戶(hù)口登記條例：共和國(guó)第一部“合憲性審查”的法律

張呂好

戶(hù)口登記條例，是現(xiàn)行有效的法律中唯一由第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，也是共和國(guó)立法史上進(jìn)行“合憲性審查”的第一部法律，是目前生效時(shí)間最長(zhǎng)的法律。

簽發(fā)主席令公布法律

1949年1月14日，毛澤東在《關(guān)于時(shí)局的聲明》中提出了“廢除偽憲法”“廢除偽法統(tǒng)”的號(hào)召，鮮明地體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)后對(duì)待舊國(guó)民政府時(shí)期法律所持的堅(jiān)決否定的立場(chǎng)。1949年2月22日，中共中央頒布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨〈六法全書(shū)〉與確定解放區(qū)的司法原則的指示》。

1949年9月29日的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第17條規(guī)定：“廢除國(guó)民黨反動(dòng)政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度。”國(guó)民黨舊法統(tǒng)的廢除，為新中國(guó)法制建設(shè)排除了障礙。在毛澤東主席的領(lǐng)導(dǎo)下，新中國(guó)立法工作拉開(kāi)序幕，中國(guó)的法制建設(shè)也開(kāi)啟了新紀(jì)元。

1950年4月13日，中央人民政府委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)婚姻法》，由毛澤東作為“中央人民政府主席”簽署命令，自1950年5月1日公布施行。兩個(gè)多月后，1950年6月29日，毛澤東簽署主席令，公布《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》。工會(huì)法公布的第二天，毛澤東再次簽署主席令，公布《中華人民共和國(guó)土地改革法》。

從歷史的角度看，婚姻法、工會(huì)法、土地改革法三部法律對(duì)新生的共和國(guó)和普通百姓，都有著極為特殊的意義：婚姻法讓廣大婦女獲得了解放;工會(huì)法確立了工人階級(jí)國(guó)家主人翁的地位;土地改革法讓億萬(wàn)農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)上翻了身。因此，這三部法律的出臺(tái)，改變了中華民族幾千年的歷史，從法律上保障中國(guó)人民真正“站起來(lái)”。

第一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)成立于1954年9月，任期4年零7個(gè)月（1954年9月至1959年4月）。1954年9月15日至28日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行。第一屆全國(guó)人大共召開(kāi)5次會(huì)議，聽(tīng)取關(guān)于法律草案的說(shuō)明兩個(gè)，通過(guò)法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定14件。第一屆全國(guó)人大常委會(huì)共召開(kāi)110次會(huì)議，聽(tīng)取關(guān)于法律草案的說(shuō)明31個(gè)，通過(guò)法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定52件。

1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議，通過(guò)憲法和全國(guó)人民代表大會(huì)組織法，由大會(huì)主席團(tuán)公布。

1954年9月21日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議，通過(guò)地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法四部法律。但是，根據(jù)9月20日通過(guò)的憲法第40條的規(guī)定，“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律和法令”，以上四部法律沒(méi)有立即公布。

9月27日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議，選舉毛澤東為中華人民共和國(guó)主席，朱德為副主席。之后，9月28日，由毛澤東作為中華人民共和國(guó)主席，以主席令公布9月21日通過(guò)的以上四部法律。

自1954年9月27日毛澤東當(dāng)選主席，到1959年4月27日新的主席選舉產(chǎn)生，第一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、批準(zhǔn)的法律和法令，均由毛澤東主席以主席令公布。根據(jù)檔案文獻(xiàn)，毛澤東主席根據(jù)第一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定，簽署主席令29件，包括：公布法令8件;公布全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)、自治州、自治縣人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例26件;公布決定2件，任免4件。

1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》由第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)，并于當(dāng)日以中華人民共和國(guó)主席令公布，自1958年1月9日起施行。

至今，戶(hù)口登記條例仍然有效，是現(xiàn)存有效的唯一由毛澤東主席以主席令公布的法律。

首部“合憲性審查”的法律

時(shí)任公安部部長(zhǎng)的羅瑞卿在《關(guān)于中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例草案的說(shuō)明》中明確指出，制定戶(hù)口登記條例，是根據(jù)1954年憲法第49條第12項(xiàng)“保護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)公共秩序，保障公民權(quán)利”的精神制定的，憲法依據(jù)明確，且與1954年憲法“公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定不抵觸。

戶(hù)口登記條例中關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目流入城市的規(guī)定、適當(dāng)控制遷往邊防地區(qū)的規(guī)定等某些帶有約束性的規(guī)定，與1954年憲法第90條第2款“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定是否相抵觸？在戶(hù)口登記條例起草和討論過(guò)程中進(jìn)行了“合憲性審查”的判斷：是兩者不抵觸，合乎憲法規(guī)定，兩者是完全一致的。根據(jù)歷史資料，這是新中國(guó)制定的法律在起草和審議過(guò)程中進(jìn)行“合憲性審查”和合憲性說(shuō)明的第一次。

具體而言，結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)情況和具體國(guó)情，草案說(shuō)明認(rèn)為，“條例草案中某些帶有約束性的規(guī)定，比如制止農(nóng)村人口盲目外流，控制遷往邊防地區(qū)的戶(hù)口，以及公民外出、暫住時(shí)間的規(guī)定等，也都是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)籌安排的方針，為六億人口著想，對(duì)六億人口負(fù)責(zé)，來(lái)保護(hù)廣大人民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。因此，它同廣大人民的民主自由是沒(méi)有抵觸的，而且是保護(hù)廣大人民的民主自由的;它同公民的居住和遷徙自由是沒(méi)有抵觸的，而且是保護(hù)公民的居住和遷徙自由的?！币虼耍跋拗粕贁?shù)人這種不合理的盲目流動(dòng)遷徙‘自由，正是為了保護(hù)多數(shù)人正當(dāng)?shù)木幼『瓦w徙自由。”草案說(shuō)明還認(rèn)為，“對(duì)于這些少數(shù)人來(lái)說(shuō)，也僅僅是限制了他們這種盲目流動(dòng)遷徙的不合理行為，對(duì)于他們正當(dāng)?shù)木幼『瓦w徙自由，我們是絲毫也不加以限制的?！币虼耍瑮l例草案中某些帶有約束性的規(guī)定，與1954年憲法規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”，是完全一致的。草案說(shuō)明還認(rèn)為，廣大人民根據(jù)自己在政治生活和社會(huì)生活中的切身體驗(yàn)，是懂得這個(gè)道理的，因而也是會(huì)擁護(hù)這些措施的。

戶(hù)口登記條例的歷史貢獻(xiàn)

近幾年來(lái)，社會(huì)各界呼吁改革戶(hù)籍制度和制定戶(hù)籍法的聲音不斷出現(xiàn)。實(shí)際上，戶(hù)籍制度改革也在快速邁進(jìn)。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，要求“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”和“統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革”。2017年，黨的十九大報(bào)告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！眹?guó)家發(fā)展改革委公布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確規(guī)定，積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)。

應(yīng)當(dāng)正確評(píng)價(jià)和對(duì)待戶(hù)口登記條例的歷史貢獻(xiàn)，尤其是要高度評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)進(jìn)行的“合憲性審查”等體現(xiàn)的嚴(yán)謹(jǐn)工作態(tài)度。

從當(dāng)時(shí)的歷史階段來(lái)看，戶(hù)口登記條例設(shè)計(jì)了一套相當(dāng)完備的戶(hù)口管理制度。戶(hù)口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管，登記工作包括常住人口和暫住人口登記、出生和死亡登記、遷出和遷入登記、變更更正登記等基本內(nèi)容。戶(hù)口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)等。幾十年來(lái)，戶(hù)口登記條例在各個(gè)方面發(fā)揮了重要作用。這一條例以法律的形式規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記管理制度，形成了全國(guó)城鄉(xiāng)、城城統(tǒng)一的戶(hù)籍制度，是當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度發(fā)展史上的里程碑。

根據(jù)羅瑞卿1958年《關(guān)于中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例草案的說(shuō)明》，這一法律的制定過(guò)程是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，符合?dāng)時(shí)的具體國(guó)情，建立了一個(gè)比較完備的全國(guó)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。當(dāng)時(shí)，城市和農(nóng)村、城市和城市之間的戶(hù)籍制度都不統(tǒng)一。為了進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)秩序和有效進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，需要制定一個(gè)比較完備的全國(guó)統(tǒng)一的戶(hù)口登記條例。制定戶(hù)口登記條例的目的，一是準(zhǔn)確及時(shí)地掌握全國(guó)人口的分布、增減和變動(dòng)情況，為社會(huì)主義建設(shè)提供人口資料。二是證明公民的身份，以保護(hù)人民群眾在政治生活和社會(huì)生活中的合法權(quán)利和利益。三是堵塞治安管理中的某些漏洞，促進(jìn)國(guó)家建設(shè)和保護(hù)人民生活的安全。 來(lái)源《中國(guó)人大》