國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀與思考

劉啟亮 李祎 彭璐瑤

【摘要】本文以實施混合所有制改革的滬深A股上市公司為樣本， 從混合所有制改革的進展、年度分布、參與積極性、改革模式、戰(zhàn)略投資者參與度等角度， 分析當前國有企業(yè)實施混合所有制改革的推進情況， 并從公司違規(guī)受處罰情況、資金占用情況、內(nèi)部控制建設情況三個方面進一步分析國有企業(yè)混合所有制改革的初步效果， 發(fā)現(xiàn)實施混合所有制改革上市公司的公司治理效果未得到明顯改善。 對于混合所有制改革， 相關(guān)部門應注意的核心問題是： 非國有股東參與混合所有制改革后， 是否實質(zhì)性地參與了國有企業(yè)公司治理。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);混合所有制改革;改革模式;戰(zhàn)略投資者;公司治理效果

【中圖分類號】 F276.1? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）23-0007-5

一、問題的提出

近年來， 混合所有制改革一直是全體國民關(guān)注的熱點問題。 改革開放以來， 國有企業(yè)改革先后經(jīng)歷了擴大國有企業(yè)自主權(quán)的“放權(quán)讓利”時期、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的“制度創(chuàng)新”時期和建立新國有資產(chǎn)管理體制的“國資監(jiān)管”時期[1] 。 雖然國有企業(yè)改革取得了明顯成效， 但由于國有企業(yè)面臨“所有者缺位”或“弱所有者”導致的產(chǎn)權(quán)激勵不足等問題， 因此其仍然存在治理效率低下等情況。 隨著改革的逐步深入， 這一根本性難題開始受到黨中央和國務院的高度重視。 為此， 2013年11月黨的十八屆三中全會正式提出了混合所有制改革的政策。 2014年， 混合所有制改革正式進入實施階段， 國資委公布了第一批混合所有制試點名單。 2017年， 黨的十九大會議進一步提出了大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、培育具有競爭力的世界一流企業(yè)的國有企業(yè)改革目標。 2018年， 國資委下發(fā)《國企改革“雙百行動”工作方案》， 選取百家中央企業(yè)和地方國有骨干企業(yè)實施混合所有制改革。

截至目前， 我國已連續(xù)推出了四批共計210家國有企業(yè)進行混合所有制改革試點， 包括中央企業(yè)136家、地方國企74家。 筆者通過整理已披露的相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)， 混合所有制改革試點單位涉及22家上市公司， 包括中央企業(yè)15家、地方國企7家， 被選取參與“雙百行動”的名單中涉及140家上市公司， 包括中央企業(yè)51家、地方國企89家。

盡管當前有不少研究圍繞混合所有制改革展開， 但可能是數(shù)據(jù)難以獲取的緣故， 導致相關(guān)研究對于混合所有制的定義與十八屆三中全會關(guān)于混合所有制改革闡述的核心內(nèi)涵相距甚遠。 大量學者仍然按以往的廣義概念來界定混合所有制， 即認為只要有非國有股東（包括集體資本、個人資本、法人資本、港澳臺資本和外商資本）參與到國有控股的公司中都視為混合所有制改革。 有學者直接將股權(quán)性質(zhì)劃分為國有股份和非國有股份， 從而通過分析國有股份與非國有股份的混合來界定混合所有制[2-4] ， 如通過國有股、法人股和外資股等所占比例[5] ， 股權(quán)性質(zhì)的混合度[6，7] ， 混合股權(quán)投資者的異質(zhì)性[8-10] 等來界定混合所有制企業(yè)。

上述研究對于混合所有制的界定， 均遺漏了一個最重要的核心因素：投入于國有企業(yè)的非國有股東必須實質(zhì)性地參與到國有企業(yè)的治理過程中。 因此， 以上研究均偏離了中央提出的混合所有制改革的核心內(nèi)涵， 即通過引入非國有資本參與國有企業(yè)的治理， 彌補國有資本“所有者缺位”或“弱所有者”的缺陷， 提高國有企業(yè)的治理效率。 相關(guān)研究表明， 僅形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化不會對國有企業(yè)的經(jīng)營效率起到明顯的提升作用， 只有非國有股東實質(zhì)性地參與到國有企業(yè)的治理中才能改善國有企業(yè)的績效[11-13] 。

鑒于此， 本文利用手工收集的數(shù)據(jù)， 試圖通過對已實施混合所有制改革的國有企業(yè)進行分析， 從而提供關(guān)于混合所有制改革的初步證據(jù)， 這將有助于相關(guān)部門對混合所有制改革政策的理解與判斷。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀

由于實施了混合所有制改革的非上市公司的數(shù)據(jù)難以獲取， 本文的分析主要基于實施了混合所有制改革的上市公司展開。 相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于WIND 數(shù)據(jù)庫中上市公司披露的公告及國資委網(wǎng)站披露的混合所有制改革試點名單等相關(guān)資料。 截至2020年11月中旬， 共有397家滬深A股上市公司正在進行或已經(jīng)完成混合所有制改革。

1.混合所有制改革的進展。 為了便于分析上市公司混合所有制改革的進程， 本文通過查詢上市公司披露的相關(guān)公告信息， 按進展程度將混合所有制改革劃分為“公告”“進行”“完成”“暫停”四個階段。 具體而言：“公告”階段是指上市公司僅提及參與混合所有制改革， 尚未公告后續(xù)的詳細混合所有制改革計劃; “進行”階段是指上市公司在披露的公告中詳細說明了即將采取混合所有制改革的形式， 并且公布了相關(guān)計劃; “完成”階段是指上市公司發(fā)布公告宣布已經(jīng)完成了混合所有制改革; “暫?！彪A段是指上市公司發(fā)布公告宣布暫停正在進行的混合所有制改革。

據(jù)統(tǒng)計， 在397家滬深A股上市公司中， 處于“公告”階段的有92家， 占比23.17%; 處于“進行”階段的有187家， 占比47.10%; 處于“完成”階段的有115家， 占比28.97%; 處于“暫?！彪A段的有3家， 占比0.76%。 這表明， 自2013年提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟至今， 國有企業(yè)混合所有制改革在有序推進， 但沒有達到預想中的速度。 可能的原因有兩個：一方面， 國資委公布的試點名單往往是規(guī)模較大、業(yè)務復雜的公司， 在推行混合所有制改革的過程中， 是“摸著石頭過河”， 有一個探索的過程; 另一方面， 混合所有制改革的配套制度尚不完善， 相關(guān)部門由于擔心存在國有資產(chǎn)流失的風險， 因此在實施過程中采取了較為穩(wěn)健的策略。 此外， 推行混合所有制改革的部分公司本來屬于壟斷性行業(yè)， 關(guān)系國計民生， 需要考慮的因素比較多， 因此遇到的阻力可能比較大。

2.上市公司參與混合所有制改革的積極性。 本文依據(jù)上市公司是否被納入國家開展的“雙百行動”名單、國資委公布的四批混合所有制改革試點名單和各省開展的混合所有制改革試點名單（統(tǒng)稱“國企改革專項行動”）， 分析上市公司參與混合所有制改革的積極性。 如果公司不在“國企改革專項行動”名單范圍內(nèi)但公司主動進行混合所有制改革， 就表明公司有較強的意愿和較高的積極性參與混合所有制改革。

在進行混合所有制改革的397家滬深A股上市公司中， 被列入“國企改革專項行動”的有162家， 占比40.81%， 而未被列入“國企改革專項行動”的有235家， 占比59.19%。 這說明大部分上市公司有主動推行混合所有制改革的意愿。 進一步地， 根據(jù)實際控制人類型將上市公司劃分為中央企業(yè)和地方國企， 發(fā)現(xiàn)被列入“國企改革專項行動”的中央企業(yè)有66家， 占比54.55%， 未被列入的有55家， 占比45.45%; 被列入“國企改革專項行動”的地方國企有96家， 占比34.78%， 未被列入的有180家， 占比65.22%。 這充分說明了實際控制人類型不同的公司推行混合所有制改革的積極性差異較大， 相較于中央企業(yè)， 地方國企推行混合所有制改革的主觀意愿更強， 積極性更高， 這可能與中央企業(yè)往往規(guī)模較大、牽涉相關(guān)方較多有關(guān)。

3.上市公司推行混合所有制改革的年度分布趨勢。 圖1為2014 ～ 2020年間推行混合所有制改革的上市公司數(shù)量分布情況（數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止到2020年11月中旬）。

由圖1可知， 2014 ～ 2019年實施混合所有制改革的公司數(shù)量整體上呈逐年遞增的趨勢， 但2020年實施混合所有制改革的公司數(shù)量下降， 可能是受到了新冠疫情的影響。 進一步地， 根據(jù)上市公司是否被列入“國企改革專項行動”可以看出， 盡管兩類公司數(shù)量都呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢， 但未被列入“國企改革專項行動”公司數(shù)量的逐年遞增趨勢比被列入“國企改革專項行動”公司數(shù)量的逐年遞增趨勢更顯著， 說明越來越多的上市公司有較強的意愿和較高的積極性推行混合所有制改革。

4. 混合所有制改革的模式。 原國資委副主任黃淑和曾提出， 在混合所有制改革過程中， 要分類提出改革措施， 決不能搞“一刀切”。 楊瑞龍[14] 認為， 需要從國有企業(yè)所處行業(yè)的特性和提供產(chǎn)品的性質(zhì)兩個維度進行分類方法的制定， 不同類型的國有企業(yè)應選擇不同的改革模式， 具體而言：在提供公共產(chǎn)品的行業(yè)中應選擇國營模式， 在壟斷性行業(yè)中應選擇國有控股模式， 在競爭性行業(yè)中應選擇一部分進行股權(quán)多元化的改造， 一部分實行民營化。 目前， 國有企業(yè)混合所有制改革的模式主要包括引入戰(zhàn)略投資者、員工持股計劃、上市重組、出資新設企業(yè)、戰(zhàn)略合作協(xié)議等。 其中， 員工持股計劃模式包括股票期權(quán)、員工持股和管理層持股， 上市重組模式則包括整體上市和上市公司資產(chǎn)重組、發(fā)行證券、資產(chǎn)注入、吸收合并。

表1列示了上市公司實施混合所有制改革所采取的模式。

由表1可知， 約三分之一的公司選擇了引入戰(zhàn)略投資者模式， 有9.07%的公司選擇了員工持股計劃模式， 有8.31%的公司選擇了上市重組模式， 而選擇出資新設企業(yè)模式和戰(zhàn)略合作協(xié)議模式的則相對較少， 分別只占5.54%和1.51%。 還有11.84%的公司同時采用多種模式來進行混合所有制改革。 同時約28.21%的公司未披露混合所有制改革的具體模式， 說明部分公司的混合所有制改革缺乏充分的信息披露， 混合所有制改革信息透明度有待增強。

對采用不同混合所有制改革模式的上市公司改革進展情況進行統(tǒng)計， 結(jié)果如圖2所示。

在采用出資新設企業(yè)模式的公司中， 處于改革“完成”狀態(tài)的公司數(shù)量高于處于其他狀態(tài)的公司數(shù)量。 在采用引入戰(zhàn)略投資者模式與上市重組模式的公司中， 處于“進行”過程中和改革“完成”狀態(tài)的公司數(shù)量均較高。 這可能是因為出資新設企業(yè)對于實施混合所有制改革的上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)影響不大， 而其他混合所有制改革模式基本上都涉及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)變動。 由于國有企業(yè)的股權(quán)變動過程不僅要符合資本市場上的股權(quán)交易流程和規(guī)范， 還需要嚴格遵守國家對國有資產(chǎn)的各項監(jiān)管要求， 因此交易的復雜性大大增加; 同時， 這類交易中的參與方眾多， 其利益訴求不盡相同， 導致國有企業(yè)混合所有制改革進展相對緩慢。

5. 戰(zhàn)略投資者的持股比例與參與度。 考慮到引入戰(zhàn)略投資者是大多數(shù)公司選擇的混合所有制改革模式， 本文進一步收集了154家采取引入戰(zhàn)略投資者改革模式的上市公司（其中包括同時采取多種方式的公司中選擇了引入戰(zhàn)略投資者模式的上市公司21家）關(guān)于混合所有制改革的詳細公告信息， 從而對戰(zhàn)略投資者在上市公司中的持股比例進行了統(tǒng)計， 如表2所示。

由于部分公司尚處于混合所有制改革的“進行”階段， 引入戰(zhàn)略投資者的方案尚未具體落地， 因此有76家公司尚未具體披露有關(guān)戰(zhàn)略投資者的持股比例， 還有3家公司暫停引入戰(zhàn)略投資者。 在剩余的75家披露了相關(guān)數(shù)據(jù)的上市公司中， 有26家公司（占比16.88%）引入的戰(zhàn)略投資者持股比例小于20%， 有27家公司（占比17.53%）引入的戰(zhàn)略投資者持股比例為20% ～ 50%， 有22家公司（占比14.29%）引入的戰(zhàn)略投資者持股比例大于50%。

復星集團董事長郭廣昌曾表示：“民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革， 除了財務投資以外， 一般要有一定的話語權(quán)， 若沒有話語權(quán)只是被動地參與會讓很多民營企業(yè)有后顧之憂?！?曾擔任第十二屆全國政協(xié)委員、全國工商聯(lián)副主席的莊聰生也曾公開指出， 在新形勢下發(fā)展混合所有制經(jīng)濟， 必須是國有企業(yè)和民營企業(yè)兩個方面都要兼顧， 相互尊重、國民共進， 才能真正讓民間資本有興趣、無顧慮地參與進來。 因此， 筆者手工查詢了上述154家上市公司的年報， 查看引入的戰(zhàn)略投資者是否在上市公司的董事會和管理層中派駐了董事和管理人員， 以了解引入的非國有股東在上市公司的公司治理中的參與程度， 具體如表3所示。

由表3可知， 有24家公司的戰(zhàn)略投資者在公司董事會中派駐了人員， 占比15.58%; 有5家公司的戰(zhàn)略投資者在公司管理層派駐了人員， 占比3.25%。 另外， 有122家公司未查詢到這方面的具體信息， 一方面是因為有一部分公司尚處于混合所有制改革“進行”階段或“暫?！彪A段， 尚未披露混合所有制改革的具體信息; 另一方面是因為部分進行混合所有制改革的公司并非公告公司本身， 而是其母公司或子公司， 而其母公司或子公司并未上市， 無法從公開披露的年報中獲取董事會成員和管理層成員的具體信息， 從而無法查詢確定。

三、混合所有制改革的初步效果

混合所有制改革的目的在于通過引入非國有股東來提高國有企業(yè)的治理效率。 那么， 已推行混合所有制改革的公司是否達到了預期的效果呢？本文利用整理得到的混合所有制改革的相關(guān)數(shù)據(jù)， 選取已經(jīng)完成混合所有制改革的115家上市公司作為全樣本， 選取其中采用引入戰(zhàn)略投資者模式的上市公司和同時采取多種方式的公司中選擇了引入戰(zhàn)略投資者模式的上市公司作為引入戰(zhàn)略投資者樣本， 結(jié)合衡量公司治理效果的相關(guān)指標， 針對這兩個樣本進行均值統(tǒng)計分析。 本文主要采用以下三個指標來衡量公司治理效果：一是公司違規(guī)受處罰情況， 分別從違規(guī)處罰公告年度和違規(guī)行為涉案年度兩個角度進行分析; 二是資金占用情況， 分別從大股東資金占用和為關(guān)聯(lián)公司提供擔保兩個角度進行分析; 三是內(nèi)部控制建設情況。

1. 公司違規(guī)受處罰情況。 混合所有制改革前后上市公司違規(guī)受處罰情況如表4所示。

可以發(fā)現(xiàn)， 在混合所有制改革實施后， 無論從受監(jiān)管部門行政處罰的公告年度還是從公司違規(guī)行為的涉案年度來看， 總體上實施混合所有制改革公司違規(guī)受處罰的情況有所改善， 但不顯著。 在引入戰(zhàn)略投資者樣本中也初步發(fā)現(xiàn)： 從受監(jiān)管部門行政處罰的公告年度來看， 實施混合所有制改革公司違規(guī)受處罰的情況有所改善， 但不顯著; 從公司違規(guī)行為的涉案年度來看， 實施混合所有制改革公司違規(guī)受處罰的情況沒有得到改善。

2. 資金占用情況。 混合所有制改革前后公司的資金占用情況如表5所示。

從資金占用的角度來看， 不論是在全樣本中還是在引入戰(zhàn)略投資者樣本中， 公司的資金占用情況均有所改善， 但是效果并不顯著。 從資金占用相對額的角度來看： 在全樣本中， 混合所有制改革后為關(guān)聯(lián)公司提供擔保的情況有所改善， 但均值檢驗不顯著， 說明改善效果并不明顯; 而混合所有制改革后公司的關(guān)聯(lián)交易資金占用情況變差， 尤其是引入戰(zhàn)略投資者之后， 關(guān)聯(lián)交易資金占用情況顯著變差。

3. 內(nèi)部控制建設情況。 本文采用對外經(jīng)貿(mào)大學陳漢文教授團隊開發(fā)的內(nèi)部控制指數(shù)來衡量內(nèi)部控制建設質(zhì)量， 混合所有制改革前后公司的內(nèi)部控制建設情況如表6所示。 在全樣本中， 混合所有制改革前后公司的內(nèi)部控制建設質(zhì)量并沒有得到明顯改善; 而在引入戰(zhàn)略投資者樣本中， 實施混合所有制改革后公司的內(nèi)部控制建設質(zhì)量有所提升， 但均值檢驗不顯著， 說明提升效果并不明顯。

四、總結(jié)與思考

本文從混合所有制改革的進展、年度分布特征、參與積極性、改革模式、戰(zhàn)略投資者參與度等角度分析了混合所有制改革的推進情況， 同時分析了混合所有制改革的初步效果， 發(fā)現(xiàn)實施混合所有制改革后上市公司的公司治理效果沒有得到明顯改善。 但本文只是初步分析， 相關(guān)結(jié)果還需謹慎對待。

上述分析與結(jié)論可能帶給我們一些值得思考的問題。 首先， 非國有股東參與混合所有制改革后， 是否在公司治理方面取得了相應的話語權(quán)， 進而實質(zhì)性地參與了公司治理。 這是實施混合所有制改革的核心問題， 也是主管部門需要關(guān)注的方面， 對此還需學者們進一步的分析和研究。 其次， 上文的分析發(fā)現(xiàn)， 超過25%的企業(yè)并未較詳細地披露混合所有制改革的具體方案， 雖然部分原因可能是混合所有制改革方案尚未完成， 無法披露， 但仍有少部分國有企業(yè)的混合所有制改革信息披露不充分、信息透明度不高， 需要引起注意。 最后， 由于國有股權(quán)和非國有股權(quán)的利益訴求等不同， 在實施混合所有制改革后這兩類股東可能需要經(jīng)歷一定的磨合期， 實施混合所有制改革的企業(yè)需要注意在此階段協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。?【 主 要 參 考 文 獻 】

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【作者單位】1.華中科技大學會計系， 武漢 430074;2.湖南大學工商管理學院， 長沙 410082