社區(qū)矯正立法的奠基之作和拾漏補缺思考

吳宗憲

(北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》《中華人民共和國社區(qū)矯正法（草案）》分別于2016年12月、2019年7月在網(wǎng)上公開征求意見。2019年12月28日通過的《中華人民共和國社區(qū)矯正法》（以下簡稱《社區(qū)矯正法》）于2020年7月1日正式實施?！渡鐓^(qū)矯正法》的正式出臺，反映了我國社區(qū)矯正制度的立法發(fā)展歷程。

一、《社區(qū)矯正法》的立法意義

《社區(qū)矯正法》確立了合法的立法目標(biāo)，對完善我國社區(qū)矯正制度具有重要的指引作用。這是因為，與制定其他法律相比，社區(qū)矯正法的立法具有明顯的特點。第一，缺乏前例可循。我國的《社區(qū)矯正法》是我國歷史上這個領(lǐng)域的第一部法律，也是世界范圍內(nèi)第一部社區(qū)矯正方面的國家立法，缺乏可以有效借鑒的同類法律，立法的內(nèi)容更多的為中國立法者首創(chuàng)。第二，系統(tǒng)實踐較短。如果從2003年7月“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》開始，我國對于社區(qū)矯正的系統(tǒng)化實踐和相關(guān)探索僅有 16年時間，盡管在各方的努力下，這些年來社區(qū)矯正工作的實際成效很好，但是對于制度建設(shè)和立法工作而言，這個時間比較短暫。要在如此短的時間內(nèi)，進(jìn)行卓有成效的制度建設(shè)和立法完善，是一項極其艱巨的任務(wù)，《社區(qū)矯正法》的出臺起到了很好的引導(dǎo)作用。

（一）促進(jìn)社區(qū)矯正工作發(fā)展

《社區(qū)矯正法》的出臺首先有利于促進(jìn)社區(qū)矯正工作的進(jìn)一步發(fā)展。這些年來，經(jīng)過全國各地、上下各方的不懈努力，我國的社區(qū)矯正工作取得了引人注目的成績，這是國家對此項工作進(jìn)行立法的實踐基礎(chǔ)。據(jù)司法部提供的信息表明，16年以來，全國共接收社區(qū)矯正人員4 310 000人，共解除矯正3 610 000人，現(xiàn)階段在冊社區(qū)矯正人員700 000人；社區(qū)矯正的人均執(zhí)行成本與監(jiān)獄相比，僅有監(jiān)獄的1/10，社區(qū)矯正人員在社區(qū)矯正期間的再犯罪率僅有0.2%。因此，《社區(qū)矯正法》的出臺為社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行提供明確的立法授權(quán)、合理的條文內(nèi)容和充分的制度保障，將促進(jìn)我國社區(qū)矯正工作進(jìn)一步向前發(fā)展。

（二）細(xì)化社區(qū)矯正制度

《社區(qū)矯正法》的出臺是在認(rèn)真總結(jié)我國社區(qū)矯正工作實踐和參考理論研究成果的基礎(chǔ)上，詳細(xì)地規(guī)定社區(qū)矯正的相關(guān)制度，這是法治精神的要求。

我國對于增強法治以及法治精神的基本含義，已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的研究，達(dá)成了普遍的共識。“法治”一詞意味著，“對于國家行政機關(guān)等‘公權(quán)’來說，法無授權(quán)即禁止，凡是法律沒有明確規(guī)定的權(quán)力，任何國家機關(guān)都不得行使；對于公民、法人和其他社會組織等‘私權(quán)’來說，法無禁止即允許，凡是法律沒有禁止的行為，任何機關(guān)都不能認(rèn)為是違法的?！盵1]這表明，作為國家刑罰執(zhí)行活動的社區(qū)矯正工作，是行使公權(quán)力的典型表現(xiàn)，社區(qū)矯正機構(gòu)開展的所有主要的工作，都必須有明確的法律規(guī)定，取得正式的法律授權(quán)，否則，就是于法無據(jù)，就是違法活動。這些年來，通過發(fā)布部門規(guī)章和相關(guān)文件（特別是“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布的多個文件）等方式，在社區(qū)矯正制度建設(shè)方面做了很多努力，已經(jīng)初步形成了相互配套的制度體系，社區(qū)矯正工作中的制度空白大量減少。但是我國社區(qū)矯正的制度載體規(guī)格不高，無論是部門規(guī)章，還是“兩院兩部”文件，都存在規(guī)格不高、不符合法律要求的問題。根據(jù)《立法法》第八條第四項的規(guī)定，涉及“犯罪和刑罰”的事項，只能通過制定法律加以規(guī)定。社區(qū)矯正工作是典型的刑罰執(zhí)行工作，《社區(qū)矯正法》以法律形式明確了社區(qū)矯正的主要制度，符合法治化的要求。此外，《社區(qū)矯正法》還對當(dāng)前社區(qū)矯正工作制度中的空白進(jìn)行明文規(guī)定，對已經(jīng)作了規(guī)定的重要制度加以優(yōu)化和完善。例如，《社區(qū)矯正法》明確了“居住地”的概念。在過去的計劃經(jīng)濟年代，人口的流動性不大，居住地往往就是戶籍所在地，確定居住地不是一個問題。然而，在目前存在大規(guī)模、持續(xù)性人口流動的情況下，如何確定流動人員的“居住地”，就是一項較難進(jìn)行的工作，而“居住地”的確定對于很多社區(qū)服刑人員開展社區(qū)矯正工作，則意義重大。

（三）貢獻(xiàn)中國智慧

從世界范圍來看，我國制定的《社區(qū)矯正法》，是一部十分獨特的法律，這部法律頒布之后，很可能是世界上第一部由國家立法機關(guān)制定的專門法律。世界上一些國家，包括美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、德國、法國、日本、俄羅斯，均未頒布國家立法機關(guān)制定的社區(qū)矯正法[2]；芬蘭在1996年頒布了《社區(qū)服務(wù)法》[2]769-773，但是，該法僅僅涉及了社區(qū)矯正的某個方面。俄羅斯①參見：俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典[M]．趙路，譯．北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2009。和丹麥②參見：丹麥刑法典與丹麥刑事執(zhí)行法[M]．謝望原，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2005。頒布了刑事執(zhí)行法一類的法律，但是，這些法律是綜合性的刑事執(zhí)行法律，而社區(qū)矯正僅僅是刑事執(zhí)行領(lǐng)域的一個方面，因此，這些法律也不是社區(qū)矯正法。目前看到的少數(shù)幾個名稱為“社區(qū)矯正法”的立法，都是一些地區(qū)性的層次較低的立法，例如，美國阿拉巴馬州社區(qū)矯正法、美國俄勒岡州社區(qū)矯正法、美國明尼蘇達(dá)州社區(qū)矯正法[2]。因此，我國的《社區(qū)矯正法》不僅承載著促進(jìn)我國社區(qū)矯正工作順利推進(jìn)的重要使命，而且也是向國際社會展示中國法律制度創(chuàng)新的重要載體。為此，要努力提高立法質(zhì)量，以體現(xiàn)中國制度自信，貢獻(xiàn)中國立法智慧。

鑒于正在制定的《社區(qū)矯正法》與已經(jīng)頒布的《監(jiān)獄法》在立法規(guī)格（都是《立法法》第七條第三款規(guī)定的由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改的“其他法律”，筆者將它們稱為“專門法律”）、內(nèi)容銜接等方面具有密切的關(guān)系，而且社區(qū)矯正工作和監(jiān)獄工作都由司法部主管，因此，下面的一些探討將通過比較兩部法律和兩類工作的方式進(jìn)行。

二、《社區(qū)矯正法》存在的遺漏及不足

《社區(qū)矯正法》的出臺代表著我國社區(qū)矯正工作正式進(jìn)入一個法治化階段，但不可否認(rèn)的是，《社區(qū)矯正法》仍存在一些問題，特別是遺漏了一些重要的內(nèi)容，值得認(rèn)真探討和恰當(dāng)補充。

（一）缺少對社區(qū)矯正的清晰界定

我國的社區(qū)矯正具有獨特性，與國際社會的理解有所不同，主要表現(xiàn)在我國的社區(qū)矯正是狹義的社區(qū)矯正。在國際社會范圍，在我國社區(qū)矯正立法前，尚未看到社區(qū)矯正的國家立法，也沒有看到在國家立法中對社區(qū)矯正性質(zhì)定義的明確規(guī)定；即使存在一些綜合性立法③例如俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典、丹麥刑事執(zhí)行法、加拿大的矯正與有條件釋放法?；?qū)哟屋^低的立法④例如美國阿拉巴馬州、俄勒岡州和明尼蘇達(dá)州的社區(qū)矯正法。，均沒有給社區(qū)矯正下定義。就目前所見到的資料來看，國際社會中沒有一個公認(rèn)的有關(guān)社區(qū)矯正的法律定義。目前對于社區(qū)矯正的性質(zhì)和定義的探討，都是學(xué)術(shù)性的，國際社會中的“社區(qū)矯正”，主要是一個學(xué)術(shù)概念。由于不同學(xué)者在多方面的差別，他們不僅對于社區(qū)矯正的認(rèn)識和界定有所不同，甚至所使用的術(shù)語也有差別。例如，從社區(qū)矯正的定義來看，貝林德·羅杰斯·麥卡錫（Belinda Rogers McCarthy）等人認(rèn)為，社區(qū)矯正是指“對犯罪人實行的不同類型的非機構(gòu)性矯正計劃”[3]。瑪麗琳·麥克沙恩（Marilyn D. McShane）等人認(rèn)為，社區(qū)矯正這個術(shù)語是“描述那些對在州監(jiān)獄中監(jiān)禁的犯罪人提供替代措施的刑罰”[4]4。美國矯正協(xié)會（American Correctional Association）認(rèn)為，社區(qū)矯正是被告人和被害人在社區(qū)環(huán)境里進(jìn)行制裁和服務(wù)的促進(jìn)公共安全的司法制度，其是司法制度的重要組成部分[4]125。

又如，從使用的術(shù)語以及包括的范圍來看，也有很大不同。從有關(guān)文獻(xiàn)來看，在國際社會中，除了“社區(qū)矯正”（community corrections,community-based corrections）這個術(shù)語之外，還使用了5個相關(guān)的術(shù)語[5]。

1．非監(jiān)禁刑（non-custodial penalty）

這是目前國際上大量使用的一個術(shù)語，它是在監(jiān)獄之外對犯罪人使用的刑事制裁方法的總稱。與“非監(jiān)禁刑”相似的還有其他概念，例如“非監(jiān)禁制裁”“非監(jiān)禁措施”“監(jiān)禁替代措施”“監(jiān)獄替代措施”等。

2．社區(qū)制裁（community sanction）

這是指讓犯罪人在社區(qū)內(nèi)接受處罰的制裁措施。這個術(shù)語主要在歐洲使用，例如，歐洲委員會（Council of Europe）1992年2月12日通過了《歐洲社區(qū)制裁與措施規(guī)則》。

3．社區(qū)刑罰（community sentence, community penalty, community punishment）

這個術(shù)語與社區(qū)矯正的含義基本相同，在英國使用得更多一些[6]。特別是英國1991年的《刑事司法法》（Criminal Justice Act）第6條規(guī)定，社區(qū)刑罰（community sentence）就是下列6種社區(qū)令（community order）中的一種或者多種：緩刑令（probation order）；社區(qū)服務(wù)令（community service order）；組合令（combination order，即前兩種判令的結(jié)合）；宵禁令（curfew orde）①宵禁令（curfew）是指要求犯罪人（特別是少年犯罪人）在夜晚一定時間之前或者期間不得到街頭或者其他特定場所的命令。在當(dāng)代西方國家中，這種命令通常由法官在宣告緩刑時作為一種緩刑條件加以規(guī)定，也可能由假釋批準(zhǔn)機關(guān)在批準(zhǔn)假釋時作為一種假釋條件加以規(guī)定。；監(jiān)督令（supervision order，僅適用于10 – 17歲的犯罪人）；參加令（attendance order，僅適用于10 – 20歲的犯罪人）。

4．中間制裁（intermediate sanction）

這是指介于傳統(tǒng)的緩刑和監(jiān)禁之間的刑罰方法[7]。阿萊建德洛·德卡門（Alejandro del Carmen）認(rèn)為，中間制裁“被看成是既不如監(jiān)獄那樣嚴(yán)厲、也不如緩刑那樣寬松的刑罰。它們包括罰金、假釋、家庭監(jiān)控（house monitoring）、中途之家、日間治療中心（day treatment center）、矯正訓(xùn)練營和嚴(yán)格監(jiān)督型緩刑（intensive supervised probation）”[8]。

5．中間刑罰（intermediate punishments）

這是另一個經(jīng)常使用的社區(qū)矯正的同義詞。迪安·錢皮恩（Dean J. Champion）認(rèn)為，中間刑罰包括任何介于標(biāo)準(zhǔn)緩刑（standard probation）與監(jiān)禁之間的社區(qū)矯正計劃（community – based programs）。社區(qū)矯正與中間刑罰之間的概念混淆之處，是很容易解釋的。迪安根據(jù)2001年《刑事司法文摘》（Criminal Justice Abstracts）上摘錄的600多篇論文和書籍，進(jìn)行了一項內(nèi)容分析。這 600多份材料是根據(jù)“社區(qū)矯正（community corrections）”和“中間刑罰（intermediate punishments）”兩個關(guān)鍵詞挑選出來的，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這兩個術(shù)語有很多的相似性[9]。

從國際社會對社區(qū)矯正的理解和一些社區(qū)矯正機構(gòu)的實踐來看，社區(qū)矯正既包括在監(jiān)獄等矯正機構(gòu)之外對罪犯執(zhí)行刑罰的活動，也包括對處在訴訟階段的犯罪嫌疑人、出獄之后的刑滿釋放人員開展的監(jiān)督、幫助等方面的活動。與此相比，我國的社區(qū)矯正僅僅是在監(jiān)獄之外對罪犯執(zhí)行刑罰的活動，范圍顯然要狹窄一些。

在我國，經(jīng)過多年的探討、實踐和交流，對于社區(qū)矯正的法律性質(zhì)和主要內(nèi)容已經(jīng)達(dá)成了廣泛的共識：社區(qū)矯正的法律性質(zhì)是刑罰執(zhí)行活動；社區(qū)矯正的主要內(nèi)容包括監(jiān)督管理、教育矯正和幫困扶助。但是，對于什么是社區(qū)矯正，還缺乏精準(zhǔn)的認(rèn)識。社會上其他領(lǐng)域的人員以及社會公眾，對于社區(qū)矯正的認(rèn)識可能更加模糊，有必要對社區(qū)矯正下一個明確的定義，以此促進(jìn)人們對于社區(qū)矯正的法律性質(zhì)和準(zhǔn)確含義的明確認(rèn)識。遺憾的是，《社區(qū)矯正法》總則只涉及社區(qū)矯正的目的、對象、工作方式及經(jīng)費保障等內(nèi)容，而沒有對社區(qū)矯正的內(nèi)涵概念予以清晰界定。

（二）缺乏對警察配備的規(guī)定

警察是社區(qū)矯正執(zhí)法者的重要組成部分，是其中一個特殊類別，屬于法律地位尚未明確、觀念認(rèn)識還有爭議的社區(qū)矯正執(zhí)法者。

從法律地位來看，《社區(qū)矯正法》中沒有規(guī)定這個類型的社區(qū)矯正執(zhí)法者。從觀念認(rèn)識來看，人們對于在社區(qū)矯正機構(gòu)中是否需要配備一定數(shù)量的警察、如何配備等問題，還有爭議。筆者經(jīng)過大量的調(diào)查和研究，多次提出了“在社區(qū)矯正機構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察協(xié)助社區(qū)矯正官開展相關(guān)工作”的建議[10]。而且還專門刊發(fā)文章，進(jìn)一步闡述這樣做的必要性，認(rèn)為從多方面來看，在社區(qū)矯正機構(gòu)中配備警察，是絕對必要的：第一，警察是國家強制力的重要代表；第二，警察身份有利于開展社區(qū)矯正工作；第三，社區(qū)矯正工作對警察有剛性需求；第四，實踐證明警察可以有效管教社區(qū)服刑人員；第五，難以通過與公安警察的協(xié)作開展工作；第六，類似情況證明需要專門的社區(qū)矯正警察；第七，聯(lián)合國規(guī)則并不反對配備警察。1955年通過、2015年修訂的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》提到，對于假釋犯“監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)該結(jié)合有效的社會援助”的規(guī)定意味著不應(yīng)當(dāng)讓警察壟斷性、排他性地從事監(jiān)督工作，但并不意味著排斥警察從事監(jiān)督工作[11]。但是《社區(qū)矯正法》沒有規(guī)定這方面的內(nèi)容，這是令人遺憾的重大問題。

我國社區(qū)矯正工作的實踐表明，在社區(qū)矯正機構(gòu)中開展工作的警察，已經(jīng)成為保障我國社區(qū)矯正工作順利進(jìn)行的重要力量，是這些年來我國社區(qū)矯正工作取得突出成績的重要因素。根據(jù)司法部的統(tǒng)計，截至2017年底，全國社區(qū)矯正用警共計3 017人，涉及20個?。▍^(qū)、市），用警省份覆蓋率為 62.5%[12]13。根據(jù)筆者的了解，這些警察大體上分為兩類：大部分是從監(jiān)獄和戒毒所中抽調(diào)的警察；少部分是一些地方的司法局利用分管戒毒警察的職權(quán)新建立的，即給從事社區(qū)矯正工作的司法局、司法所工作人員授警銜，使他們具有警察身份。而且，在社區(qū)矯正機構(gòu)工作的警察的數(shù)量不斷增加。例如，2018年5月，甘肅省從全省15個監(jiān)獄派出具有豐富的服刑人員教育改造經(jīng)驗、具備心理咨詢師資格的120名警察常駐社區(qū)矯正機構(gòu)開展工作[13]。又如，2019年5月，江西省全省選派100名監(jiān)獄戒毒民警分赴全省100個縣（市、區(qū)），開展為期一年的社區(qū)矯正工作[14]。

在《社區(qū)矯正法》頒布之前的過渡階段，這些在社區(qū)矯正機構(gòu)中法律地位不明的警察可以“打擦邊球”，通過行政管理和根據(jù)內(nèi)部文件的要求開展工作，但是新出臺的《社區(qū)矯正法》沒有明確規(guī)定他們的身份和職權(quán)，會造成這部分警察在今后社區(qū)矯正工作中因缺乏合法性與正當(dāng)性難以開展工作?！侗O(jiān)獄法》和《禁毒法》明確規(guī)定，監(jiān)獄警察和戒毒警察的工作場所都是在監(jiān)獄、戒毒所內(nèi)，其改造對象是在監(jiān)獄、戒毒所內(nèi)的罪犯和戒毒人員。根據(jù)《立法法》的精神，沒有《社區(qū)矯正法》的規(guī)定，警察在社區(qū)中對社區(qū)服刑人員開展執(zhí)法工作，于法無據(jù)，是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

拋開理論研究中提出的在社區(qū)矯正機構(gòu)中配備警察的種種理由不講，只需要關(guān)注一種事實，就可以看出配備警察的必要性。這種事實就是，社區(qū)服刑人員是罪犯，而不是社會中的模范公民，對他們僅僅有說服教育是不夠的，必須管教、幫助與威懾并用。如果對罪犯僅僅說服教育就管用的話，我們國家早就消滅了犯罪，因為家庭、學(xué)校、媒體等天天都在進(jìn)行正面的說服教育，在這種全方位、持續(xù)性的說服教育的環(huán)境下，為什么還會產(chǎn)生犯罪人？這說明，對于社會中的一些成員，僅僅靠說服教育是不夠的，罪犯就是這樣的一個人群。如果《社區(qū)矯正法》中不明確規(guī)定配備一定數(shù)量的警察，《社區(qū)矯正法》頒布之后，缺乏工作合法性和正當(dāng)性的這些警察就必須撤離。如果撤離目前已經(jīng)在社區(qū)工作的警察，必然會給社區(qū)矯正工作帶來極大的震動、沖擊和負(fù)面的影響，甚至有可能會引起大面積的社區(qū)矯正工作秩序混亂。這絕不是制定《社區(qū)矯正法》的立法初衷和預(yù)期目標(biāo)，立法者對此問題應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識和恰當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

（三）缺少對社區(qū)矯正輔助機構(gòu)的規(guī)定

在我國開展社區(qū)矯正工作的過程中，為了更好地開展社區(qū)矯正日常工作，各地陸續(xù)建立了多種類型的輔助機構(gòu)，其中，最為典型的輔助機構(gòu)是社區(qū)矯正中心（也有一些地方稱為“中途之家”等）。根據(jù)司法部的統(tǒng)計，截至2017年1月底，全國已累計建立縣(市、區(qū))社區(qū)矯正中心1 746個，占全國縣（市、區(qū)）建制數(shù)（包含新疆兵團(tuán)的師、墾區(qū)）的61.1%。同時，還建立了社區(qū)服務(wù)基地25 204個，教育基地9 353個，就業(yè)基地8 216個[15]。對于這些機構(gòu)，特別是對于社區(qū)矯正中心，《社區(qū)矯正法》沒有任何規(guī)定，這是個很大的問題。

從目前開展社區(qū)矯正工作的情況來看，社區(qū)矯正輔助機構(gòu)，特別是社區(qū)矯正中心，在社區(qū)矯正中發(fā)揮著十分重要的作用。這類中心已經(jīng)成為保障社區(qū)矯正工作順利進(jìn)行的重要機構(gòu)，是開展社區(qū)矯正工作的重要平臺。司法部社區(qū)矯正管理局肯定了這一事實，認(rèn)為：“社區(qū)矯正中心作為對社區(qū)服刑人員開展監(jiān)管教育和幫扶的專門場所，具有彰顯刑罰執(zhí)行嚴(yán)肅性、增強教育幫扶效果的作用，有利于加強對社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管，可以有效預(yù)防和減少再犯罪。”[12]46-47

《社區(qū)矯正法》沒有對這類輔助機構(gòu)，特別是社區(qū)矯正中心作出規(guī)定。事實上社區(qū)矯正輔助機構(gòu)的法律性質(zhì)不同于社區(qū)矯正機構(gòu)，其是依法開展社區(qū)矯正工作的輔助機構(gòu)。社區(qū)矯正輔助機構(gòu)與社區(qū)矯正機構(gòu)一般存在兩類關(guān)系：一是工作關(guān)系，即社區(qū)矯正機構(gòu)是具有執(zhí)法職能的機構(gòu)，而輔助機構(gòu)是幫助社區(qū)矯正機構(gòu)開展相關(guān)工作的機構(gòu)，在社區(qū)矯正機構(gòu)的組織、領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；二是合作關(guān)系，即社區(qū)矯正機構(gòu)通過購買服務(wù)的方式，委托輔助機構(gòu)從事相關(guān)的社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正輔助機構(gòu)主要從事教育矯正、幫困扶助工作和部分監(jiān)督管理工作。一些核心的重大的執(zhí)法職能（例如，獎懲社區(qū)服刑人員的工作）必須由社區(qū)矯正機構(gòu)負(fù)責(zé)，而不能把所有的社區(qū)矯正工作都交給社區(qū)矯正輔助機構(gòu)。此外，社區(qū)矯正輔助機構(gòu)還可以承擔(dān)一些延伸職能，在有可能的情況下，通過合理的機制（例如，明確委托并支付一定報酬等），利用其條件和資源，進(jìn)行一些相關(guān)的工作。例如，解決“三無”（無家可歸、無親可投、無生活來源）社區(qū)服刑人員的臨時食宿問題的職能。又如，授權(quán)社區(qū)矯正輔助機構(gòu)可以根據(jù)人民檢察院的委托，監(jiān)管教育被附條件不起訴的未成年人，人民檢察院不必為此建立另外的機構(gòu)。再如，授權(quán)社區(qū)矯正輔助機構(gòu)可以利用自身條件，開展增進(jìn)社會和諧、預(yù)防違法犯罪等方面的工作。

三、《社區(qū)矯正法》部分內(nèi)容需要細(xì)化調(diào)整

新出臺的《社區(qū)矯正法》除了上述三大方面的缺漏不足之外，在條文規(guī)范上還存在一些表述和內(nèi)容過于簡略、不夠明確的地方，需要通過頒布社區(qū)矯正實施細(xì)則或其他形式的文件予以細(xì)化調(diào)整。

（一）關(guān)于社區(qū)矯正委員會

《社區(qū)矯正法》第八條規(guī)定的“社區(qū)矯正委員會”，對于順利推進(jìn)社區(qū)矯正工作具有一定價值。但是，決不能把這個委員會看成是社區(qū)矯正試點階段的領(lǐng)導(dǎo)小組的翻版。在強調(diào)依法治國的大環(huán)境下，刑事司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的原則開展工作，而不能產(chǎn)生一個凌駕于司法行政機關(guān)之上的機構(gòu)，否則，就會削弱司法行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)，影響社區(qū)矯正工作的正常開展；同時，也可能使這個委員會與司法行政機關(guān)因為工作職權(quán)交叉、職責(zé)界限不清而導(dǎo)致在工作上互相推諉、扯皮的問題。

建議對社區(qū)矯正委員會的規(guī)定，作出兩個方面的修改。

第一，合理規(guī)定工作職能。目前規(guī)定的“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”職能過于寬泛，是不恰當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)刪去其中的“組織”“指導(dǎo)”兩種職能。依照分工負(fù)責(zé)的原則，這兩種職能是主管社區(qū)矯正工作的司法行政機關(guān)的職能。設(shè)立一個由各相關(guān)機關(guān)參加的社區(qū)矯正委員會，有助于協(xié)調(diào)各機關(guān)的相關(guān)工作，便利社區(qū)矯正工作的開展，因此，這個委員會只有“協(xié)調(diào)”職能。

第二，明確規(guī)定相關(guān)機構(gòu)。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定兩方面的內(nèi)容：一是列舉規(guī)定參加委員會的主要成員單位；二是規(guī)定社區(qū)矯正委員會的辦公室設(shè)在司法行政機關(guān)或者社區(qū)矯正機構(gòu)。這樣的規(guī)定不僅可以完善立法規(guī)定的內(nèi)容，也便于其開展工作。

（二）關(guān)于社區(qū)矯正機構(gòu)

社區(qū)矯正機構(gòu)是刑事訴訟法規(guī)定機構(gòu)名稱①刑事訴訟法第258條規(guī)定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！保彩恰渡鐓^(qū)矯正法》中使用頻率極高的術(shù)語，應(yīng)當(dāng)對該機構(gòu)作出較為全面、合理的規(guī)定。目前在《社區(qū)矯正法》第九條中對于社區(qū)矯正機構(gòu)的規(guī)定，存在兩個問題：一是沒有完整規(guī)定社區(qū)矯正機構(gòu)與司法行政機關(guān)的關(guān)系。目前僅僅規(guī)定社區(qū)矯正機構(gòu)的“設(shè)置和撤銷”與司法行政機關(guān)有關(guān)，沒有規(guī)定社區(qū)矯正機構(gòu)與司法行政機關(guān)之間的工作關(guān)系或者隸屬關(guān)系。二是沒有對社區(qū)矯正機構(gòu)本身作進(jìn)一步規(guī)定?？h級社區(qū)矯正機構(gòu)并不一定都是一個單一的機構(gòu)，它有可能根據(jù)工作需要設(shè)立分支機構(gòu)。例如，在一些地方，僅僅建立了縣級社區(qū)矯正局，這類社區(qū)矯正機構(gòu)是單一的機構(gòu)；在另外一些地方，既建立了縣級社區(qū)矯正局，也建立了社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，還在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了社區(qū)矯正執(zhí)法中隊。在立法中應(yīng)當(dāng)考慮社區(qū)矯正機構(gòu)的未來發(fā)展問題，建議從下列幾個方面予以完善。

第一，增進(jìn)對社區(qū)矯正機構(gòu)的認(rèn)識。從我國社區(qū)矯正工作的實踐來看，社區(qū)矯正機構(gòu)是一個籠統(tǒng)的概念，泛指參與社區(qū)矯正工作的所有機構(gòu)。如果從不同角度分析的話，可以把社區(qū)矯正機構(gòu)劃分為不同類型的機構(gòu)。例如，從承擔(dān)職能的角度，可以將其劃分為社區(qū)矯正執(zhí)法機構(gòu)和社區(qū)矯正輔助機構(gòu)。又如，從工作內(nèi)容的角度，可以將其劃分為社區(qū)矯正管理機關(guān)和社區(qū)矯正工作機構(gòu)。其中的執(zhí)法機構(gòu)和管理機關(guān)包括司法局、社區(qū)矯正局等；其中的輔助機構(gòu)包括社區(qū)矯正中心等；其中的工作機構(gòu)包括社區(qū)矯正大隊、中隊以及司法所等。

第二，進(jìn)一步完善《社區(qū)矯正法》第九條第一款的內(nèi)容。特別是要進(jìn)一步完善社區(qū)矯正機構(gòu)的定義。該款雖然規(guī)定了社區(qū)矯正機構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容，但是，這不是一個完整的定義，其內(nèi)容也缺乏準(zhǔn)確性。在完善這一規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)考慮社區(qū)矯正機構(gòu)存在不同類型的實際情況，再下準(zhǔn)確的定義，作出準(zhǔn)確的規(guī)定。

第三，建議在第九條中增加“社區(qū)矯正機構(gòu)隸屬司法行政機關(guān)，依法獨立開展社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正機構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)”。這樣的規(guī)定強調(diào)三方面的內(nèi)容：一是社區(qū)矯正機構(gòu)與司法行政機關(guān)之間有隸屬關(guān)系，受司法行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；二是社區(qū)矯正機構(gòu)依法獨立開展社區(qū)矯正工作；三是社區(qū)矯正機構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，例如，分支機構(gòu)、輔助機構(gòu)等。

第四，進(jìn)一步考慮如何更加準(zhǔn)確地表述社區(qū)矯正機構(gòu)與司法所的關(guān)系。

（三）關(guān)于經(jīng)費保障機制

根據(jù)《社區(qū)矯正法》第六條的要求，各級政府應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正經(jīng)費納入本級預(yù)算。但是上述規(guī)定存在著內(nèi)容過于簡單、沒有規(guī)定合理的經(jīng)費保障機制的問題，實際上難以解決實踐中存在的經(jīng)費問題，需要從四個方面予以細(xì)化。

第一，列舉主要經(jīng)費項目。目前籠統(tǒng)規(guī)定社區(qū)矯正經(jīng)費的做法，不利于切實保障社區(qū)矯正所需經(jīng)費。這是從監(jiān)獄經(jīng)費保障歷史中得出的深刻教訓(xùn)。過去，監(jiān)獄系統(tǒng)的經(jīng)費也是按照一個籠統(tǒng)的數(shù)字申報和劃撥的，但是，在實際運作過程中，財政部門往往在撥付經(jīng)費時大打折扣，不管監(jiān)獄對于經(jīng)費的實際需求如何，都要在經(jīng)費總數(shù)中削減掉一部分，導(dǎo)致監(jiān)獄經(jīng)費保障中遇到很大困難，所需要的很多經(jīng)費無法落實。因此，在 1994年制定《監(jiān)獄法》時，在總則中堅持采用了分列主要經(jīng)費類別的做法。《監(jiān)獄法》第八條除了明確國家保障監(jiān)獄改造罪犯所需經(jīng)費之外，還細(xì)化列舉了納入國家預(yù)算具體名目，包括監(jiān)獄警察經(jīng)費、罪犯改造經(jīng)費、罪犯生活費、獄政設(shè)施經(jīng)費及其他專項經(jīng)費。此外，還規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)提供罪犯勞動必需的生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)費。這樣的立法模式對于切實保障監(jiān)獄經(jīng)費發(fā)揮了極為重要的作用。與監(jiān)獄系統(tǒng)相比，新產(chǎn)生的社區(qū)矯正系統(tǒng)在政府部門中處于更加弱勢的地位，如果不在社區(qū)矯正法中規(guī)定社區(qū)矯正經(jīng)費的主要類別，必將會在法律頒布后的經(jīng)費保障中，遇到與《監(jiān)獄法》頒布之前類似的情況，使社區(qū)矯正經(jīng)費難以得到充分的保障。因此，建議在這一條中列舉社區(qū)矯正的主要經(jīng)費類別。例如，可以規(guī)定“國家保障開展社區(qū)矯正工作所需要的社區(qū)矯正工作人員經(jīng)費、日常行政經(jīng)費、設(shè)施建設(shè)經(jīng)費、設(shè)備配置經(jīng)費、研究培訓(xùn)經(jīng)費、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費等費用”。

第二，規(guī)定經(jīng)費分擔(dān)原則。從我國各級政府部門經(jīng)費的狀況來看，中央和省級人民政府的財政收入較為穩(wěn)定，經(jīng)費保障較好；縣級人民政府在經(jīng)濟收入方面差別極大，很多縣級財政是“吃飯財政”，保障政府工作人員的工資等尚且困難，保障社區(qū)矯正經(jīng)費可能更難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府在經(jīng)濟收入方面的差別更大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根本不具備保障社區(qū)矯正經(jīng)費的經(jīng)濟能力。因此，應(yīng)當(dāng)在社區(qū)矯正法中明確規(guī)定經(jīng)費分擔(dān)的原則，例如，可以規(guī)定，社區(qū)矯正經(jīng)費保障以省級財政為主、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)各級財政分擔(dān)的原則。

第三，規(guī)定動態(tài)增長機制。貨幣貶值是普遍存在、長期持續(xù)的現(xiàn)象，它會導(dǎo)致一定數(shù)量的貨幣經(jīng)過一定時間后實際購買力下降的問題。因此，為了保障社區(qū)矯正經(jīng)費能夠滿足工作的實際需要，避免貨幣貶值引起的經(jīng)費短缺，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“建立社區(qū)矯正經(jīng)費動態(tài)增長機制”的內(nèi)容。

第四，完善經(jīng)費開支主體。《社區(qū)矯正法》的第六條第二款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會依法協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)開展工作所需的經(jīng)費從社區(qū)矯正經(jīng)費中列支?！边@一規(guī)定有重大遺漏，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費開支主體中增加“社會工作者”和“志愿者”。建議修改為“社會工作者、志愿者、居民委員會、村民委員會依法協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)開展工作所需的經(jīng)費從社區(qū)矯正經(jīng)費中列支”。

（四）關(guān)于委托調(diào)查評估機構(gòu)

受托調(diào)查評估機構(gòu)就是接受委托開展調(diào)查評估工作的機構(gòu)。《社區(qū)矯正法》第十八條僅規(guī)定由社區(qū)矯正機構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評估，將受托調(diào)查機構(gòu)完全局限于社區(qū)矯正機構(gòu)，是不合理的，存在兩個問題。

第一，不適合一些地區(qū)的情況。在我國，各地社區(qū)矯正機構(gòu)的人員數(shù)量、工作能力等有很大的差別。如果將受托調(diào)查評估機構(gòu)完全局限于社區(qū)矯正機構(gòu)，可能會出現(xiàn)一些地方的社區(qū)矯正機構(gòu)因工作能力不足無法完成調(diào)查評估工作。在多地進(jìn)行的調(diào)查中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)存在較多這樣的問題。

第二，排除了其他機構(gòu)的參與。最大限度地吸引社會力量參與社區(qū)矯正相關(guān)工作，是社區(qū)矯正的最大優(yōu)勢之一，在調(diào)查評估工作中，也應(yīng)當(dāng)盡可能吸收社會力量參與。但是，目前的規(guī)定排除了其他社會機構(gòu)參與調(diào)查評估的可能性，這是不合理的。從調(diào)查的結(jié)果來看，一些地方的法院、檢察院等委托社會工作事務(wù)所、心理咨詢機構(gòu)、律師事務(wù)所等開展類似的調(diào)查評估工作，不僅分擔(dān)了社區(qū)矯正機構(gòu)的工作任務(wù)，也取得了較好的效果。

建議確立“調(diào)查評估以社區(qū)矯正機構(gòu)為主、其他合適機構(gòu)補充”的原則。今后的社區(qū)矯正實施細(xì)則中可以把社區(qū)矯正機構(gòu)作為主要的委托調(diào)查評估機構(gòu)，同時，當(dāng)有工作需要的時候，在具備條件的地方，也可以吸收有資質(zhì)的社會機構(gòu)參與一部分調(diào)查評估工作。