新時期農業(yè)對外合作立法探析

李興國

(福建江夏學院 法學院，福建 福州 350108)

一、引言

近年來，面對經濟全球化的時代潮流，我國實施“走出去”和“引進來”雙向并重的更高水平對外開放策略，努力構建層次豐富、結構多樣、領域寬廣的全方位對外開放格局，注重從商品和要素流動型開放向規(guī)則、標準等制度型開放轉變，以更高水平的對外開放推動我國經濟高質量轉型發(fā)展。2019年10月黨的十九屆四中全會亦進一步提出，要建設更高水平開放型經濟新體制，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放，健全促進對外投資政策和服務體系，完善涉外經貿法律和規(guī)則體系。(1)參見新華社2019年11月5日發(fā)布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》第六點“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發(fā)展”第(五)。農業(yè)對外合作是推進更高水平對外開放的重要經貿議題，是新時期實現農業(yè)可持續(xù)高質量發(fā)展的必然要求。一般意義上的農業(yè)對外合作，即通說的農業(yè)“走出去”，主要指農業(yè)對外直接投資，即以營利為目的，通過新設、并購、參股等方式在境外創(chuàng)辦農業(yè)產業(yè)園區(qū)、農業(yè)生產加工企業(yè)等涉農投資項目。[1]

近年來，理論界對如何推進中國農業(yè)對外合作進行了一系列研究，并提出了相應對策建議。孫玉琴總結了中國農業(yè)“走出去”存在的問題，提出未來發(fā)展思路：一是將對外援助、區(qū)域經濟合作與農業(yè)投資促進策略綜合規(guī)劃；二是完善國家對農業(yè)對外投資的支持保障體系；三是企業(yè)應切實履行社會責任，注重文化融合。[2]趙立軍認為，我國應積極參與國際農業(yè)投資規(guī)則談判，維護本國利益，加強對“走出去”投資者的指導和服務，引導其規(guī)范海外農業(yè)投資經營。[3]王超平[4]、李靜[5]等學者則認為，應建立農業(yè)對外合作的整體規(guī)劃，創(chuàng)新農業(yè)對外合作方式及機制，完善政策支持體系。蔡豪認為，應不斷完善保障機制，加強農業(yè)供給側結構性改革,開啟農業(yè)對外開放新格局。[6]

綜上所述，目前理論界主要是從政策學、經濟學、管理學等學科視角對如何推進農業(yè)對外合作進行分散化研究。基于新時期更高水平對外開放注重法制規(guī)則這一背景，從法科角度，針對農業(yè)對外合作的立法保障這一特定主題進行跨學科的交叉研究尚付闕如。法治是保障農業(yè)對外合作行穩(wěn)致遠、有序推進的可靠機制，健全的法制對優(yōu)化我國營商環(huán)境、完善農業(yè)對外合作治理體系、推進農業(yè)對外合作良性發(fā)展意義重大。有鑒于此，對更高水平對外開放背景下農業(yè)對外合作的專項立法問題進行探究具有與時俱進的學術檢視價值和實踐啟示意義。

二、農業(yè)對外合作國內立法現狀評析

自2001年加入WTO之后，我國農業(yè)對外合作即農業(yè)“走出去”的步伐逐步加速。2006年農業(yè)部出臺了《農業(yè)“走出去”發(fā)展規(guī)劃》，2007年中央一號文件正式把農業(yè)“走出去”作為國家戰(zhàn)略提出來，農業(yè)“走出去”獲得了國家政策的大力支持。此后，我國農業(yè)對外合作作為國內資本“走出去”戰(zhàn)略的一個組成部分，發(fā)展較為迅猛。截至2018年年底，我國農業(yè)對外直接投資存量超過189億美元，較2003年年底增長了22倍，設立的境外農業(yè)企業(yè)超過850家，每家企業(yè)平均投資規(guī)模超過2 000萬美元，投資500萬元以上的項目覆蓋全球96個國家和地區(qū)。(2)根據農業(yè)農村部網站2019年9月11日報道《新中國成立70周年農業(yè)對外合作》中的數據。

因應農業(yè)對外合作實務的拓展，在依法治國、踐行法治的國家治理背景下，作為上層建筑的農業(yè)對外合作相關法律條款也從無到有，在部分農業(yè)法律中體現出來。截至2019年年底，我國除了《中華人民共和國農業(yè)法》這部農業(yè)基本法外，已有的農業(yè)法律體系涉及26部全國人大常委會制定的法律、約80件國務院制定的行政法規(guī)和相關部委規(guī)章。通過對上述這些法律法規(guī)規(guī)章進行逐項檢索比對，可以發(fā)現，在《中華人民共和國農業(yè)法》(3)該法于1993年7月出臺，2002年12月作了首次全面修訂，之后又于2009年、2012年作了兩次修正。在2012年修正后的最新版《農業(yè)法》中有涉及農業(yè)對外合作內容，其第49條規(guī)定：“國家采取措施促進國際農業(yè)科技、教育合作與交流，鼓勵引進國外先進技術。”《中華人民共和國種子法》(4)該法于2000年7月正式出臺，之后于 2004年、2013年、2015年作了三次修訂，2015年修訂后的《種子法》有涉及對外合作內容，其第11條規(guī)定：“國家對種質資源享有主權，任何單位和個人向境外提供種質資源，或者與境外機構、個人開展合作研究利用種質資源的，應當向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)、林業(yè)主管部門提出申請，并提交國家共享惠益的方案；受理申請的農業(yè)、林業(yè)主管部門經審核，報國務院農業(yè)、林業(yè)主管部門批準?！薄吨腥A人民共和國漁業(yè)法》(5)該法于1986年通過，后于2000年、2004年、2009年、2013年作了四次修正。最新修正后的2013版《漁業(yè)法》共有50條，其中部分條款有涉及對外合作內容。如該法第16條規(guī)定，水產苗種的進口、出口由國務院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門審批。第17條規(guī)定，水產苗種的進口、出口必須實施檢疫，防止病害傳入境內和傳出境外，具體檢疫工作按照有關動植物進出境檢疫法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。第23條規(guī)定，國家對捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度。到中華人民共和國與有關國家締結的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或者公海從事捕撈作業(yè)的捕撈許可證，由國務院漁業(yè)行政主管部門批準發(fā)放?！吨腥A人民共和國畜牧法》(6)該法于2005年12月29日通過，2015年4月作了修正。該法中有部分條款涉及對外合作內容。例如該法第十六條規(guī)定，向境外輸出或者在境內與境外機構、個人合作研究利用列入保護名錄的畜禽遺傳資源的，應當向省級人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門提出申請，同時提出國家共享惠益的方案。這四部法律及《農作物種質資源管理辦法》(7)該管理辦法是2003年6月26日原農業(yè)部頒布的部門行政規(guī)章，自2003年10月1日起施行。該部行政規(guī)章系《中華人民共和國種子法》的配套規(guī)定，其中的第五章“農作物種質資源國際交流”涉及農業(yè)對外合作的內容，具體體現在第五章的第27、28、29、30這四個條款中。這部農業(yè)行政規(guī)章中，有涉及農業(yè)對外合作的初步法律規(guī)定。這些規(guī)定一定程度上構成了開展農業(yè)對外合作的國內法制基礎，確立了農業(yè)“走出去”的初步法律依據。然而，檢視農業(yè)對外合作立法現狀及官方的調控措施，結合新時期農業(yè)對外合作的法制保障需求，應當理性地看到，農業(yè)“走出去”的國內法制基礎仍然薄弱，存在如下不盡完善之處。

(一)現有由最高立法機關制定的法律缺乏直接調整農業(yè)對外合作的明確法律條款

狹義的法律專指由我國最高立法機關即全國人大及其常委會依法定權限和程序制定的規(guī)范性文件，其具有最高的位階及效力，在法律體系中居于核心統(tǒng)馭地位。前述《中華人民共和國農業(yè)法》等幾部由最高立法機關制定的行業(yè)專門法律中，雖然有涉及農業(yè)對外合作的初步內容，但這方面的規(guī)定非常粗泛零散，幾無可對標操作的有效條款，缺乏涉及農業(yè)對外投資這種最典型的農業(yè)“走出去”形式的明確法律規(guī)定，未能提供契合農業(yè)“走出去”需求的直接可適用規(guī)則。

(二)農業(yè)對外合作偏重于傳統(tǒng)的政策文件調控，缺乏適應法治規(guī)制要求的行政立法依據

按憲法和《立法法》規(guī)定，國務院作為最高行政機關，具有行政立法權，可針對農業(yè)對外合作制定專門的行政法規(guī)。不過，從近年來實際情勢看，國務院更偏重于發(fā)布一般指導意義的農業(yè)對外合作框架性政策文件，而對經由規(guī)范的行政立法程序頒行權威約束性的農業(yè)對外合作行政法規(guī)卻付之闕如。(8)例如2016年4月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進農業(yè)對外合作的若干意見》，首次從國家層面明確了農業(yè)走出去的發(fā)展思路和政策框架；其后又編制完成了《農業(yè)對外合作規(guī)劃(2016—2020年)》，對農業(yè)對外合作的目標、重點布局、推進舉措等進行了部署。然而，上述這些僅系框架性、指導性的政策文件，并非具有法律約束力、強制執(zhí)行力的行政立法。其他如國務院農業(yè)行政主管部門及相關地方政府亦未曾制訂過嚴格意義上的農業(yè)對外合作系統(tǒng)性的行政規(guī)章。農業(yè)對外合作不僅缺乏可適用的高位階法律，也缺乏適應法治規(guī)制要求的行政法規(guī)、行政規(guī)章等較低位階的立法依據。

綜上可見，近年來我國農業(yè)對外合作雖然蓬勃發(fā)展，但與農業(yè)對外合作相關的法律供給卻零散薄弱，目前尚缺少一部系統(tǒng)性、專門性的法規(guī)對農業(yè)對外合作予以法制層面的規(guī)范調整。

三、新時期對農業(yè)對外合作進行專項立法的意義

我國農業(yè)對外合作是在當代市場經濟背景下進行的，法治是市場經濟普遍采用的一種治理機制，“沒有合適的法律制度，市場就不會產生體現任何價值最大化意義上的效率”[7]89。鑒于前述農業(yè)對外合作法制現狀之不足，在新時期更高水平對外開放背景下，為了優(yōu)化農業(yè)“走出去”的我國營商制度環(huán)境，完善農業(yè)對外合作治理體系，促進農業(yè)對外合作良性發(fā)展，極有必要在總結以往實踐經驗基礎上，制定一部系統(tǒng)性、專門性的農業(yè)對外合作法規(guī)，清晰完整地界定開展農業(yè)對外合作的“游戲規(guī)則”。新時期農業(yè)對外合作專項立法的積極意義，體現于如下三個方面。

(一)有助于踐行全面依法治國方略，完善當代中國農業(yè)法律體系

推進全面依法治國、建設社會主義法治國家是我國在憲法中確立的國家治理基本方略。具體到農業(yè)領域，就是要依法治農，以法治手段來引領農業(yè)現代化，促進農業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展。從世界范圍看，運用法治手段規(guī)制引導本國農業(yè)發(fā)展，亦是境外農業(yè)發(fā)達國家的通行做法。自20世紀90年代以來，因應農業(yè)現代化進程，我國的農業(yè)立法從無到有逐步推進，至今已初步構建起一套多層次、多領域的中國特色農業(yè)法律體系。(9)如前所述，截至2019年年底，以《農業(yè)法》為基本法，包含26部全國人大常委會制定的法律、約80件國務院制定的行政法規(guī)和相關部委規(guī)章、1 300多部地方性法規(guī)組成的中國農業(yè)法律體系已經初步形成。然而，在方興未艾的農業(yè)對外合作領域，卻缺乏明確、有針對性和系統(tǒng)性的法律保障。在經濟全球化時代，農業(yè)對外合作對保障國家經濟安全、提升農業(yè)產業(yè)競爭力、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有深遠意義。但農業(yè)對外合作又注定是充滿風險和挑戰(zhàn)的。所以，在全面依法治國背景下，國家通過主動作為，謀定后動，加強頂層法制設計，推動農業(yè)對外合作專門立法，由此可以營造良性的國內法制規(guī)則環(huán)境，夯實投資者“走出去”的我國的制度基礎，補足農業(yè)對外合作立法短板，進而完善新時代中國農業(yè)法律體系。

(二)有助于規(guī)制農業(yè)對外合作主體行為，保障農業(yè)對外合作良性推進，建立農業(yè)對外合作長效機制

“法治是最好的營商環(huán)境”，其能依法平等保護各類市場主體的合法權益，規(guī)范政府和市場的邊界，調整各類市場主體的利益關系。[8]農業(yè)對外合作本質上是一種資本、技術、人才資源等要素在農業(yè)產業(yè)價值鏈條內的國際配置活動，涉及境內外多方主體的利益關系，需要法律這種體現國家意志的正式規(guī)則介入，從而厘清各自利益關系，規(guī)范各方主體行為。如果我國相關立法機關能夠在契合農業(yè)對外合作現實要求的基礎上，制定出一部精準可行的農業(yè)對外合作“良法”，則投資者就能依據法條要求指導自身從前期籌辦到后期運營的一系列投資活動，藉此實現微觀個體投資利益訴求與上層法律意志要求的一致性，引領農業(yè)對外合作沿著正當的法制路徑推進。此外，通過科學審慎的立法，將農業(yè)對外合作的頂層設計、監(jiān)管模式、投資便利化扶持措施等以法律條款的權威形式厘定出來，并以法特有的實施和制裁機制去推行之。如此則能發(fā)揮法律普適性、確定性、強制性的規(guī)制調控功能，確保農業(yè)對外合作持續(xù)穩(wěn)健地推進下去，建立農業(yè)對外合作的長效治理機制，解決農業(yè)對外合作的深層次矛盾問題。

(三)有助于保障農業(yè)境外投資安全，防范境外投資風險

“農業(yè)對外合作作為跨境投資活動，境內投資者要注入資金、技術、人力等資源拓展國外市場，要應對復雜難測的國際投資環(huán)境，投資回收周期又因為行業(yè)特點往往較為漫長，故其面臨的投資運營風險通常高于境內投資項目?！盵9]為了規(guī)避投資風險，保障投資安全，一方面是在微觀層面上，作為“走出去”風險承擔主體的境內投資者本身要夯實“揚帆出?！钡慕洜I基礎，量力而行、謀定后動，通過科學審慎的評估機制進行理性的對外投資決策；另一方面，在宏觀層面上，我國立法機關也應審時度勢、積極有為，出臺相關立法，為境內投資者“走出去”提供有力的資本輸出國法律保障機制。法律是防范應對境外投資風險的重要依據，如能推出一部適宜可行的農業(yè)對外合作“良法”，我國擬“走出去”的投資者就能對照立法要求，合法合理地開展投資前期籌辦和后期運營活動，從而有效規(guī)避因為逾矩越規(guī)可能引發(fā)的非市場風險及爭議?？v然發(fā)生風險和爭議，亦可憑借法律確定的救濟方式維護自身正當權益。有鑒于此，適時出臺農業(yè)對外合作專項立法對保障農業(yè)境外投資安全、防范投資風險具有積極意義。

四、農業(yè)對外合作專項立法的路徑及原則

農業(yè)對外合作專項立法，本質上是一種特定產業(yè)領域的“游戲規(guī)則”設計，唯有秉持市場經濟條件下建構理性主義之理念，充分照應中國法治現實和農業(yè)“走出去”情勢，選擇合適的立法路徑，并依循一定的立法原則，才能創(chuàng)制出具有科學合理性、現實適用性的農業(yè)對外合作法律規(guī)則。

(一)立法路徑

立法是一項嚴謹細致、責任重大的社會治理規(guī)則創(chuàng)制活動，需要依據法定的權限、遵循法定的流程。我國的最高立法機關是全國人大及其常委會，其制定的是具有最高適用效力的狹義上之法律。然而，作為最高立法機關的全國人大及其常委會，現階段其需應對的立法事項千頭萬緒，短期內欲將農業(yè)對外合作這一特定領域納入其立法議程殊為不易。筆者以為，可采取漸進式的立法路徑，即在近期內先力爭出臺屬于行政法規(guī)層面的《農業(yè)對外合作條例》。具體操作上，可由農業(yè)農村部牽頭，遵循理性、審慎、集思廣益之原則，經由一定程序，廣泛組織有關實務部門、智庫研究機構的專家進行深入調研論證，在此基礎上，擬訂出《農業(yè)對外合作條例》的草案初稿，最終按行政法規(guī)的制訂程序，經國務院法制機構審查后提交國務院常務會議審議通過。該條例施行若干年限后，在總結汲取其施行過程中的經驗教訓基礎上，待時機成熟，再由國務院提交全國人大常委會審議制定更高位階的農業(yè)對外合作專門法律。這種漸進式的立法路徑，是未來農業(yè)對外合作專項立法較為務實可行的選擇。

(二)立法原則

在更高水平對外開放背景下，創(chuàng)制一部科學嚴謹的農業(yè)對外合作專項法規(guī)，在法之實體內容上，應貫徹如下立法原則。

1.踐行新發(fā)展理念原則

創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享，是新發(fā)展理念的基本內涵，是新時期農業(yè)高質量發(fā)展的根本要求，也是更高水平對外開放背景下開展農業(yè)對外合作的主基調。農業(yè)對外合作立法，其宗旨是為了通過法律這種權威長效規(guī)則來保障農業(yè)對外合作良性有序、高質量地推進。因而，在農業(yè)對外合作專項立法條款中，應切實奉行創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，在農業(yè)對外合作形式、合作主體、調控措施、監(jiān)管機制等方面，設計出契合更高水平對外開放、推動農業(yè)對外合作高質量發(fā)展的法律規(guī)則。

2.適度扶持及投資便利化原則

農業(yè)對外合作對經濟全球化背景下我國農業(yè)的可持續(xù)高質量發(fā)展具有重大意義，支持符合條件的投資者規(guī)范有序地開展農業(yè)對外合作應成為新時期更高水平對外開放背景下對外經貿投資合作的重要議題。在農業(yè)對外合作專項立法中，相應的法律制度設計應體現以政府“有形之手”適度扶持的色彩，從信息咨詢、資金融通、稅收征管、投資爭議救濟等方面，明確對投資者走出國門開展農業(yè)對外合作的相應扶持舉措。此外，經濟全球化是人類社會不可逆轉的潮流，促進投資便利化是未來國際投資立法的總體取向。在農業(yè)對外合作專項立法中，必須洞悉大勢順應潮流，以創(chuàng)新開放姿態(tài)，將國際農業(yè)合作中的投資便利化舉措吸納到法條之中。

3.產業(yè)安全原則

農業(yè)乃立國穩(wěn)基之根本，開展農業(yè)對外合作必須以提升本國農業(yè)在全球產業(yè)鏈競爭力、保障終極產業(yè)安全為目的，而不能“舍本逐末”，為了短時之利而敗壞長遠的產業(yè)發(fā)展根基。在制定農業(yè)對外合作專項立法時，相關的制度設計必須貫徹農業(yè)產業(yè)安全要求，切實保護國家核心的農業(yè)基因資源、技術、文化、生產環(huán)境，對農業(yè)對外合作的敏感領域進行合理引導和監(jiān)管，支持本國涉農企業(yè)通過農業(yè)對外合作做優(yōu)做強并在國際農業(yè)高端產業(yè)價值鏈條上占據引領地位，從而有力地保障我國農業(yè)產業(yè)安全。

五、農業(yè)對外合作專項立法的主要規(guī)制內容

法作為上層建筑，是由特定時期經濟基礎決定的，“每一時代的社會經濟結構形成現實基礎，每一個歷史時期的由法的設施和政治設施以及宗教的、哲學的和其他的觀念形式所構成的全部上層建筑，歸根到底都應由這個基礎來說明”[10]392-393。因此，我國現階段的農業(yè)對外合作立法必須同國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略、農業(yè)對外合作愿景相適應，“立法者代表人民的意志，在實際政治生活中進行活動。他們必須把經濟上和社會上的要求與立法活動聯系起來，制定出反映人民意志和愿望的法律”[11]94。在更高水平對外開放背景下，應深刻秉持融匯前述三項立法原則，按照正式法律的構成邏輯理路，在農業(yè)對外合作專項立法中界定如下關鍵內容。

(一)農業(yè)對外合作形式及對外合作主體

農業(yè)對外合作專項立法，從部門法屬性來說歸于經濟法的范疇。而一部科學制定并能得到有效實施的經濟法規(guī)，必須照應市場經濟環(huán)境下經濟法的職責，明晰地界定自身所需要聚焦調整的對象。所以，在農業(yè)對外合作專項立法這部經濟法規(guī)中，必須開宗明義地界定如下兩項關鍵性的規(guī)制調整對象。

1.農業(yè)對外合作形式

廣義的農業(yè)對外合作包括商業(yè)性的農業(yè)產品、技術、服務對外貿易及農業(yè)對外投資，也包括非營利性、援助性的農業(yè)技術、管理、產業(yè)信息對外交流及咨詢活動。為了顧及現實，增強法律的適用性及規(guī)制執(zhí)行效果，當下農業(yè)對外合作專項立法中所界定的農業(yè)對外合作形式，宜采取窄口徑，僅限農業(yè)對外投資。(10)至于農業(yè)產品、技術、服務的對外商業(yè)性貿易則由《民法典》《對外貿易法》等相關法律調整，不列入現階段農業(yè)對外合作專項立法調整范疇。農業(yè)對外投資的具體形式，結合近年來農業(yè)對外合作實踐經驗，立法中可明確規(guī)定涵蓋如下：一是進行項目開發(fā)契約式合作。即境內外經營者基于各自優(yōu)勢和市場需求，未另行成立經營實體，而是通過簽訂農業(yè)項目合作合同，由我國境內投資者輸出資金、技術、設備等，在部分農業(yè)產業(yè)項目上進行階段性項目開發(fā)合作。目前我國“走出去”的農業(yè)企業(yè)在非洲及拉美地區(qū)廣泛采用的合同種植、訂單農業(yè)即屬于此類。二是成立經營實體。即我國境內投資者通過新設、并購、參股等資本輸出方式，在境外成立農業(yè)合資或獨資企業(yè)等經營實體。這是農業(yè)對外合作的主流形式。三是在境外投資建設規(guī)?；r業(yè)合作產業(yè)園區(qū)，打造集群化農業(yè)產業(yè)鏈條。這是農業(yè)對外合作的較高級階段，對“走出去”的投資者運營實力有相當的要求，也是我國政府所推動和倡導的。

2.農業(yè)對外合作主體

以涉農企業(yè)為代表的農業(yè)對外合作主體是我國農業(yè)“走出去”的實際參與者和推動者。在更高水平對外開放背景下，若想在國際農業(yè)合作“叢林”中占據制勝引領地位，需要培育一大批具有強大競爭力的跨國涉農企業(yè)等適格的對外合作主體，舍此則無從談起。我國之前在對外投資合作準入主體范圍方面的規(guī)定有一定的局限性。例如，商務部2014年3號令《境外投資管理辦法》(11)自2014年10月6日起施行。及國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》(12)自2018年3月1日起施行。這兩部晚近出臺的行政規(guī)章，均規(guī)定境外投資主體僅限于企業(yè)。筆者認為，在新時期，因應產業(yè)特點和農業(yè)“走出去”的實際運營需要，應與時俱進，敢于創(chuàng)新，在農業(yè)對外合作專項立法中適當放寬對外合作主體范圍，明確規(guī)定所有企業(yè)和適格的中國公民個人(13)適格的中國公民個人可從是否具備完全民事行為能力、是否存在從業(yè)限制、信用是否良好等予以認定。，均可申請開展農業(yè)對外合作。此外，對兼具援助性、投資性的農業(yè)對外技術交流合作，可在立法中規(guī)定，經備案的科研院所等機構亦可成為對外合作主體。

(二)農業(yè)對外合作的扶持措施

在新時期更高水平對外開放背景下，農業(yè)“走出去”意義重大。然而，因其長線行業(yè)和跨境活動特點，農業(yè)“走出去”通常要承受較大的風險和挑戰(zhàn)。為了充分發(fā)揮政府“有形之手”的能動作用，對農業(yè)“走出去”提供切實有力的支持，確保農業(yè)對外合作穩(wěn)健發(fā)展，同時彰顯經濟法固有的干預調控屬性，在制訂農業(yè)對外合作專項立法這部經濟法規(guī)時，有必要深入調研近年來“走出去”的農業(yè)境外投資者遇到的困境，聽取其合理的訴求，經過審慎的論證，在該法中系統(tǒng)性地規(guī)定如下扶持舉措。

1.信息及咨詢服務

“知已知彼，百戰(zhàn)不殆”。市場如戰(zhàn)場，對擬“走出去”的投資者來說，只有掌握充分可靠的境外投資信息，及時獲得有效的咨詢服務，才能做出正確的投資決策，規(guī)避投資風險——誠如《孫子兵法》中《謀攻篇》說的：“合于利而動，不合于利而止?！彼裕谵r業(yè)對外合作專項立法中，應制定信息及咨詢服務扶持條款，規(guī)定由國家劃撥財政專項基金，在農業(yè)農村部內設立專門的農業(yè)對外合作信息服務機構，利用現代信息技術手段，由該機構收集境外農業(yè)投資合作的宏微觀信息，建立“出?！表椖繋欤瑢M“走出去”的農業(yè)對外投資者提供有價值的信息及咨詢服務。同時，通過立法，引導“走出去”的農業(yè)對外合作經營主體成立行業(yè)協(xié)會，并由財政資金予以一定的扶持資助，在行業(yè)協(xié)會內建立相應的境外投資信息咨詢服務機構。

2.資金及融資扶持

資金是企業(yè)經營的血液，是農業(yè)“走出去”的財力動源。農業(yè)對外合作項目通常前期需要注入較多的資金，而回收周期因行業(yè)特點又較為漫長，故需要投資者有充裕的資金支撐。當前，除了部分央企和有實力的民企之外，開展農業(yè)對外合作的境內投資者多數為中小民營企業(yè)，普遍面臨資金壓力。為了更好地支持農業(yè)對外合作拓展，在農業(yè)對外合作專項立法中，應借鑒日韓等國經驗，設定資金及融資扶持條款，規(guī)定由國家財政提供配套性補助資金，對國家鼓勵類的農業(yè)對外合作項目，根據對外投資額度，經投資者提出申請并按流程評審合格后，予以一定比例的財政資助。另外，鼓勵引導中國進出口銀行、農業(yè)發(fā)展銀行這類政策性銀行向農業(yè)對外合作項目的境內投資者提供政策性貸款。對符合條件的境內中小企業(yè)為開展農業(yè)對外合作而舉借的商業(yè)銀行貸款，經評審合格后，予以一定比例的貸款利息貼息財政資助。通過上述這些規(guī)則設計，為農業(yè)“走出去”確立一定程度的資金扶持法制保障基礎。

3.稅收待遇

“稅收在本質上是國家與社會成員之間的一種利益交換，是社會成員享受國家提供的公共產品而支付的價格費用?！盵12]農業(yè)對外合作會涉及境內外多重經濟利益交換分配關系，由此會進入國家稅收征管范疇，其中尤為關鍵的是直接稅即所得稅的征繳問題。目前，我國境內投資者開展農業(yè)對外合作的資本輸出方式，一是常見的貨幣資金出資；二是以材料、設備等生產資料以及專利、商標、專有技術等無形資產出資。第二類出資屬于以非貨幣資產到境外出資，對于該類形式的出資，因產權變動等因素，按我國財政部、國家稅務總局頒布的現行稅收政策文件規(guī)定視同銷售交易處理，應計征企業(yè)所得稅或個人所得稅。(14)根據《關于非貨幣性資產投資企業(yè)所得稅政策問題的通知》即財稅〔2014〕116號文第2條規(guī)定，境內企業(yè)以非貨幣資產到境外投資，屬于改變資產所有權屬的用途，應對非貨幣性資產進行評估并按評估后的公允價值扣除計稅基礎后的余額，計算確認非貨幣性資產轉讓所得。此外，根據《關于個人非貨幣性資產投資有關個人所得稅政策的通知》財稅〔2015〕41號文規(guī)定，個人以非貨幣性資產投資，應按評估后的公允價值確認非貨幣性資產轉讓收入。非貨幣性資產轉讓收入減除該資產原值及合理稅費后的余額為應納稅所得額，并按照“財產轉讓所得”項目，適用20%依法計算繳納個人所得稅。“隨著國家對市場干預的不可避免，稅收已經成為國家干預市場的一種常規(guī)手段。在此情況下，稅收的收入目的已經不再是它的唯一目的。”[13]為了促進農業(yè)對外合作，支持投資者無后顧之憂地“走出去”，同時也從節(jié)約稅務機關征管成本考慮，在農業(yè)對外合作專項立法中，應做出優(yōu)惠性的稅收制度安排，明確規(guī)定對以非貨幣資產到境外從事農業(yè)投資的，只要不屬于投向敏感地區(qū)、敏感行業(yè)的投資項目，經向投資者國內所在地稅務機關報備后，可免征企業(yè)所得稅及個人所得稅。與此同時，為了防止投資者以出資之名卻向境外非法轉移資產，可在立法中規(guī)定投資者應向稅務機關提交第三方鑒證報告，證明前述資產對境外投資項目的經營適用性和經濟合理性，并在立法中對出資轉移后的非貨幣資產設定必要的禁止交易年限。此外，為了扶持援助性的農業(yè)對外技術交流合作，促進中國農業(yè)技術“走出去”到全球各地轉化應用，對國內農業(yè)技術專家在對外投資中提供農業(yè)技術咨詢、培訓等服務取得勞務報酬收入及技術轉讓所得，建議在農業(yè)對外合作專項立法中直接規(guī)定免征國內環(huán)節(jié)的個人所得稅?？傊ㄟ^在立法中設定上述稅收優(yōu)惠性措施，減輕“走出去”的國內相關主體負擔，提高其實際可支配收入，更好地扶持農業(yè)對外合作拓展。

4.農業(yè)對外合作保險

農業(yè)對外合作是我國海外投資的重要組成部分。海外投資保險制度是國際上廣泛施行的海外投資保護措施。(15)其又稱海外投資保證制度，通常指資本輸出國政府對本國投資者在境外可能遇到的政治風險，提供保證或保險，若承保的政治風險發(fā)生，致投資者遭受損失，則由國內保險機構補償其損失的制度。自2001年加入WTO后，伴隨著我國資本“走出去”方略的實施，海外投資保險業(yè)務在我國逐步萌生發(fā)展，2001年12月經國務院批準設立了中國出口信用保險公司，獨立經營海外投資保險業(yè)務。不過，截至目前，我國仍未出臺有關海外投資保險業(yè)務的具體法規(guī)。

農業(yè)對外合作項目通常運營回收期較長，且我國目前農業(yè)對外合作重點布局的亞非地區(qū)，又多數屬于法治不彰、變亂頻仍的國度。因而，農業(yè)對外合作往往要承受較多的政治風險。為了防止農業(yè)對外合作項目在境外得不到保障，借鑒他國經驗、適當開展農業(yè)對外合作投資保險業(yè)務就顯得極為必要。故此，應改變之前無法可依的狀態(tài)，在農業(yè)對外合作專項立法中，設定農業(yè)對外合作投資保險業(yè)務的相關條款，具體如下：一是在立法中規(guī)定，設立由農業(yè)農村部主管的承辦農業(yè)對外合作保險業(yè)務的政策性保險機構。目前，我國僅有中國出口信用保險公司一家經營海外投資保險業(yè)務。這種獨家經營的局面不一定是最優(yōu)的?？紤]到農業(yè)對外合作的特殊性，應當在立法中規(guī)定，設立專門的農業(yè)對外合作政策性保險機構，并對該機構承保的風險范疇、經營職責等做出界定。二是在立法中規(guī)定，鼓勵農業(yè)對外合作的境內投資者按規(guī)定程序投保海外投資保險業(yè)務，引導農業(yè)對外合作政策性保險機構合理、優(yōu)惠收費。對農業(yè)對外合作境內投資者因投保發(fā)生的保險費用，經投資者按規(guī)定程序申請后，可由國家財政予以適當額度的資助。

5.爭議救濟

按照馬克思主義的觀點，每一個既定的經濟關系首先表現為利益關系，“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關”[14]82。農業(yè)對外合作作為一種跨境經濟活動，在境內外相關主體之間會存在一系列利益交織分配關系，由此難免會產生各種投資爭議。從國際投資實踐來看，廣義的投資爭議包括三個層面：一是投資者之間的爭議；二是投資者與國家之間的投資爭議；三是國家之間的投資爭議。而狹義的投資爭議僅指投資者同東道國政府之間的投資爭議。通常所謂的投資爭議即指狹義的投資爭議，而以國際投資仲裁為核心的ISDS機制是傳統(tǒng)上解決該類爭議的主要方式。不過,“隨著國際投資格局的變化,ISDS機制受到越來越多的批評”[15]。近年來，以協(xié)商、調解、調停等形式為主，體現協(xié)商合作精神、程序相對靈活的ADR機制，即“替代性爭議解決方法”，在處理國際投資爭議實踐中逐步受到重視。

近年來，我國農業(yè)“走出去”步伐逐漸加快，有眾多的國內企業(yè)選擇到非洲、拉美等土地資源豐饒的國家開展各種形式的農業(yè)投資合作。然而，上述這些國家的政局往往缺乏穩(wěn)定性，農業(yè)對外合作項目的運營回收周期又相對較長，加上國外部分別有用心的媒體將我國正常的農業(yè)對外合作解讀為“新殖民主義行為”，因此到這些國家投資要承受較高的政治和法律風險，經常會出現各種投資爭議。對于這類投資爭議，我國“走出去”的投資者往往處于“人為刀俎，我為魚肉”的弱勢地位，若通過傳統(tǒng)的國際投資仲裁來解決，雖然具有一定的權威性，但通常會存在程序繁雜、費用高、期限長等不足之處。為了有效地防范化解爭議，力求以較小的代價去維護我國投資者的根本利益，營造和諧的國際經營環(huán)境，應借鑒國外經驗，積極采用ADR機制來解決。為此，在農業(yè)對外合作專項立法中，應當制定爭議救濟條款，規(guī)定由農業(yè)農村部牽頭成立農業(yè)對外合作爭議調處中心，建立爭議調處專家?guī)欤_立爭議受理的明晰流程機制，為“走出去”的投資者遭遇的爭議糾紛提供協(xié)商、調解、調停等ADR溝通救濟方式。通過這些立法設計，切實維護我國投資者的合法權益。

(三)農業(yè)對外合作的監(jiān)管機制及相關法律責任

農業(yè)是基礎民生性產業(yè)，農業(yè)對外合作涉及種質資源、基因技術、遠洋漁業(yè)資質等諸多敏感關鍵領域。而且，農業(yè)資本輸出會直接影響我國國際收支平衡狀況。因此，農業(yè)對外合作同國家經濟安全息息相關。在新時期推進更高水平對外開放大背景下，除了以政府“有形之手”對農業(yè)對外合作進行適度扶持之外，應貫徹前述的產業(yè)安全和投資便利化原則，借鑒其他農業(yè)資本輸出國的經驗，對農業(yè)對外合作進行適當的監(jiān)管，確保其規(guī)范有序發(fā)展。同時，基于正式法律的強制約束性特點，規(guī)定相關的法律責任。

1.農業(yè)對外合作監(jiān)管機制

目前，我國對包括農業(yè)對外投資在內的境外非金融類直接投資之監(jiān)管，通常會涉及發(fā)改委、商務部門、外匯管理部門三個監(jiān)管機構，(16)其中，發(fā)改委負責境外投資項目審批備案。投資主體開展境外投資，應當根據國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》等規(guī)定履行境外投資項目核準、備案等手續(xù)。如通過則頒發(fā)相應的境外投資項目書面核準文件或備案通知書。商務部及省級商務主管部門則根據商務部2014年3號令《境外投資管理辦法》等規(guī)定負責對企業(yè)境外投資行為進行備案和核準管理。如通過則頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。企業(yè)取得上述兩個部門核準或備案文件后，接下來需要選定一家商業(yè)銀行辦理境外直接投資外匯登記。唯有完成直接投資外匯登記后，企業(yè)方可辦理后續(xù)投資相關賬戶開立、資金匯兌等業(yè)務。此外，如境外投資主體是國有企業(yè)的，還需另外取得國資委的審批或備案?？傮w上看對企業(yè)“走出去”行為的監(jiān)管還是較為繁雜的，牽涉到多個部門，且在發(fā)改委和商務主管部門兩個機構的監(jiān)管上，多少存在職能重疊之處。在當前優(yōu)化營商環(huán)境背景下，對上述監(jiān)管體制進行合理改進實屬必要。2018年新一輪國務院機構改革之后，新成立的農業(yè)農村部職能有所調整，原屬國家發(fā)改委、財政部等職能的農業(yè)投資管理審批劃歸農業(yè)農村部。結合上述機構改革職能調整背景，考慮到農業(yè)對外合作的行業(yè)屬性及投資便利化大趨勢，在農業(yè)對外合作專項立法中，對農業(yè)對外合作的監(jiān)管宜作如下制度安排：

由農業(yè)農村部統(tǒng)一負責對種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、種質資源等初級農業(yè)對外投資進行審核。其中，一般性投資項目只需進行備案管理，但對敏感地區(qū)、敏感行業(yè)(17)敏感地區(qū)、敏感行業(yè)由農業(yè)農村部另發(fā)文動態(tài)調整。的投資則需要農業(yè)農村部進行實質性的核準。農業(yè)農村部備案核準通過后，投資主體憑取得的備案或核準通知文件，向商務部及省級商務主管部門申請備案，商務部及省級商務主管部門不再進行實質性審核，而是形式審查符合要求后即予頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。之后，投資主體再憑前述兩個環(huán)節(jié)所取得的備案核準資料向住所地銀行辦理境外投資外匯登記手續(xù)。此外，除了初始投資適用上述監(jiān)管程序外，對于后續(xù)變更或終止投資，亦按上述流程進行相應的報備。由此，從前期的農業(yè)對外合作項目設立到后期運營及終止，均通過立法構筑起相對合理有效的監(jiān)管機制，確實發(fā)揮宏觀層面的法治調控作用。

2.法律責任

法律作為一種正式的社會調控規(guī)則，具有不同于其他社會規(guī)則的強制約束力，“從法理角度而言，一部科學、完整的法律必須具有法律責任即罰則條款，以確保其權威性和執(zhí)行力”[16]，否則就會淪為“中看不中用”的擺設?！胺韶熑问欠傻膬仍诮M成部分，是完善法律的法理要求，是保障法律效力、權威的重要因素。通過法律責任的設定，法律實現有了基本保證?！盵17]135有鑒于此，為了確保農業(yè)對外合作立法的規(guī)制執(zhí)行效果，在農業(yè)對外合作專項立法中，應在總結近年來農業(yè)對外合作監(jiān)管執(zhí)法經驗基礎上，析出專章，針對立法中的約束性法律條款，規(guī)定對應的法律責任，主要是行政法律責任。(18)農業(yè)對外合作中涉及的民事責任可由《民法典》等民商事法律適用調整。具體來說，對一般性的行政相對人違法行為，應在法條中規(guī)定具體的行政執(zhí)法機構、執(zhí)法調查程序、行政處罰的種類及幅度、處罰送達告知程序、相對人對處罰的救濟途徑。除此之外，對行政主體及其工作人員的違法行為，在立法中亦做出相應的行政處分規(guī)定。當然，如上述兩類行為情節(jié)嚴重，已觸犯《刑法》，則適用《刑法》的相關罪名追究對應的刑事責任。總之，經由這些明確的法律責任條款規(guī)定，確保農業(yè)對外合作專項立法具備必要的威懾力從而得以貫徹執(zhí)行，最終達致博登海默所指出的：“規(guī)定制裁的目的在于保證法律命令的遵守與執(zhí)行，強迫行為符合業(yè)已確立的秩序，以實現和加強有序的、一致的和有效的執(zhí)法。”[18]305-516

六、結語

農業(yè)對外合作是推進更高水平對外開放的重要經貿議題，法治是保障更高水平對外開放的可靠機制。為了規(guī)范有序地開展農業(yè)對外合作，完善新時期中國農業(yè)“走出去”的治理體系，適時針對農業(yè)對外合作進行系統(tǒng)性、專門性的立法成為必須直面的國內法制建設任務。我國有權立法機關應基于憲法和《立法法》的要求，充分考量農業(yè)對外合作發(fā)展態(tài)勢及他國有益經驗，踐行精益求精的立法“工匠精神”，在深入調研論證的基礎上，及時出臺一部體例科學、內容合理、適應更高水平對外開放要求的農業(yè)對外合作專項法規(guī)，引領農業(yè)對外合作沿著法治路徑揚帆遠行、良性發(fā)展。