新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃
——以南溪區(qū)為例

蔣之富，張治軍，廖 偉

(國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院，昆明 650216)

林地作為國土資源的組成部分，是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，也是綠水青山就是金山銀山重要的支撐部分[1]，只有充分的保護(hù)好林地資源，并進(jìn)行合理的應(yīng)用，才能進(jìn)一步推動(dòng)森林建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，為人們的生產(chǎn)生活提供充盈的森林資源，滿足現(xiàn)代社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的需要[2]。

林地保護(hù)利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)林地科學(xué)管理、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、保障生態(tài)用地、提高林地利用效益的基礎(chǔ)[3]。2010年國務(wù)院批復(fù)的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》即將到期，為做好新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃(下文簡稱“林保規(guī)劃”)，本文以宜賓市南溪區(qū)為例，對本輪林保規(guī)劃實(shí)施存在的問題及新一輪林保規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并結(jié)合當(dāng)前林業(yè)發(fā)展形勢提出建議，為新一輪全國林保規(guī)劃編制提供參考。

1 基本情況

南溪區(qū)位于四川盆地南部，東連江安縣，南接長寧縣，西與翠屏區(qū)毗連，北與富順縣接壤，幅員面積704.43 km2，隸屬四川省宜賓市。長江自西向東橫穿縣境南部，全區(qū)地形的基本特征是南北高、中間低，呈不對稱向長江傾斜。區(qū)境內(nèi)地形平緩，海拔254～592 m，相對高差338 m。地貌主要以淺丘為主，占63%，其余為平壩、中丘、高丘及低山。復(fù)雜的自然環(huán)境和多變的氣候條件形成了豐富多彩的植物、動(dòng)物種類，主要的喬木樹種有濕地松、馬尾松、杉木、桉樹、香樟等。

根據(jù)2018年森林資源調(diào)查資料，全區(qū)林業(yè)用地面積20 086.67 hm2，按地類分：有林地19 599.96 hm2(其中成片竹林達(dá)到10 000 hm2)，疏林地17.47 hm2，灌木林地133.76 hm2，未成林造林地519.77 hm2，無林地115.71 hm2。全區(qū)活立木總蓄積102.52萬立方米，其中：林分蓄積92.02萬立方米，四旁樹蓄積10.5萬立方米。全區(qū)竹林基地達(dá)到13 820 hm2，有大徑竹34.2萬株，雜竹生物量57萬噸。全區(qū)森林覆蓋率達(dá)46.15%。

2 林地保護(hù)利用規(guī)劃存在的問題

通過實(shí)施南溪區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃(2011-2020年)，南溪區(qū)森林資源穩(wěn)步向好，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。作為四川省2017年“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣級單位，南溪區(qū)由原國土部門牽頭開展了試點(diǎn)工作，林業(yè)部門為主要參與部門，提供了林地“一張圖”等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，參與過幾次溝通協(xié)調(diào)會(huì)議，但在規(guī)劃中未實(shí)質(zhì)性參與規(guī)劃工作，也未使用規(guī)劃結(jié)果，在此次空間規(guī)劃試點(diǎn)中林業(yè)部門可借鑒的經(jīng)驗(yàn)十分有限。

2.1 本輪林保規(guī)劃實(shí)施存在的主要問題

2.1.1 森林資源數(shù)據(jù)不清 本輪規(guī)劃期內(nèi)存在多種森林資源數(shù)據(jù)：①根據(jù)遙感影像解譯而來的林地保護(hù)利用規(guī)劃落界數(shù)據(jù)，其與原林地權(quán)屬成果、各類重點(diǎn)工程成果銜接不充分；②在規(guī)劃執(zhí)行期間開展并通過驗(yàn)收的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果；③公益林更新數(shù)據(jù)，雖名為公益林?jǐn)?shù)據(jù)，但其實(shí)包含了南溪區(qū)所有森林資源數(shù)據(jù)。

各數(shù)據(jù)均為重要的森林資源檔案，雖使用目的不同，但均可提取全區(qū)森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果也存在不同程度的差異；另外，規(guī)劃執(zhí)行期間開展不夠嚴(yán)密的林地變更調(diào)查，導(dǎo)致森林資源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不清，影響了森林資源檔案數(shù)據(jù)的嚴(yán)肅性。

2.1.2 林地管理屬性數(shù)據(jù)不扎實(shí)

(1)權(quán)屬資料

南溪區(qū)集體林權(quán)制度改革中，權(quán)屬宗地均以示意圖的方式勾繪，致使林權(quán)證范圍不夠準(zhǔn)確；退耕還林地?！耙灾陝t畝”方式發(fā)放林權(quán)證，與實(shí)際宗地有出入。

國有林權(quán)證發(fā)放較早，因技術(shù)手段原因，無法制作出較為精細(xì)的國有林地范圍，加之與集體土地犬牙交錯(cuò)，造成部分地方國有林地范圍存在爭議。

(2)保護(hù)地范圍

南溪區(qū)的省級森林公園，在范圍描述上僅有四個(gè)角點(diǎn)坐標(biāo)，無法準(zhǔn)確描述森林公園范圍，難以明確該區(qū)域林地小班具體保護(hù)利用措施，對森林資源管理不利。

2.1.3 征占用林地超定額使用 南溪區(qū)為宜賓市重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，多年使用林地定額均較多，其使用林地定額由省里統(tǒng)籌，未嚴(yán)格按縣(區(qū))級林地保護(hù)利用規(guī)劃使用。

2.2 新一輪林保規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

2.2.1 機(jī)構(gòu)改革 根據(jù)國家機(jī)構(gòu)改革及自然資源部要求，林地范圍由2017年以來開展的第三次全國國土調(diào)查結(jié)果劃定，這將有效解決林地與原土地調(diào)查數(shù)據(jù)交叉重疊問題，但也會(huì)引起林地、森林及其結(jié)構(gòu)分布的突變，如何解決好與本輪規(guī)劃目標(biāo)的過渡和設(shè)定新一輪規(guī)劃目標(biāo)等問題都將是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

根據(jù)《第三次全國土地調(diào)查工作分類和編碼》規(guī)定，南溪區(qū)在經(jīng)濟(jì)林和園地認(rèn)定上與原林業(yè)調(diào)查成果沖突明顯。南溪區(qū)退耕還經(jīng)濟(jì)林地塊發(fā)放了林權(quán)證，已嚴(yán)格按照《森林法》等法律法規(guī)實(shí)施管理，但在國土調(diào)查中被區(qū)劃為園地。為保持森林覆蓋率的相對穩(wěn)定，充分體現(xiàn)退耕還林成效，應(yīng)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，區(qū)別對待退耕還經(jīng)濟(jì)林及其他能納入森林面積計(jì)算的園地。

在林地的認(rèn)定上，林業(yè)部門在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，還充分考慮了地塊土地權(quán)屬、森林類別、工程類別等管理因子，而原國土、農(nóng)業(yè)部門在調(diào)查及確權(quán)過程中僅以現(xiàn)狀為依據(jù)，未參考相關(guān)管理因素，將導(dǎo)致部分暫時(shí)無林木的林地被認(rèn)定為非林地。特別是在農(nóng)業(yè)部門組織的土地確權(quán)工作中，將部分現(xiàn)狀無林分的林地確權(quán)為耕地，導(dǎo)致林地流失。

2.2.2 森林蓄積量增長受到挑戰(zhàn) 森林蓄積量是生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核的依據(jù)之一，但南溪區(qū)森林蓄積量將接受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2018年視察四川時(shí)指出的“因地制宜發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)，讓竹林成為四川美麗鄉(xiāng)村的一道風(fēng)景線”重要講話精神，宜賓市南溪區(qū)結(jié)合上級要求和實(shí)際情況，出臺了《中共宜賓市南溪區(qū)委宜賓市南溪區(qū)人民政府關(guān)于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記來川視察重要講話精神加快發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)的意見》(南委發(fā)〔2018〕7號)，明確提出到2020年，全區(qū)竹林面積達(dá)到20萬畝。而重點(diǎn)發(fā)展的竹產(chǎn)業(yè)僅能提供森林面積而無森林蓄積，且產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中或多或少會(huì)擠占其他林地特別是喬木林的空間。另外，南溪區(qū)為松材線蟲疫區(qū)，大量的馬尾松林均受到直接威脅，此部分喬木林對保持或增加森林蓄積量的貢獻(xiàn)較小甚至無貢獻(xiàn)。

2.2.3 補(bǔ)充林地十分有限

南溪區(qū)被定位為宜賓市城市副中心，是宜賓市重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，隨著宜賓市社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，南溪區(qū)每年仍需上馬大量工程建設(shè)項(xiàng)目，這將使用大量林地。加之氣候條件相對較好，全區(qū)基本無宜林地(或未利用地)，補(bǔ)充林地的主要來源僅為退耕還林工程中的退耕地，且總量十分有限。

2.3 主要建議

通過對南溪區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃專題調(diào)研，結(jié)合對林業(yè)行業(yè)的認(rèn)識，在新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃編制之際，提出以下建議。

2.3.1 嚴(yán)管公益林，放活商品林 主要依據(jù)森林類別進(jìn)行林地保護(hù)等級劃分，根據(jù)保護(hù)等級管理措施進(jìn)行管理。嚴(yán)管所有公益林，除必需工程建設(shè)外，原則上不得改變林地用途，限制對公益林的生產(chǎn)經(jīng)營，禁止商業(yè)性采伐；在公益林范圍內(nèi)大力發(fā)展混交林，特別是喬-竹混交林，逐步提高竹林地的森林蓄積量。放活商品林，在嚴(yán)格限制改變林地用途基礎(chǔ)上，放開對商品林的經(jīng)營，鼓勵(lì)各社會(huì)力量參與商品林地的開發(fā)利用，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，最大限度挖掘林地生產(chǎn)力。

2.3.2 突出重點(diǎn)保護(hù) 生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)環(huán)境安全的底線，在林地保護(hù)等級劃分中，將Ⅰ級、Ⅱ級保護(hù)林地范圍與生態(tài)保護(hù)紅線對接，突出重點(diǎn)保護(hù)，將其按照基本農(nóng)田保護(hù)要求進(jìn)行管理。將重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的林地資源劃為Ⅰ級、Ⅱ級保護(hù)林地，具體包括各類保護(hù)地、重要河流水系源頭及匯水區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)的林地，以及除此之外的天然林、公益林等具有特殊保護(hù)意義的林地資源。

2.3.3 目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置

(1)森林蓄積量

森林蓄積量是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)考核的重要依據(jù)之一，但在實(shí)際考核中，對森林蓄積量的考核尚不夠嚴(yán)謹(jǐn)。對森林蓄積量的直接調(diào)查評價(jià)成本高、工作量大，隨著我國林業(yè)已由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的情況下，可采取國際國內(nèi)公認(rèn)的間接手段完成對森林蓄積量的考核評價(jià)。

另外，森林蓄積量是林分質(zhì)量的重要指標(biāo)，但對于國家特別灌木林地、竹林地等森林資源卻無甚意義，建議區(qū)別對待重點(diǎn)發(fā)展竹林及國家特別灌木林地區(qū)的森林蓄積量考核。

森林蓄積量是森林資源的重要指標(biāo)，若將森林蓄積量納入規(guī)劃目標(biāo)，則應(yīng)將林地保護(hù)利用規(guī)劃改名為“森林資源保護(hù)利用規(guī)劃”。

(2)Ⅰ、Ⅱ級保護(hù)林地

作為重點(diǎn)保護(hù)的Ⅰ、Ⅱ級保護(hù)林地是物種最豐富、生態(tài)地位最重要的區(qū)域，在林地保護(hù)中處于核心地位，為切實(shí)維護(hù)國家生態(tài)安全，系統(tǒng)保護(hù)生物多樣性，應(yīng)將對Ⅰ、Ⅱ級保護(hù)林地的保護(hù)納入約束性指標(biāo)予以嚴(yán)格保護(hù)。

(3)征占用林地定額

征占用林地定額是本輪規(guī)劃中重要的約束性指標(biāo)，同時(shí)也是影響林地保有量的主要因素，在執(zhí)行中各縣區(qū)、各年度使用征占用林地面積跳躍性較大，建議以州市或省為單位進(jìn)行約束。

3 補(bǔ)充林地來源

3.1 回收土地

將近期歷史上為林地，現(xiàn)可恢復(fù)為林業(yè)用地的土地資源優(yōu)先回收為林地，包括臨時(shí)占用林地、工礦廢棄用地、近二三十年內(nèi)的毀林開墾土地等。

3.2 城市森林

建設(shè)森林城市，是加快造林綠化和生態(tài)建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐，是推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手，根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于著力開展森林城市建設(shè)的重要指示，全國上下大力開展森林城市建設(shè)，由此將建成數(shù)量不小的城市森林，這也是全國森林資源增長的重要源頭之一。如何將城市森林用地納入補(bǔ)充林地還存在部分障礙，建議可在空間規(guī)劃中將城市森林的功能使用、空間布局落實(shí)到具體地塊上，以及修改相關(guān)土地使用法律法規(guī)，以暢通城市森林納入補(bǔ)充林地的通道，具體相關(guān)專題還待進(jìn)一步研究。

4 夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，為做好新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃，需要堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐。

在林地的認(rèn)定上，林業(yè)部門在依據(jù)地塊現(xiàn)狀地類基礎(chǔ)上，還綜合考慮了土地權(quán)屬、森林類別、事權(quán)等級、工程類別等管理因子。為保持國家重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的持續(xù)性，保證國有林地資產(chǎn)不流失等方面因素，建議在第三次全國國土調(diào)查及農(nóng)業(yè)部門開展的土地確權(quán)過程中將林地管理屬性納入林地認(rèn)定的重要依據(jù)，以保持林地的相對穩(wěn)定。

在自然資源部門做好的空間規(guī)劃框架內(nèi)，統(tǒng)一各類森林資源檔案數(shù)據(jù)，為做好新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃提供扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)，在規(guī)劃期間開展的年度更新調(diào)查，應(yīng)嚴(yán)格更新流程和方法，切勿隨意變更，以客觀反映森林資源變化情況。