“后脫貧攻堅(jiān)階段”相對貧困農(nóng)戶識別優(yōu)化與對策研究

曹江寧

新時(shí)代面對新挑戰(zhàn)，隨著精準(zhǔn)扶貧工作深入開展，在扶貧開發(fā)過程中，必須精準(zhǔn)把握扶貧對象。要確定扶貧對象，首要任務(wù)是識別貧困人口，對貧困人口的識別越準(zhǔn)確，才越有可能推動扶貧政策與貧困人口的結(jié)合，使貧困人口直觀感受扶貧政策的好處。經(jīng)過多年持續(xù)不斷的扶貧努力，我國貧困和低收入人口已顯著減少，但仍存有一定數(shù)量的貧困農(nóng)戶。由于歷史背景、政策限制等原因，部分貧困農(nóng)戶的生計(jì)仍得不到很好改善。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。在全面建成小康社會的背景下，這一問題顯得愈發(fā)重要。

一、相對貧困農(nóng)戶識別存在的問題

一直以來，對于貧困狀況的估計(jì)，大多參考政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)——貧困線。經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局測算，在2011-2020年扶貧規(guī)劃中，我國將農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)定為農(nóng)民人均年純收入2300元（2010年不變價(jià)格）。貧困線作為我國識別貧困人口的重要依據(jù)，迄今一直在使用。但實(shí)際上，我國大部分地區(qū)絕對貧困已經(jīng)基本解決，而相對貧困日益凸顯，收入差距之外的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育以及社會保障等公共服務(wù)方面的差距依然很大。從貧困的長期性和復(fù)雜性來看，這種傳統(tǒng)的以收入或消費(fèi)識別的貧困已經(jīng)無法全面衡量現(xiàn)代社會貧困的新特點(diǎn)，以單一的貧困線識別貧困，會將因健康或其他原因致貧的貧困戶排斥在識別范圍之外。

（一）識別指標(biāo)不合理

識別指標(biāo)不合理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是定量指標(biāo)過多，且仍以收入指標(biāo)為主。由于收入指標(biāo)易操作、易衡量，加之受傳統(tǒng)貧困識別體系以及參與調(diào)查工作人員惰性的影響，部分地區(qū)在入戶調(diào)查過程中仍以收入指標(biāo)作為判斷是否貧困的依據(jù)。二是非收入指標(biāo)操作性較差。有的地區(qū)雖然建立了指標(biāo)識別體系，但由于部分指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，在實(shí)踐中往往簡單化處理，仍以收入為主要指標(biāo)或其他指標(biāo)貨幣化來衡量和識別貧困農(nóng)戶，識別不精準(zhǔn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）識別模式較單一

部分地區(qū)在貧困農(nóng)戶識別上主要根據(jù)國家相關(guān)政策指導(dǎo)制定本地區(qū)的精準(zhǔn)識別辦法，忽略了貧困農(nóng)戶的區(qū)域性和群體性差異。從區(qū)域性差異來看，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，居民生產(chǎn)生活方式也多種多樣，有的地方自然條件較好，糧食產(chǎn)量較高，以耕地和糧食產(chǎn)量指標(biāo)進(jìn)行衡量時(shí)，該地區(qū)相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重應(yīng)就低；從群體性差異來看，有學(xué)生的農(nóng)戶家庭可能面臨著更高的教育支出，該群體相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重應(yīng)就高。此外，貧困的識別還面臨著貧困規(guī)模指標(biāo)控制、貧困農(nóng)戶實(shí)際識別標(biāo)準(zhǔn)差異和利己思想的挑戰(zhàn)。

（三）識別精準(zhǔn)度不高

順利識別貧困戶，農(nóng)戶認(rèn)識和參與國家扶貧政策是前提。部分地區(qū)在識別貧困農(nóng)戶的過程中，實(shí)際操作主要由村干部或各村扶貧干部進(jìn)行，對農(nóng)民的扶貧政策宣傳不到位，農(nóng)戶的參與度不高，降低了貧困農(nóng)戶識別的準(zhǔn)確性。在實(shí)踐中，大多數(shù)農(nóng)戶都沒有參與貧困識別工作，因此識別結(jié)果很難達(dá)到精準(zhǔn)要求，尤其是在扶貧資源是否準(zhǔn)確分配到貧困農(nóng)戶手中方面不盡如人意。農(nóng)戶參與不足，識別精準(zhǔn)度不高，扶貧對象的偏差直接影響扶貧的效果。

二、相對貧困識別方法確定及優(yōu)化

（一）識別方法的確定

從現(xiàn)有相關(guān)研究來看，在相對貧困農(nóng)戶識別上采用Alkire-Foster（以下簡稱A-F）方法更加合理，A-F方法是建立在多維貧困測算基礎(chǔ)上的一種系統(tǒng)性識別方法，繼承和發(fā)展了單維度貧困識別測量的理論與方法，用剝奪臨界值和貧困臨界值來測度貧困問題，利用構(gòu)建的多維貧困識別指標(biāo)具體測算?，F(xiàn)有學(xué)者多利用層次分析方法構(gòu)建農(nóng)戶貧困識別指標(biāo)體系，其基本步驟：一是確定各目標(biāo)維度的貧困狀況，設(shè)定各維度的剝奪值；二是調(diào)查農(nóng)戶在某一維度上是否低于剝奪值，若低于則被識別為貧困；三是對某農(nóng)戶的貧困維度進(jìn)行加總，得到該農(nóng)戶的貧困維度。

（二）識別方法的優(yōu)化

多維貧困數(shù)據(jù)的采集及指標(biāo)體系是多維貧困精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)和前提。但在指標(biāo)構(gòu)建上要進(jìn)行兩個(gè)方面的優(yōu)化。一是能夠反映區(qū)域特征和區(qū)域差異性。維度指標(biāo)選取是根據(jù)地區(qū)貧困的情況及基本特征。農(nóng)戶多維貧困的識別是以農(nóng)戶個(gè)體為評價(jià)單元，必須要突出貧困戶的社會經(jīng)濟(jì)及區(qū)域?qū)傩?。貧困縣屬于扶貧工作重點(diǎn)縣，區(qū)域特征明顯，貧困人口集中，貧困的狀況相對比較復(fù)雜，維度指標(biāo)選擇應(yīng)反映區(qū)域特征；非貧困縣的貧困農(nóng)戶分布相對分散，貧困的個(gè)性更加突出，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)更關(guān)注農(nóng)戶個(gè)體。二是貧困識別指標(biāo)應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)并反映農(nóng)戶特征。維度指標(biāo)按照指標(biāo)選取原則，需要對貧困區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，從而了解貧困區(qū)域和貧困人口各方面的狀況，反映當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。針對不同區(qū)域、不同貧困對象以及不同類型，農(nóng)戶貧困識別指標(biāo)要滿足貧困建檔立卡和貧困識別測度的需求。在指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，通過相關(guān)維度的不同指標(biāo)反映貧困區(qū)域農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，以及扶貧和發(fā)展的相關(guān)信息。

三、提升相對貧困農(nóng)戶識別有效性的相關(guān)建議

（一）推動多維貧困識別方法的應(yīng)用，完善地方貧困識別指標(biāo)體系

一是多維貧困識別方法能從宏觀和微觀上對貧困狀況進(jìn)行有效評估。尤其在微觀層面效果更為突出，不僅能夠識別出貧困對象，而且能對貧困對象所遭受的貧困原因進(jìn)行識別，找準(zhǔn)貧困維度，而這正是精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)扶貧工作中所需要掌握的內(nèi)容。二是需要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H貧困狀況細(xì)化和量化相關(guān)指標(biāo)，為貧困戶精準(zhǔn)識別建立一套科學(xué)合理實(shí)用的指標(biāo)體系，使基層人員在精準(zhǔn)識別工作中有依據(jù)，易操作，減少主觀性。

（二）探索自下而上的識別模式，構(gòu)建貧困監(jiān)測實(shí)時(shí)動態(tài)調(diào)整機(jī)制

自下而上的識別是把基層識別作為整個(gè)識別流程的起點(diǎn)，不僅讓村民代表和貧困戶申請者參與進(jìn)來，而且要引進(jìn)非關(guān)鍵利益相關(guān)者的第三方參與進(jìn)來，從而確保識別過程的公開透明。在前期建檔立卡的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行“回頭看”工作，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對貧困戶進(jìn)行篩選和識別，對已經(jīng)建檔立卡農(nóng)戶進(jìn)行再識別和評估，對數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)修正。構(gòu)建貧困監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測和分析貧困的動態(tài)變化，建立貧困信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對識別出的貧困地區(qū)和群體進(jìn)行分類登記和動態(tài)管理，實(shí)行貧困戶動態(tài)的調(diào)整機(jī)制，建立精準(zhǔn)的扶貧大數(shù)據(jù)。

（三）立足多維貧困，健全保障制度，提高“造血”能力

貧困農(nóng)戶大多面臨的主要貧困維度是教育、收入、住房以及失能。針對教育貧困，一是應(yīng)全面提高各類學(xué)校的教學(xué)水平，讓更多貧困家庭的子女在接受義務(wù)教育階段之后，還能繼續(xù)讀高中和大學(xué)；二是引導(dǎo)和鼓勵(lì)貧困地區(qū)廣大群眾主動積極參與扶貧組織的相關(guān)技能培訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，提升自我創(chuàng)富能力。強(qiáng)化貧困人口的自我“造血”和自我發(fā)展的意識與能力，提供就業(yè)機(jī)會和就業(yè)培訓(xùn)，建立貧困群體在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策。針對住房貧困，可通過補(bǔ)貼農(nóng)戶自建或統(tǒng)建方式，也可采取就近搬遷或整體搬遷方式，引導(dǎo)貧困群眾解決住房問題。針對失能貧困，應(yīng)實(shí)施分類管理，完善最低生活保障制度，進(jìn)行兜底，應(yīng)建立健全貧困群體醫(yī)療保障機(jī)制，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平。