中國(guó)高等教育評(píng)估制度依據(jù)：制度規(guī)范及其不足

劉 坤 輪

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)教育研究與評(píng)估中心，北京 100088)

一、引言

從20世紀(jì)80年代肇始，中國(guó)高等教育評(píng)估工作已經(jīng)歷了35年的發(fā)展歷程，取得了一些重要成果，初步形成了中國(guó)高等教育的質(zhì)量意識(shí)，推動(dòng)了高等教育從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的質(zhì)量革命，基本形成了具有自身特點(diǎn)的教育質(zhì)量文化。但與此同時(shí)，在制度依據(jù)構(gòu)建層面，高等教育評(píng)估工作領(lǐng)域卻嚴(yán)重滯后。

學(xué)界對(duì)中國(guó)高等教育評(píng)估發(fā)展歷程的劃分，大體分為三個(gè)階段，即初建試點(diǎn)階段、制度形成階段、制度發(fā)展階段①，有些則向前延伸了準(zhǔn)備階段，向后補(bǔ)充了深化改革階段，但整體上大同小異。

當(dāng)前，我國(guó)的高等教育評(píng)估類型主要有三種：一是官方評(píng)估，在政府主導(dǎo)下由專業(yè)性教育教學(xué)評(píng)估組織進(jìn)行，這類評(píng)估主體一般為教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心、學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心以及地方的各級(jí)各類教育評(píng)估機(jī)構(gòu)②。二是民間評(píng)估，主要是以大學(xué)排行榜的方式呈現(xiàn)在社會(huì)公眾面前，當(dāng)前國(guó)內(nèi)比較知名的有：上海交通大學(xué)發(fā)布的世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名、武漢大學(xué)發(fā)布的中國(guó)大學(xué)排行榜、網(wǎng)大發(fā)布的中國(guó)大學(xué)排行榜、中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)發(fā)布的中國(guó)大學(xué)排行榜、武書連發(fā)布的中國(guó)大學(xué)排行榜，等等。三是行業(yè)評(píng)估，比如建筑類等專業(yè)所開展的各種形式的評(píng)估。

這些不同的評(píng)估形式一方面反映出我國(guó)高等教育評(píng)估工作的重要性和現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也對(duì)現(xiàn)行評(píng)估制度體系提出了若干挑戰(zhàn)，其中最為核心的問題就是高等教育評(píng)估的制度依據(jù)。誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么、怎么評(píng)等問題，在制度層面的答案并不清晰，起碼對(duì)于民間評(píng)估和行業(yè)評(píng)估來(lái)說(shuō)，是不清晰的。至于評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，“以評(píng)促建，以評(píng)促改，以評(píng)促管，評(píng)建結(jié)合，重在建設(shè)”等原則的落地，更是找不到相關(guān)法律責(zé)任的制度依據(jù)，因而處于救濟(jì)方式匱乏的尷尬局面。評(píng)估時(shí)積極準(zhǔn)備、評(píng)估后大多數(shù)情況下皆大歡喜與一切照舊的現(xiàn)實(shí)，也給評(píng)估制度體系提出了關(guān)于效益的各種問題。所有這些現(xiàn)象和問題的產(chǎn)生，都和高等教育評(píng)估的制度體系有著緊密的關(guān)聯(lián)，不從制度依據(jù)上解決高等教育評(píng)估的合法性問題，高等教育評(píng)估的主要目的——增強(qiáng)高等學(xué)校主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求的能力，發(fā)揮社會(huì)對(duì)學(xué)校教育的監(jiān)督作用，自覺堅(jiān)持高等教育的社會(huì)主義方向，不斷提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，更好地為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，也就很難實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)前我國(guó)高等教育評(píng)估的制度依據(jù)究竟有哪些？現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生的制度原因是什么？這些問題未來(lái)又應(yīng)當(dāng)如何妥善解決？對(duì)于這些疑問，當(dāng)前卻鮮有從法律角度去審視。因此，本文將以完善高等教育評(píng)估制度依據(jù)為目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行有效的高等教育評(píng)估制度進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其中存在的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，以期為我國(guó)未來(lái)高等教育制度體系的完善提供智力支持。

二、當(dāng)前中國(guó)高等教育評(píng)估的主要制度依據(jù)

1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《教育體制改革決定》)，標(biāo)志著我國(guó)高等教育評(píng)估工作的開始，之后各種各樣的政策、法規(guī)就開始不斷出現(xiàn)。但學(xué)界梳理這些依據(jù)時(shí)，常常忽略的一點(diǎn)就是：《教育體制改革決定》關(guān)于高等教育評(píng)估工作的規(guī)定，雖然表述為“教育管理部門還要組織教育界、知識(shí)界和用人部門定期對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評(píng)估”，但卻是在“擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的條目下。而被忽略的這一點(diǎn)，對(duì)于高等教育評(píng)估工作來(lái)說(shuō)，意義重大。在制度層面，它直接關(guān)涉到“管辦評(píng)”分離這個(gè)當(dāng)前高等教育體制改革的核心問題。高等教育的自主和管理一直存在著一定的緊張關(guān)系，高等教育評(píng)估的介入，在制度層面是會(huì)助力高等教育辦學(xué)自主，還是會(huì)加劇高等教育的行政化，在這里就已經(jīng)埋下了矛盾的種子。事實(shí)上，時(shí)至今日，這一問題在制度層面也沒有得到系統(tǒng)的梳理，也就更加凸顯了制度梳理的重要價(jià)值和實(shí)踐意義。本文擬對(duì)這些制度依據(jù)按照類型進(jìn)行分類，以一種客觀的形式將各種制度呈現(xiàn)出來(lái)，以此為接下來(lái)的分析做好鋪墊。經(jīng)過整理分類，可以將當(dāng)前關(guān)于高等教育評(píng)估的制度依據(jù)及其核心內(nèi)容分為以下五類：

第一，國(guó)家政策類。高等教育評(píng)估是從國(guó)家政策開始的，特別需要指出的是，國(guó)家政策對(duì)高等教育評(píng)估的關(guān)注一以貫之。在涉及到高等教育評(píng)估的國(guó)家政策中，除了《教育體制改革決定》，中共中央、國(guó)務(wù)院于1993年2月印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，其在“深化高等教育體制改革”條目下提出“建立有教育和社會(huì)各界專家參加的咨詢、審議、評(píng)估等機(jī)構(gòu)”，同時(shí)在“建立各級(jí)各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)體系”條目下提出，“各地教育部門要把檢查評(píng)估學(xué)校教育質(zhì)量作為一項(xiàng)經(jīng)常性的任務(wù)。要加強(qiáng)督導(dǎo)隊(duì)伍，完善督導(dǎo)制度，加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)學(xué)校工作和教育質(zhì)量的檢查和指導(dǎo)。對(duì)職業(yè)技術(shù)教育和高等教育，要采取領(lǐng)導(dǎo)、專家和用人部門相結(jié)合的辦法，通過多種形式進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估和檢查。各類學(xué)校都要重視了解用人單位對(duì)畢業(yè)生質(zhì)量的評(píng)估?！?999年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出，要“在高中及其以上教育的辦學(xué)水平評(píng)估、人力資源預(yù)測(cè)和畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)等方面，進(jìn)一步發(fā)揮非政府的行業(yè)協(xié)會(huì)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用”“加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校的監(jiān)督和辦學(xué)質(zhì)量檢查，逐步形成對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及評(píng)價(jià)體系，完善高等學(xué)校自我約束、自我管理機(jī)制”。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育。”2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》提出，“要建立健全教育評(píng)價(jià)制度，建立貫通大中小幼的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，建立標(biāo)準(zhǔn)健全、目標(biāo)分層、多級(jí)評(píng)價(jià)、多元參與、學(xué)段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性。” 2020年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》提出，“繼續(xù)實(shí)施高等教育評(píng)估，開展博士碩士學(xué)位論文抽檢，嚴(yán)肅處理學(xué)位論文造假等學(xué)術(shù)不端行為。積極探索建立各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過政府購(gòu)買服務(wù)方式、委托第三方評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)的工作機(jī)制?！?/p>

第二，法律類。涉及高等教育評(píng)估的法律及相關(guān)內(nèi)容主要如下：1995年3月，《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度。”1996年5月，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評(píng)估?！?998年8月，《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評(píng)估?！?002年12月，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“教育行政部門及有關(guān)部門依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！?/p>

第三，行政法規(guī)類。涉及高等教育評(píng)估的行政法規(guī)及相關(guān)內(nèi)容主要如下：1994年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》提出，“研究制定各級(jí)各類學(xué)校的基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善教育監(jiān)測(cè)評(píng)估和督導(dǎo)制度”“組織對(duì)各類學(xué)校教育質(zhì)量的檢查和評(píng)估……要建立健全社會(huì)中介組織，包括教育決策咨詢研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)等，發(fā)揮社會(huì)各界參與教育決策和管理的作用”。另外，國(guó)務(wù)院還曾批轉(zhuǎn)了《2003～2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，其中明確提出，“健全高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量保障體系，建立高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和咨詢機(jī)構(gòu)，實(shí)行以五年為一周期的全國(guó)高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估制度。規(guī)范和改進(jìn)學(xué)科專業(yè)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估，逐步建立與人才資格認(rèn)證和職業(yè)準(zhǔn)入制度掛鉤的專業(yè)評(píng)估制度。加強(qiáng)高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估信息系統(tǒng)建設(shè)，形成評(píng)估指標(biāo)體系，建立教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析和定期發(fā)布制度?！?/p>

第四，部門規(guī)章類。涉及高等教育評(píng)估的部門規(guī)章及相關(guān)內(nèi)容主要如下：1985年11月，原國(guó)家教委頒布了《關(guān)于開展高等工程教育評(píng)估研究和試點(diǎn)工作的通知》。1990年10月頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估暫行規(guī)定》)對(duì)我國(guó)高等教育評(píng)估的性質(zhì)、任務(wù)、目的、指導(dǎo)思想和基本形式作了明確規(guī)定，并提出建立健全的高等教育評(píng)估體系和評(píng)估制度。1993年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》，其中規(guī)定，“政府要轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、評(píng)估和信息服務(wù)以及必要的行政手段進(jìn)行宏觀管理……社會(huì)各界要積極支持和直接參與高等學(xué)校的建設(shè)和人才培養(yǎng)、評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，為學(xué)校提供生產(chǎn)實(shí)習(xí)和社會(huì)實(shí)踐基地，公平、擇優(yōu)錄用畢業(yè)生，逐步為學(xué)校提供社會(huì)化服務(wù)”“教育行政管理部門要通過修訂專業(yè)目錄和專業(yè)設(shè)置條例，制定各科類、專業(yè)的基本培養(yǎng)規(guī)格和主要課程的教學(xué)基本要求，積極開展教學(xué)研究和教學(xué)評(píng)估，建立高等學(xué)校教學(xué)工作和人才質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，在用人單位設(shè)立人才質(zhì)量測(cè)試點(diǎn)等，加強(qiáng)對(duì)教學(xué)工作的宏觀管理和指導(dǎo)”。2001年，教育部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校本科教學(xué)工作提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》規(guī)定，要“建立健全教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)和保證體系”“各級(jí)教育行政部門要建立科學(xué)有效的本科教育質(zhì)量評(píng)估和宏觀監(jiān)測(cè)的機(jī)制。教育部擬將進(jìn)一步修改和完善高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系，并適時(shí)開展本科教學(xué)工作的評(píng)估、檢查；加強(qiáng)對(duì)不同層次、不同類型高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)的分類指導(dǎo)；引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)評(píng)估高等學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量的活動(dòng)。高等學(xué)校要根據(jù)新世紀(jì)人才培養(yǎng)的要求，不斷深化教學(xué)管理制度的改革，優(yōu)化教學(xué)過程控制；建立用人單位、教師、學(xué)生共同參與的教學(xué)質(zhì)量?jī)?nèi)部評(píng)估和認(rèn)證機(jī)制”。2004年8月，《教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心的通知》決定，“設(shè)立教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心。該中心的主要職責(zé)是：根據(jù)教育部制定的方針、政策和評(píng)估指標(biāo)體系，具體實(shí)施高等學(xué)校教學(xué)、辦學(xué)機(jī)構(gòu)教學(xué)和專業(yè)教學(xué)工作的評(píng)估；開展高等教育教學(xué)改革及評(píng)估工作的政策、法規(guī)和理論研究；開展有關(guān)評(píng)估的培訓(xùn)和對(duì)外交流等方面工作?！?015年5月，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出，“支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織規(guī)范開展教育評(píng)價(jià)。大力培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告?！?/p>

第五，其他法規(guī)類。除以上一般性的法律法規(guī)外，還有一些特殊形式的高等教育評(píng)估的法律法規(guī)，比如《高等學(xué)校建筑類專業(yè)教育評(píng)估暫行規(guī)定》《全國(guó)高等學(xué)校建筑學(xué)專業(yè)教育評(píng)估委員會(huì)章程》《全國(guó)高等學(xué)校建筑學(xué)碩士學(xué)位研究生教育評(píng)估程序與方法》《全國(guó)高等學(xué)校建筑學(xué)專業(yè)本科(五年制)教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《全國(guó)高等學(xué)校建筑學(xué)碩士學(xué)位研究生教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《全國(guó)高等學(xué)校建筑學(xué)專業(yè)本科(五年制)教育評(píng)估程序與方法》《國(guó)家教委關(guān)于做好普通高等學(xué)校函授、夜大學(xué)教育評(píng)估工作的通知》以及《普通高等學(xué)校函授教育評(píng)估基本內(nèi)容和準(zhǔn)則》，多為一些特殊類型或特殊專業(yè)的評(píng)估規(guī)定。

三、當(dāng)前中國(guó)高等教育評(píng)估制度規(guī)范的不足

從以上關(guān)涉高等教育評(píng)估的各種制度依據(jù)來(lái)看，國(guó)家對(duì)于高等教育評(píng)估工作的重視是貫徹始終的，這一點(diǎn)從政策類依據(jù)的演變可以看出，例如最新的政策文件——中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2020年2月印發(fā)的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》，其中明確要“繼續(xù)實(shí)施高等教育評(píng)估”。其他法律類、行政法規(guī)類、部門規(guī)章類的制度依據(jù)，也非常多。但是，如果對(duì)以上列出的制度依據(jù)進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行高等教育評(píng)估制度依據(jù)所存在的問題也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，法律體系不健全。以上關(guān)涉高等教育評(píng)估的制度依據(jù)中，涵蓋了國(guó)家政策、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他法律法規(guī)，形成了一定的效力層級(jí)。但對(duì)于要從紙上條款走入高等教育實(shí)際的制度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)自上而下的完整體系，從以上所列的制度依據(jù)來(lái)看，幾乎沒有相關(guān)的地方性法規(guī)，這就意味著，高等教育評(píng)估的運(yùn)行是缺少支撐的，制度運(yùn)行的環(huán)節(jié)并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)的覆蓋。此外，除了個(gè)別規(guī)范外，相關(guān)的制度規(guī)定形式零散，分布在不同的專門性法律之中，而這些專門的法律大多并不專門針對(duì)高等教育評(píng)估。這就附帶引出了另外一個(gè)問題：現(xiàn)有的制度依據(jù)幾乎不涉及法律責(zé)任的規(guī)定，造成了在評(píng)估過程中大學(xué)可能出現(xiàn)“形式上很重視、實(shí)質(zhì)上走過場(chǎng)”的現(xiàn)象，這也可能正是國(guó)家直到目前仍要加強(qiáng)高等教育評(píng)估工作的重要原因。

第二，專門性法律缺失。從國(guó)家政策的落實(shí)來(lái)看，法律的規(guī)范化是一種重要方式。從黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“高等教育要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”開始，關(guān)于高等教育的“管辦”等問題已通過《中華人民共和國(guó)教育法(2015修正)》《中華人民共和國(guó)高等教育法(2015修正)》以及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法(2016修正)》等一系列專門性法律，初步形成了基本的法律體系框架。與之相對(duì)應(yīng)，高等教育評(píng)估的法律規(guī)定，卻基本散見于這些“管辦”的法律之中，至今也沒有出臺(tái)專門的法律，甚至連專門的行政法規(guī)也沒有。這在一定程度上造成了地方上對(duì)于高等教育評(píng)估進(jìn)行立法的懈怠，幾乎沒有出現(xiàn)相關(guān)的地方性法規(guī)，因?yàn)榘凑铡吨腥A人民共和國(guó)立法法(2015修正)》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！蓖瑫r(shí)，因?yàn)閷ｉT性法律的缺失，高等教育評(píng)估工作的合法性就存在著很大局限，在推動(dòng)高等教育評(píng)估工作的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化等方面，無(wú)法形成足夠的凝聚力。

第三，專門性制度依據(jù)陳舊且效力級(jí)別不高。當(dāng)前高等教育評(píng)估的制度體系中，專門性的制度規(guī)定還是存在的，其中最主要的是1990年10月出臺(tái)的《評(píng)估暫行規(guī)定》，一共有八章、二十八條內(nèi)容。就目前而言，高等教育評(píng)估的理論和實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了很大變化，過去的一些評(píng)估形式雖然仍有存在的必要，但整體上來(lái)說(shuō)已經(jīng)顯得相當(dāng)陳舊，并不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下高等教育評(píng)估理論和實(shí)踐的需求。從內(nèi)容上看，除了評(píng)估類型和評(píng)估機(jī)構(gòu)占據(jù)主要內(nèi)容外，其他關(guān)于法律制度的內(nèi)容幾乎沒有涉及。比如，一般規(guī)章制度具有的總則、分則、附則的結(jié)構(gòu)形式，在《評(píng)估暫行規(guī)定》中并不存在，更為重要的是，也沒有相關(guān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定。我國(guó)《立法法》規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！币欢ǔ潭壬?，這些問題的存在是因?yàn)樾ЯΦ燃?jí)引發(fā)的，正是因?yàn)椤对u(píng)估暫行規(guī)定》的效力等級(jí)不高，所以，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的內(nèi)容可能也就被立法部門回避了。

除此之外，當(dāng)前高等教育的制度依據(jù)還存在著其他方面的問題，比如因?yàn)橐?guī)范分散所導(dǎo)致的指導(dǎo)方針不明確和規(guī)范依據(jù)沖突的問題。國(guó)家政策層面的“管辦評(píng)”分離和《評(píng)估暫行規(guī)定》中“由各級(jí)人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施”之間，就存在著一定的沖突。在這樣的制度依據(jù)下，包括各種大學(xué)排行榜在內(nèi)的第三方評(píng)估的角色如何定位、大學(xué)自評(píng)的屬性又是什么等一系列問題可能都存在著制度依據(jù)沖突的困境。當(dāng)然，這些問題很大程度上都是法律體系不健全、專門性法律缺失、專門性制度依據(jù)陳舊且效力級(jí)別不高這三個(gè)方面問題的延伸，當(dāng)解決了以上三個(gè)方面的問題后，其他問題在很大程度上也就迎刃而解了。

四、中國(guó)高等教育評(píng)估規(guī)范的制度路徑

從創(chuàng)立到逐步發(fā)展，中國(guó)高等教育的評(píng)估走過了一條并不尋常的發(fā)展道路。在實(shí)踐層面，我國(guó)的高等教育評(píng)估開拓出了一些獨(dú)特的運(yùn)行方式，從合格評(píng)估、水平評(píng)估、審核評(píng)估，再到今天的專業(yè)認(rèn)證和監(jiān)測(cè)評(píng)估，實(shí)踐層面的高等教育評(píng)估日益呈現(xiàn)出科學(xué)化、合理化、規(guī)范化、精細(xì)化以及國(guó)際化的趨勢(shì)。但遺憾的是，在制度層面，我國(guó)的高等教育評(píng)估并沒有及時(shí)跟進(jìn)，制度體系不健全、專門性制度規(guī)范效力層級(jí)不高、外圍支撐性制度缺失、制度內(nèi)容不完備等問題長(zhǎng)期存在，在很大程度上對(duì)高等教育評(píng)估的合法性造成了不利影響。

在新時(shí)代，我國(guó)高等教育已經(jīng)邁入了大眾化發(fā)展階段，黨的十九大報(bào)告也已經(jīng)將高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展從“推進(jìn)”發(fā)展到了“實(shí)現(xiàn)”的階段。而對(duì)于內(nèi)涵式發(fā)展而言，關(guān)注人的價(jià)值和全面發(fā)展乃是核心要義，其中最為關(guān)鍵的是質(zhì)量提升。這也正是為什么2020年新年伊始，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》的原因所在，其所指向的核心正是高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展，而高等教育的督導(dǎo)和評(píng)估正是這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要監(jiān)督工具。因此，高等教育的評(píng)估應(yīng)不僅僅停留在實(shí)踐先行的層面，更應(yīng)該通過系統(tǒng)的制度構(gòu)建，完善制度依據(jù)體系，明確指導(dǎo)思想，完善評(píng)估過程中各方的權(quán)利和義務(wù)，落實(shí)各方的職責(zé)和任務(wù)，切實(shí)形成體系完備、內(nèi)容科學(xué)、實(shí)施高效的制度體系，切實(shí)保障我國(guó)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。對(duì)于當(dāng)前制度體系的完善，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力開展工作：

第一，明確指導(dǎo)思想，貫徹落實(shí)“管辦評(píng)”指導(dǎo)理念。從1985年的《教育體制改革決定》、1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1999年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2017年的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》到2020年的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》，擴(kuò)大高等教育自主權(quán)，深入推進(jìn)高等教育“管辦評(píng)”分離，一直是主導(dǎo)思想，這一指導(dǎo)思想的貫徹落實(shí)，目前尤其需要高等教育自主性的完善。從前文論述中可以看出，目前“管”和“辦”的問題基本上已經(jīng)在制度依據(jù)方面得到解決，但“評(píng)”的問題卻仍處于滯后階段，這就在很大程度上制約了“管辦評(píng)”指導(dǎo)思想的落地。因此，高等教育的評(píng)估首先要解決的問題就是制度體系構(gòu)建的指導(dǎo)思想問題，應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實(shí)“評(píng)”的獨(dú)立以及與“管辦”的分離，將高等教育評(píng)估工作提升到與“管辦”平行的地位，真正讓“管辦評(píng)”形成三角形關(guān)系，發(fā)揮對(duì)高等教育發(fā)展的監(jiān)督職能。

第二，提高效力等級(jí)，制定專門的高等教育評(píng)估法。要提升高等教育評(píng)估的地位，落實(shí)“管辦評(píng)”分離的指導(dǎo)思想，首要的就是在制度體系建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)平行化。當(dāng)前來(lái)看，高等教育評(píng)估的很多問題，都衍生于制度依據(jù)的缺失和陳舊，因此，制定專門的高等教育評(píng)估法律已成為落實(shí)中央關(guān)于高等教育“管辦評(píng)”分離指導(dǎo)理念、完善高等教育制度體系的首要工作。當(dāng)且僅當(dāng)高等教育評(píng)估制度依據(jù)的效力等級(jí)提升后，其他一些問題的解決才會(huì)具備現(xiàn)實(shí)的可能性，比如關(guān)于地方性評(píng)估制度依據(jù)的建設(shè)、關(guān)于評(píng)估結(jié)果的貫徹落實(shí)等。沒有足夠效力等級(jí)的制度依據(jù)，尤其是效力等級(jí)不能提升到法律層面，那么高等教育評(píng)估工作的開展，就只能依據(jù)《評(píng)估暫行規(guī)定》，而這樣一種制度依據(jù)，按照《立法法》的法律保留規(guī)定，對(duì)于高等教育評(píng)估工作涉及的各方權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任主體和責(zé)任形式，都是不能完全覆蓋的。

第三，健全法律體系，完善各級(jí)各類支撐性制度體系。指導(dǎo)思想“管辦評(píng)”分離的貫徹落實(shí)，除了需要完善法律層面的制度依據(jù)外，各級(jí)各類支撐性制度體系也需要漸次完備起來(lái)，要為高等教育評(píng)估工作落地生花創(chuàng)造條件，讓高等教育評(píng)估工作既有理念，又有依據(jù)，還要能執(zhí)行。因此，除了應(yīng)出臺(tái)法律層面的專門性制度規(guī)定外，還應(yīng)統(tǒng)一按照國(guó)家關(guān)于高等教育評(píng)估工作的指導(dǎo)思想，在行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等方面，按照成體系的構(gòu)建思路，完善各級(jí)各類的制度體系。既要將國(guó)家關(guān)于高等教育評(píng)估的指導(dǎo)思想通過創(chuàng)制性立法的形式，把當(dāng)前法律依據(jù)的空白填補(bǔ)起來(lái)，又要通過執(zhí)行性立法的形式，將國(guó)家政策、法律中的具體權(quán)、責(zé)、義務(wù)通過可執(zhí)行的方式予以規(guī)范，明確評(píng)估工作中各方的事權(quán)、職責(zé)以及各方的權(quán)利義務(wù)。地方性立法應(yīng)同步跟進(jìn)，按照國(guó)家政策、法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)高等教育和高等教育評(píng)估的實(shí)際情況和特點(diǎn)，將相關(guān)的制度性依據(jù)予以規(guī)范。

第四，明確各方權(quán)責(zé)，形成科學(xué)規(guī)范的合法性制度體系。對(duì)于制度性依據(jù)來(lái)說(shuō)，科學(xué)規(guī)范的內(nèi)容架構(gòu)至關(guān)重要，因此，各個(gè)層面的制度依據(jù)，要嚴(yán)格依據(jù)立法權(quán)限的劃分，遵守對(duì)應(yīng)的立法程序，完備應(yīng)當(dāng)包括的制度內(nèi)容。其中尤其重要的是，法律層面的權(quán)責(zé)劃分必定要明確，高等教育評(píng)估的評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估各方的權(quán)利義務(wù)、評(píng)估各方的責(zé)任，都要形成制度依據(jù)。不僅在縱向?qū)用嫔弦獙⒏鞣降穆氊?zé)、權(quán)利、義務(wù)予以明確，還要在橫向?qū)用嫘纬山y(tǒng)籌，尤其是要對(duì)當(dāng)前各種高等教育評(píng)估“政出多門”的現(xiàn)象予以矯正。比如，當(dāng)下的高等教育評(píng)估工作，雖然名義上由教育部統(tǒng)籌，但實(shí)際上其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分卻比較分散：發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)審核高等學(xué)校的設(shè)置，高教司負(fù)責(zé)本科教學(xué)工作評(píng)估，社政司負(fù)責(zé)高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地評(píng)估，科技司負(fù)責(zé)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估，學(xué)位管理與研究生教育司負(fù)責(zé)研究生教育評(píng)估，高等教育教學(xué)評(píng)估中心則組織、實(shí)施高等教育教學(xué)評(píng)估和專業(yè)專項(xiàng)評(píng)估③，形成了“政出多門”的現(xiàn)象，客觀上也容易引發(fā)制度依據(jù)之間互相沖突的問題。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)高等教育評(píng)估工作在實(shí)踐中產(chǎn)生、發(fā)展，到今天已經(jīng)35年了。彈指一揮間，我國(guó)的高等教育工作發(fā)生了翻天覆地的變化，教育體系、教育規(guī)模、教育結(jié)構(gòu)、教育質(zhì)量、教育法治、教育均衡、教育國(guó)際化等各個(gè)方面都取得了重大成就④。與此同時(shí)，高等教育的法治建設(shè)也同步跟進(jìn)，法律體系逐步完善、行政法治深入推進(jìn)、依法治校實(shí)效明顯、法治教育深入人心、權(quán)益保障切實(shí)有力⑤，通過制度體系的構(gòu)建，將高等教育的經(jīng)驗(yàn)和成就鞏固下來(lái)，形成未來(lái)深化高等教育改革、走內(nèi)涵式發(fā)展道路的有力保障。

作為高等教育發(fā)展質(zhì)量保障的重要一環(huán)，與高等教育平行的高等教育評(píng)估工作，在實(shí)踐層面的開拓創(chuàng)新成就也不容否定：通過一系列的開拓，初步形成了中國(guó)高等教育的質(zhì)量意識(shí)，開展了推動(dòng)高等教育從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的質(zhì)量革命，基本形成了具有中國(guó)高等教育自身特點(diǎn)的教育質(zhì)量文化。但與此同時(shí)，我們也要看到，在制度依據(jù)構(gòu)建層面，高等教育評(píng)估工作領(lǐng)域卻是嚴(yán)重滯后的：一系列中央和國(guó)家的政策規(guī)定沒有得到系統(tǒng)的貫徹落實(shí)、高等教育評(píng)估的法律體系沒有形成、專門性法律缺失、地方性法規(guī)尚屬空白等一系列問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)高等教育評(píng)估工作的深入開展，一定程度上阻礙了中國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的形成，不利于高等教育領(lǐng)域的質(zhì)量建設(shè)。為此，在中國(guó)高等教育規(guī)模已經(jīng)位居亞洲第一、全球第八的新時(shí)代背景下⑥，中國(guó)高等教育評(píng)估工作也要緊跟高等教育發(fā)展的新形勢(shì)，全面強(qiáng)化自身建設(shè)，尤其是加強(qiáng)制度體系的完善，通過明確指導(dǎo)思想，切實(shí)貫徹國(guó)家關(guān)于高等教育“管辦評(píng)”分離的指導(dǎo)理念；通過制定專門的高等教育評(píng)估法，提升高等教育評(píng)估依據(jù)的效力等級(jí)；通過完善各級(jí)各類支撐性制度規(guī)范，建立健全高等教育評(píng)估的法律體系；通過明確各方權(quán)責(zé)，形成高等教育評(píng)估科學(xué)、規(guī)范、合理的制度體系。

注釋：

①參見王德林：《我國(guó)高等教育評(píng)估制度的合法性審視》(載《高校教育管理》，2012年第4期)。

②參見馮暉，王奇：《高等教育分類評(píng)估的若干問題》(載《高教發(fā)展與評(píng)估》，2013年第1期)。

③參見康宏：《我國(guó)高等教育評(píng)估制度： 回顧與展望》(載《高教探索》，2006年第4期)。

④參見高東燕，胡科：《70年高等教育的發(fā)展歷程、成就與挑戰(zhàn)》(載《江蘇高教》，2019年第10期)。

⑤參見劉永林：《新中國(guó)成立70年來(lái)高等教育法治建設(shè)的回顧與展望》(載《中國(guó)高教研究》，2020年第1期)。

⑥參見吳巖：《新使命 大格局 新文科 大外語(yǔ)》(載《外語(yǔ)教育研究前沿》，2019年第2期)。