貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與前瞻

楊立杰，王麗莎

(1．貴州理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽 550003；2．貴州理工學(xué)院組織部，貴州 貴陽 550003)

0 引言

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是十八大以來黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話強(qiáng)調(diào)指出：“不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長成巨人”，“要讓城市融入大自然，不要花大氣力去劈山填海，很多山城、水城很有特色，完全可以依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?！盵1]作為典型的喀斯特山區(qū)地貌，貴州92.5%的面積為山地和丘陵，是名副其實(shí)的山地大省，素有“九山半水半分田”之說。這一基本省情決定了貴州實(shí)施平原型城鎮(zhèn)化的條件相對(duì)不成熟，要跟上全國新型城鎮(zhèn)化的速度，必須選擇一條符合省情實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特征的、具有山地特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

1 貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立70年來，貴州城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從緩慢發(fā)展到快速發(fā)展的階段性變化。自新中國成立到20世紀(jì)末，貴州城鎮(zhèn)化一直處于緩慢發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)后，承接西部大開發(fā)的機(jī)遇，在工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，貴州省城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)了一個(gè)明顯提升的過程。2009年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右的城市化率拐點(diǎn)后，城鎮(zhèn)化跨入加速推進(jìn)的發(fā)展階段。2011年全省首次城鎮(zhèn)化推進(jìn)大會(huì)的召開，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和質(zhì)量進(jìn)步明顯[2]，后發(fā)潛力逐步顯現(xiàn)。

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展思路逐步明晰

改革開放前，貴州與全國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程差距不大，發(fā)展進(jìn)程基本保持一致。之后差距逐步拉大。改革開放后，貴州城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出自上而下、以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化、以貴陽為中心的城市集群輻射周邊地區(qū)等特征。新世紀(jì)頭十年，貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展步入快車道，發(fā)展環(huán)境越來越好，發(fā)展水平和城鎮(zhèn)規(guī)模都超過十年前。隨著《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2001-2020年)》《貴州省關(guān)于加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》等一批政策性文件的相繼出臺(tái)實(shí)施，為貴州實(shí)施大中城市帶動(dòng)、加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路迎來了發(fā)展機(jī)遇。進(jìn)入“十二五”，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略成為兩大主戰(zhàn)略之一，得益于國發(fā)2號(hào)文件、西部大開發(fā)等政策和資金上的強(qiáng)大的頂層支持機(jī)制，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入以人為本的加速發(fā)展階段。在城市化過程中，結(jié)合貴州多山地多民族的資源條件和依山傍水的城市分布格局，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇在實(shí)踐中得到不斷深化。以往通過深挖城市特色，發(fā)展集約型產(chǎn)業(yè)，不斷拓展多樣化、組團(tuán)式發(fā)展道路，持續(xù)創(chuàng)新點(diǎn)狀式集中的山區(qū)綠色城鎮(zhèn)化道路[3]的發(fā)展模式，逐步過渡到“有特色、集約型、多樣化、可持續(xù)的貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化道路”，道路探索越來越成熟，由此拉開了山地特色小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑加快探索的序幕。2015年10月，國務(wù)院設(shè)立了貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，加速新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展之路。同時(shí)，山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步入提質(zhì)提速的新時(shí)期。在城鎮(zhèn)形態(tài)上更加重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展路徑和方向得到進(jìn)一步明確，以小城鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)提高城鎮(zhèn)化率、推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略加快推進(jìn)，以小城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的新路落地落實(shí)。十三五以來，在國家開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)的大背景下，貴州省適時(shí)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，找準(zhǔn)特色定位，城鎮(zhèn)化開始由速度型向速度和質(zhì)量并重型轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)發(fā)展思路上，合理控制城鎮(zhèn)規(guī)模，因地制宜不以攤大餅的形式發(fā)展，把新城區(qū)的建設(shè)和老城區(qū)的更新全面融合，堅(jiān)持“蒸小籠”，這種以人為本、因地制宜、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的貴州山地特色新型城鎮(zhèn)體系[4]實(shí)踐證明非常符合新時(shí)代貴州城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢(shì)。

1.2 城鎮(zhèn)人性化布局和形態(tài)多樣性不斷發(fā)展

構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局是貫徹落實(shí)十九大精神的時(shí)代命題。從聯(lián)系的觀點(diǎn)來分析，城市群的整體功能要優(yōu)于區(qū)域中各城市的功能之和。十九大以后，針對(duì)城市群建設(shè)如何關(guān)照貴州山地城市的實(shí)際，如何處理好山與城的共融發(fā)展，貴州在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐中，貴州自然地理環(huán)境和城市發(fā)展特點(diǎn)等因素決定了貴州的城鎮(zhèn)化與發(fā)達(dá)地區(qū)和平原地區(qū)存在較大不同，貴州的城市群也經(jīng)歷了從無到有的培育發(fā)展過程。十三五以來，貴州以山地特色新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)建設(shè)為助推器，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的促進(jìn)作用，同時(shí)依托高鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通一體化建設(shè)、更加人性化的人口安置方式、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的培育等機(jī)遇，2016年至2018年三年間貴州省城鎮(zhèn)人口增加了235萬人左右，平均每年新增78.2萬人，“一核一圈四帶五心多點(diǎn)[5]”的黔中城市群城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步深化，對(duì)周圍城市的吸引力和輻射帶動(dòng)力越來越強(qiáng)。提檔升級(jí)組團(tuán)式、點(diǎn)狀式、串珠式布局的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，具有西部地區(qū)特色的“個(gè)十百千萬”多元型城市群發(fā)展格局徐徐展開，大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系初步形成。

1.3 城鎮(zhèn)化率快速提高

新中國成立70年來，貴州的城鎮(zhèn)化率快速提升。新中國成立初期的時(shí)候，貴州省的城鎮(zhèn)化率還不到10%，到2018年就達(dá)到了47.52%。1949年貴州省僅有貴陽1個(gè)建制市，到2018年全省共有15個(gè)建制市，與全國差距進(jìn)一步縮小。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，貴州省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生翻天覆地變化，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速。2013年至2018年五年間，貴州省常住人口城鎮(zhèn)化率從37.83%提高到47.52%，年均增長1.94個(gè)百分點(diǎn)，年均增幅高于全國0.77個(gè)百分點(diǎn)。全省常住城鎮(zhèn)人口從1 324.89萬人增長到1 710.72萬人，年均增長77.17萬人，貴州省常住人口城鎮(zhèn)化率連續(xù)5年增幅在全國保持前列[6]，雖然距全國59.58%的城鎮(zhèn)化率還有較大差距，預(yù)計(jì)在較長的一段時(shí)間內(nèi)仍有較大的提升空間。

1.4 新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)良性互動(dòng)

新中國成立初期的貴州，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，是農(nóng)業(yè)占絕對(duì)支配地位的絕對(duì)貧困地區(qū)。貴州原省委書記栗戰(zhàn)書認(rèn)為，“貴州當(dāng)前最主要的矛盾是‘慢’，要想加速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)跨越，根本出路就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化”。改革開放以來，貴州工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，經(jīng)濟(jì)增速領(lǐng)跑態(tài)勢(shì)形成，活力不斷增強(qiáng)，質(zhì)量效益明顯提升。近十年來，貴州既注重落實(shí)加快發(fā)展、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的底線要求，又在辨證處理好新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升和新興產(chǎn)業(yè)培育“兩條腿”走路。通過企業(yè)引進(jìn)、改造、融合等項(xiàng)目的實(shí)施，貴州大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)活力迸發(fā)、動(dòng)能釋放，工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率的差距逐步縮小。2018年，貴州全省規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年增長9%、規(guī)模以下增長9.1%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1949年貴州省生產(chǎn)總值僅為6.23億元，2018年達(dá)到了14 806.45億元，增長2 377倍。尤其在2012年至2018年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長11.0%，增長連續(xù)8年居全國前三位，貴州整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)[7]。

2 貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

2.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展特色不夠鮮明

在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，一些地方城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不夠科學(xué)，不能正確處理好守正與創(chuàng)新的關(guān)系，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中 “房地產(chǎn)化”、“產(chǎn)業(yè)園化”、“產(chǎn)業(yè)空心化”、“千鎮(zhèn)一面”等問題突出，導(dǎo)致存在小城鎮(zhèn)建設(shè)定位不準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)化水平低、城市風(fēng)貌同質(zhì)化嚴(yán)重等問題，忽視了對(duì)地方特色元素本身的培育和發(fā)展，山地特色、民族特色、文化特色、產(chǎn)業(yè)特色等彰顯不夠，特色小城鎮(zhèn)不夠“特”，不夠“新”，不“蒸小籠”、不串“珍珠”，對(duì)高質(zhì)量推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的新路子探索不足。

2.2 城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，城市群集聚作用有限。截至目前，貴陽市中心城區(qū)雖然有330萬人口，但這里面有相當(dāng)一部分人尚未完全融入城市生活，人口規(guī)模與周邊的省會(huì)城市相比也比較落后，而遵義、安順等次級(jí)中心城市人口更少，城市的輻射帶動(dòng)能力明顯滯后于城市發(fā)展速度。全省城鎮(zhèn)化水平最高的貴陽市，2018年城鎮(zhèn)化率達(dá)到75.4%，是全省(47.52%)的1.6倍，高于城鎮(zhèn)化較低的畢節(jié)市(42.5%)32.9個(gè)百分點(diǎn)。區(qū)域發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為松散，產(chǎn)業(yè)融合難度大，由于少數(shù)大城市如貴陽因各種公共資源的集中、集聚過多城市功能等因素，在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了人口擁擠、房?jī)r(jià)偏高、交通擁堵等“城市病”問題。一些中小城市和小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)發(fā)展滯后、就業(yè)吸納能力不足等問題，城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題面臨挑戰(zhàn)，急需回應(yīng)。

2.3 推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)依然艱巨

截至2018年底，貴州省有200多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，新增的城鎮(zhèn)人口主要是因易地扶貧搬遷而需集中安置的人員，戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，但是由于許多現(xiàn)實(shí)問題的政策銜接尚未完全處理好，這些因土地城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化而“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最終淪為城市“過客”、成為“兩棲”農(nóng)民，市民化進(jìn)程阻礙因素重重。另外城鄉(xiāng)差距的不斷縮小也使越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的動(dòng)力不足，顧慮重重，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難題亟待破解。

受制于山多地少人地矛盾突出、貧困人口多、生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱等先天制約因素，貴州的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路不可能走大規(guī)模發(fā)展大城市的路子，那么，接下來要解決的就是，貴州應(yīng)該選擇什么樣的山地特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路？

3 推進(jìn)貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 科學(xué)謀劃，不斷提高山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

黨的十八大以來，貴州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展加速推進(jìn)，進(jìn)入既重視速度更重視質(zhì)量的發(fā)展階段。從質(zhì)量上看，貴州處于城鎮(zhèn)化中期向后期過渡的階段。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，首先要破解的問題就是因地制宜，做好頂層設(shè)計(jì)。我們所要的城鎮(zhèn)化絕不是簡(jiǎn)單“造城”的城鎮(zhèn)化，而是立足自身的資源狀況、特色優(yōu)勢(shì)、發(fā)展階段的未來可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，所以頂層設(shè)計(jì)尤為重要。在頂層設(shè)計(jì)上要科學(xué)謀劃，全面貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，一張藍(lán)圖繪到底，把堅(jiān)定不移推進(jìn)山地特色城鎮(zhèn)化作為全省重大戰(zhàn)略，深入研究推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思路、目標(biāo)、任務(wù)、方向等重點(diǎn)問題，道法自然，充分考慮人和城、產(chǎn)和景、山和水的良性互動(dòng)，形成具有引領(lǐng)性、指導(dǎo)性、可持續(xù)的戰(zhàn)略性總體規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃有序推進(jìn)全省山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。其次要改革制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵制度。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)要緊緊依靠改革，用好改革牌，打好組合拳，學(xué)習(xí)借鑒各地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，密切關(guān)注并逐一破解城鎮(zhèn)化過程中遇到的難點(diǎn)問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)投融資制度、生態(tài)保護(hù)制度等體制機(jī)制改革創(chuàng)新取得重大突破，不斷滿足貴州人民群眾對(duì)美好生活的新需要新要求新期盼。

3.2 突出特色，推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

貴州山地多、丘陵多，壩地平地稀缺，這一獨(dú)特的省情對(duì)貴州推進(jìn)山地特色城鎮(zhèn)化來說，既是制約因素，又是發(fā)展優(yōu)勢(shì)。矛盾的特殊性告訴我們，貴州的山地特色是個(gè)性、特殊性，是貴州建設(shè)山地特色城鎮(zhèn)化具體實(shí)踐的哲學(xué)基礎(chǔ)。用好山地優(yōu)勢(shì)、突出山地特色、做好山地文章，遵循山地城市發(fā)展規(guī)律，正是對(duì)貴州省情的正確分析，恰恰是貴州打造獨(dú)具特色的山地特色城鎮(zhèn)化道路的獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)。在城鎮(zhèn)體系的空間形態(tài)上要敢于突破傳統(tǒng)思路，圍繞“山”，“水”兩個(gè)字做文章，立足“新”字下功夫，圍繞“特”字求發(fā)展。一是充分發(fā)掘小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)，積極運(yùn)用五大新發(fā)展理念，充分調(diào)研取經(jīng)，科學(xué)規(guī)劃論證，盤活小城鎮(zhèn)特色基因。貴州省仁懷市茅臺(tái)鎮(zhèn)、安順市鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)等類型不同、特色各異的小城鎮(zhèn)發(fā)展樣本不斷涌現(xiàn)，走出了一條百姓富、生態(tài)美的貴州山地小城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。同時(shí)，要深挖特色，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游、宜商則商，做“特”小城鎮(zhèn)，讓小城鎮(zhèn)在“舊”中見“新”，在“特”上見“美”，推動(dòng)“小城鎮(zhèn)+”高質(zhì)量發(fā)展，摒棄“千城一面”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。二是以黔中城市群為主體，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，充分考慮居民的生活便利性和舒適度，使城市發(fā)展更有人味、更有溫度。與長三角城市群相比較，黔中城市群發(fā)育水平較低，常住人口僅有1 000萬人。未來應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化貴陽中心城區(qū)和貴安新區(qū)的核心輻射帶動(dòng)，整合優(yōu)化資源配置，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和發(fā)展合力，推動(dòng)形成一條具有山地特色的城市群發(fā)展新路，打造山地特色新型城鎮(zhèn)化先行示范樣本。

4 結(jié)語

山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是新時(shí)代推動(dòng)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎，必須立足貴州省情實(shí)際，科學(xué)謀劃，把山地特色的優(yōu)勢(shì)做強(qiáng)做優(yōu)，堅(jiān)定不移地向前推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化怎樣提高質(zhì)量？如何更好實(shí)現(xiàn)以人為核心？新型城鎮(zhèn)化如何與生態(tài)文明兼容？大中小城市和小城鎮(zhèn)如何協(xié)調(diào)發(fā)展？如何厘清新型城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)和實(shí)踐誤區(qū)？新型城鎮(zhèn)化未來如何破局？新型城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持和完善哪些制度等一系列問題，今后還要繼續(xù)進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。