革中，利用率低始終是一個(gè)總體性問題，也是造成城市發(fā)展緩慢的重要原因。而“多規(guī)合一”的融合性既是政策的要求，也是時(shí)代發(fā)展的需求。由此來說，城市資源的利用率是對(duì)城市資源的高效整合性利用，把握資源的有限性，并在此基礎(chǔ)上，更好地對(duì)城市規(guī)劃作出相應(yīng)調(diào)整，提高資源利用率，保障城市規(guī)劃的實(shí)效性。

2.立足事權(quán)，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內(nèi)容、明確管控重點(diǎn)

在現(xiàn)階段的總體規(guī)劃編制的時(shí)期，應(yīng)強(qiáng)調(diào)立足事權(quán)，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內(nèi)容、明確管控重點(diǎn)。在全域?qū)用鎻?qiáng)化全域空間規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)應(yīng)地劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，做好全域管控和邊界落實(shí)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線，體現(xiàn)具體落位和管控要求，實(shí)現(xiàn)底線剛性約束，形成全域規(guī)劃一張圖。在城市集中建設(shè)區(qū)層面掌控城市建設(shè)發(fā)展格局，將“六線”管控落實(shí)落位，并合理安排戰(zhàn)略用地，為城市可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。

某市在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制時(shí)，提出了“明確分級(jí)事權(quán)，強(qiáng)調(diào)剛性傳導(dǎo)；明晰部門事權(quán)，簡(jiǎn)化強(qiáng)制內(nèi)容”的改革思路，較好地落實(shí)了上級(jí)部門管控要求的同時(shí)，保留適度彈性以應(yīng)對(duì)城市發(fā)展過程中的不確定性，更好地服務(wù)了地方管理實(shí)際需求。

3.迎合時(shí)代發(fā)展，注重自身思想轉(zhuǎn)變

在“多規(guī)合一”視角下城市總體規(guī)劃中，規(guī)劃從業(yè)人員肩負(fù)重大責(zé)任，一個(gè)思想及性格都符合潮流形式的優(yōu)秀規(guī)劃工作人員是對(duì)城市化建設(shè)進(jìn)程推進(jìn)和新一輪總體規(guī)劃改革的必備條件。以此來說，城市規(guī)劃從業(yè)者的思想轉(zhuǎn)變格外重要，從以往的盲目擴(kuò)張模式向資源保護(hù)利用、保護(hù)優(yōu)先、注重城市存量潛力挖掘的方向轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能更好地為城市建設(shè)和管理出謀劃策，促進(jìn)總體規(guī)劃改革工作的順利開展。

4.增加監(jiān)管實(shí)效性，保證規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)

有效地監(jiān)管制度，是保障城市規(guī)劃實(shí)施的基本措施，通過“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)時(shí)與城市規(guī)劃相聯(lián)系，在符合城市建設(shè)實(shí)際訴求的前提下，進(jìn)行多部門協(xié)調(diào)，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)與更新。

四、結(jié)語

城市總體規(guī)劃改革是我國(guó)城市化進(jìn)程的階段性工作內(nèi)容，是迎合新時(shí)代下“多規(guī)合一”工作的發(fā)展要求，以規(guī)范化項(xiàng)目編審督一體化建設(shè)為基本目標(biāo)，提高城市建設(shè)項(xiàng)目審批的時(shí)效性和強(qiáng)化資源利用的合理性，建立合理科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，使各部門協(xié)調(diào)發(fā)展，從而促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與糧食安全相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。