新形勢(shì)下中央高校財(cái)務(wù)管理的問題及對(duì)策研究

曹黎娟 李月琪

[摘 要]近年來，我國(guó)不斷深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)改革，改革完善中央高校預(yù)算撥款制度，不僅對(duì)新形勢(shì)下高等教育財(cái)務(wù)管理提出了新要求，更為加強(qiáng)未來的高校財(cái)務(wù)管理工作指明了新方向。該文分析了中央高校財(cái)務(wù)管理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，就新形勢(shì)下中央高校在接權(quán)、用權(quán)方面存在的一些問題與障礙進(jìn)行了深入探討，并結(jié)合其他國(guó)家高校財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，提出新形勢(shì)下加強(qiáng)中央高校財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]高校財(cái)務(wù)管理;高校自主權(quán);簡(jiǎn)政放權(quán)

[中圖分類號(hào)] G647[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1674-9324（2020）48-00-03[收稿日期] 2020-08-31

中國(guó)高等教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入了以提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平為主要特征的新發(fā)展階段。新形勢(shì)下，高校財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)充分發(fā)揮對(duì)高校發(fā)展的服務(wù)保障、決策支持作用，抓住提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的主題主線，圍繞立德樹人中心任務(wù)進(jìn)行資源配置，積極發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向的作用，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。

一、中央高校財(cái)務(wù)管理面臨新形勢(shì)

近年來國(guó)家十分重視擴(kuò)大高校自主權(quán)，不斷改革完善中央高校預(yù)算撥款制度，這不僅對(duì)擴(kuò)大高校財(cái)務(wù)管理自主權(quán)提供了新的機(jī)遇，也對(duì)高校財(cái)務(wù)治理能力、財(cái)務(wù)管理水平提出了新的要求。

（一）深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)改革激發(fā)高校財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新活力

《國(guó)家“十三五”規(guī)劃》提出“擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)”，2016年7月底中辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱50號(hào)文），2017年3月底教育部等五部門發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的若干領(lǐng)域進(jìn)行了放權(quán)，以激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。2017年4月15日，李克強(qiáng)總理在北京大學(xué)召開的高等教育改革創(chuàng)新座談會(huì)上，對(duì)加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放、管、服”改革提出了要求。這些國(guó)家政策進(jìn)一步擴(kuò)大了高校經(jīng)費(fèi)安排自主權(quán)和統(tǒng)籌使用權(quán)，給予高校一定的薪酬分配自主權(quán)，擴(kuò)大高?？蒲许?xiàng)目資金權(quán)限和資產(chǎn)處置及處置收益使用權(quán)。

（二）預(yù)算管理改革進(jìn)一步促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵發(fā)展

2015年11月，財(cái)政部、教育部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，制定“1+6”的預(yù)算撥款制度體系;2011年，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》中，對(duì)推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)精細(xì)化管理提出了具體要求;2017年《國(guó)家教育“十三五”規(guī)劃》要求建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制;新預(yù)算法、國(guó)庫(kù)集中支付制度、《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》等一系列預(yù)算管理改革，倒逼高校改革現(xiàn)行預(yù)算管理模式。推動(dòng)高校財(cái)務(wù)現(xiàn)代化管理。

（三）推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革和國(guó)家會(huì)計(jì)制度改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出新要求新挑戰(zhàn)

在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革過程中，加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理等重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理也提出了新的要求。2014年12月31日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，要求加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。這都對(duì)高校財(cái)務(wù)管理制度提出了新的挑戰(zhàn)。

二、新形勢(shì)下中央高校財(cái)務(wù)管理存在的問題

通過對(duì)部分中央高校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深化，中央高校在貫徹執(zhí)行財(cái)務(wù)管理“放管服”改革，接住、用好財(cái)務(wù)管理自主權(quán)還存在一些不適應(yīng)的地方。

（一）高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚未實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理改革尚未提升至學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)的層面。學(xué)校行政部門都嚴(yán)重滯后于放管服改革的需要，學(xué)校的整體行政能力與一流大學(xué)的建設(shè)要求差距較大，存在明顯的不相匹配，其支撐力、推動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（二）高校財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍力量薄弱

當(dāng)前大多數(shù)高校財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍存在編制不足，能力滯后的現(xiàn)象。由于編制不足，高校財(cái)務(wù)部門以勞務(wù)派遣制方式補(bǔ)充人員，但是無法做到同工同酬，增加了隊(duì)伍建設(shè)的不穩(wěn)定性和流動(dòng)性，同時(shí)也從專業(yè)化和教育層次上削弱了隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ);另一方面，嚴(yán)重缺失能夠適應(yīng)變革的高層次財(cái)務(wù)人才，財(cái)務(wù)能力尤其是財(cái)務(wù)人力資源建設(shè)嚴(yán)重滯后。

（三）高校預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理有所不足

預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性有待進(jìn)一步提高，預(yù)算編制與戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系的緊密性不足，預(yù)算管理重視短期活動(dòng)，忽視長(zhǎng)期目標(biāo);預(yù)算執(zhí)行管理有待進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)部門和院系部所作為預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任主體的意識(shí)有待進(jìn)一步強(qiáng)化，督促部門和院系部所加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的力度和舉措有待進(jìn)一步完善;預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)不夠健全，不少高校尚未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析考核制度等。

（四）部分高校兩級(jí)預(yù)算管理體系尚需進(jìn)一步深化完善

在校院兩級(jí)管理改革中，如何避免下放的權(quán)利不被學(xué)院系濫用，如何確保獲得自主權(quán)的院系仍然能夠緊緊圍繞學(xué)校的重大戰(zhàn)略和中心目標(biāo)開展工作，如何通過制度設(shè)計(jì)院系進(jìn)行有效引導(dǎo)和約束，確保院系合法、合規(guī)行使財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，尚需進(jìn)一步改革深化。

（五）信息化水平偏低大大制約了財(cái)務(wù)管理效率

當(dāng)前高校的整個(gè)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)都缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。預(yù)算體系與核算流程不一致，缺乏統(tǒng)一而規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑;事業(yè)計(jì)劃與預(yù)算編制相脫節(jié)，缺乏管理體制與流程的優(yōu)化整合;跨職能部門之間信息不對(duì)稱、存在信息孤島，其流程和數(shù)據(jù)缺乏整合，缺乏數(shù)據(jù)兼容與共享等。

三、高校財(cái)務(wù)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

在政府放權(quán)、大學(xué)自主管理程度較高的國(guó)家和地區(qū)，政府對(duì)公立大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)并對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)管，大學(xué)則擁有經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)及其他自主管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力。課題組從政府撥款與財(cái)政監(jiān)管、高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理兩個(gè)方面對(duì)美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、德國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理總結(jié)。

（一）實(shí)施中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)預(yù)算管理以確保預(yù)算合理性、科學(xué)性

英國(guó)政府采用三年一周期的年度撥款體制。英國(guó)高校實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任制或目標(biāo)責(zé)任制，即各部門在編制預(yù)算時(shí)要向財(cái)務(wù)處提交未來三年詳細(xì)的工作計(jì)劃、員工編制計(jì)劃和財(cái)政開支計(jì)劃。中期、年終都要進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況檢查，檢查預(yù)算執(zhí)行的狀況以便修正。

（二）建立嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度

美國(guó)高校審計(jì)部門在大學(xué)內(nèi)從事獨(dú)立的評(píng)價(jià)活動(dòng)，該部門通過重審、測(cè)量和評(píng)估其他控制手段的效益來發(fā)揮管理控制的作用。英國(guó)大學(xué)也有著嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度。高等教育基金委員會(huì)（HEFCE）規(guī)定大學(xué)必須建立審計(jì)委員會(huì)，直接對(duì)治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。澳大利亞內(nèi)部審計(jì)是以事前內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)防范管理為重點(diǎn)的多領(lǐng)域、寬范圍審計(jì)，包括財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、審計(jì)調(diào)查和咨詢服務(wù)等。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系控制風(fēng)險(xiǎn)

英國(guó)的財(cái)政備忘錄和審計(jì)制度都要求大學(xué)建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，目前，英國(guó)大多數(shù)大學(xué)根據(jù)學(xué)校的具體情況建立了風(fēng)險(xiǎn)管理體系。并且每隔一段時(shí)間對(duì)學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)列出的每項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)都明確責(zé)任到人，并思考應(yīng)對(duì)的策略，從而使得大學(xué)在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠自如應(yīng)對(duì)，最大限度地減少對(duì)學(xué)校發(fā)展的危害。

（四）建設(shè)一支專業(yè)的財(cái)會(huì)隊(duì)伍

境外高校的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍的規(guī)模都比較大，哈佛大學(xué)校一級(jí)的財(cái)務(wù)人員有330多人。賓夕法尼亞大學(xué)校一級(jí)的財(cái)務(wù)人員也有232人，全校共有財(cái)務(wù)人員800多人。香港科技大學(xué)共有財(cái)務(wù)人員80人，香港理工大學(xué)則有100余人。大學(xué)財(cái)會(huì)人員都受過財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)方面的專業(yè)培訓(xùn)。除此之外，各大學(xué)還非常重視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員管理知識(shí)和服務(wù)意識(shí)的培訓(xùn)和提高。

（五）嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)使用管理

英國(guó)大學(xué)的科研課題經(jīng)費(fèi)必須?？顚Ｓ?。在經(jīng)費(fèi)進(jìn)入學(xué)校的賬戶后每位課題負(fù)責(zé)人必須提前向財(cái)務(wù)部門提供該財(cái)政年度的簽字人姓名及簽名筆跡。申請(qǐng)開支人和簽名人不能是同一人。課題負(fù)責(zé)人可以提名本課題組的成員作為簽名人。超過1萬鎊的開支必須有兩個(gè)簽名人同時(shí)簽字并必須征得財(cái)務(wù)主管的同意后才可以實(shí)施。當(dāng)課題的年度開支超過預(yù)算額度的10%時(shí)，所有費(fèi)用的發(fā)生必須通過財(cái)務(wù)主管的同意。加拿大高校一般設(shè)有專門的辦公室對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用有嚴(yán)格規(guī)定，除了學(xué)校內(nèi)審部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)外，社會(huì)審計(jì)或資金提供單位也會(huì)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審查。

四、新形勢(shì)下加強(qiáng)中央高校財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議

新形勢(shì)下加強(qiáng)中央高校財(cái)務(wù)管理，應(yīng)緊緊圍繞提高教育質(zhì)量這一主題，以教育結(jié)構(gòu)性改革為主線，逐步建立與現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理，不斷提高財(cái)務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在高校事業(yè)發(fā)展中服務(wù)、保障以及決策支持的功能，為高校教育事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

（一）系統(tǒng)謀劃，建立健全以財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新為抓手的現(xiàn)代化治理體系

高校要堅(jiān)持依法自主管理原則，在放權(quán)、分權(quán)和規(guī)范理念的指導(dǎo)下，將財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化作為內(nèi)部治理體系中的重要一環(huán)，以推進(jìn)綜合預(yù)算管理為抓手，以深化兩級(jí)預(yù)算管理體制改革為突破，以財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)為支撐，以健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度為保障，不斷提升財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，保障并支撐學(xué)校重大戰(zhàn)略順利實(shí)施，促進(jìn)高校內(nèi)涵特色發(fā)展

（二）解放思想，進(jìn)一步提升學(xué)校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化能力

高校應(yīng)將財(cái)務(wù)管理改革提升至學(xué)校現(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)的層面，通過實(shí)現(xiàn)預(yù)算、籌資、核算、控制、反饋、績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列流程，與學(xué)校管理體系緊密銜接，與學(xué)校內(nèi)控環(huán)境緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的自主性、辦學(xué)目標(biāo)匹配性、績(jī)效導(dǎo)向性、資源統(tǒng)籌性、科學(xué)規(guī)范性和動(dòng)態(tài)平衡性。同時(shí)，重視財(cái)務(wù)管理人力資源建設(shè)。

（三）深化改革，進(jìn)一步提升預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理水平

首先堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，注重動(dòng)態(tài)平衡，預(yù)算管理要緊密結(jié)合學(xué)校愿景、發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，圍繞立德樹人中心任務(wù)進(jìn)行資源配置，試行三年滾動(dòng)預(yù)算。其次是堅(jiān)持權(quán)責(zé)匹配，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。合理劃分學(xué)校和學(xué)院的預(yù)算管理職能，建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，加快完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和指標(biāo)體系。再次是堅(jiān)持管理規(guī)范，開展精細(xì)化改革。

（四）創(chuàng)新體系，進(jìn)一步完善高校兩級(jí)預(yù)算管理體系

以事權(quán)財(cái)權(quán)緊密結(jié)合為原則，分類設(shè)定二級(jí)單位預(yù)算框架體系。全面推進(jìn)兩級(jí)預(yù)算管理體制改革、嘗試通過協(xié)議授權(quán)等形式向?qū)W院下放權(quán)力等。同時(shí)，建立健全與兩級(jí)預(yù)算管理體系相適應(yīng)的科學(xué)考評(píng)機(jī)制、與兩級(jí)管理相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制。

（五）構(gòu)建平臺(tái)，進(jìn)一步加快財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)

以綜合預(yù)算理念為引領(lǐng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，全面改革和提升學(xué)校財(cái)務(wù)管理流程、預(yù)算管理流程、內(nèi)控流程;搭建云財(cái)務(wù)信息化共享服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息交互共享;強(qiáng)化財(cái)務(wù)決策分析功能建設(shè)，支持學(xué)校財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化決策。

（六）加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步健全財(cái)務(wù)內(nèi)控管理體系

引入管理會(huì)計(jì)理念，強(qiáng)化各職能部門的協(xié)同管理。以預(yù)算內(nèi)控為主線，協(xié)同二級(jí)單位著力構(gòu)建起一個(gè)包括預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算管理、資金管理、收入組織與學(xué)生資助管理、分配與績(jī)效管理、票據(jù)與印鑒管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)信息發(fā)布與查詢管理、內(nèi)部稽核管理等多個(gè)子系統(tǒng)的高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度系統(tǒng)，以全方位地管控和防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格內(nèi)部審計(jì)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理全過程監(jiān)督。

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