農(nóng)地經(jīng)營權流轉“轉動”鄉(xiāng)村治理

何曉媛

摘 要：農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉作為實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)民增收的有效途徑，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著拓寬鄉(xiāng)村治理內容、推進鄉(xiāng)村居民思想觀念轉變以及為鄉(xiāng)村多元主體治理增加治理主體的功能。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉在推動鄉(xiāng)村治理的過程中，存在著擾亂鄉(xiāng)村秩序、威脅鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的問題。

關鍵詞：農(nóng)地經(jīng)營權;土地流轉;鄉(xiāng)村治理;治理功能

近年來，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設，我國不斷對農(nóng)村土地制度進行深化改革。在《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中，明確了土地經(jīng)營權可以依法自主流轉，明確了土地經(jīng)營權在三權分置中的財產(chǎn)功能，明確了土地經(jīng)營權在提高農(nóng)地效益方面的重要性。此后，我國各地鄉(xiāng)村開始了農(nóng)地經(jīng)營權流轉的步伐。因此，本文在農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉的條件下，來探討農(nóng)地經(jīng)營權流轉對鄉(xiāng)村治理的影響。

一、農(nóng)地經(jīng)營權流轉激活治理空間

我國的鄉(xiāng)村社會由于社會結構的影響，從傳統(tǒng)意義上來講是靜態(tài)封閉的。改革開放后，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行以及城市化、工業(yè)化浪潮的快速推進，鄉(xiāng)村社會的老齡化和空心化問題凸顯，原子化個體趨勢加劇。這一變化增強了鄉(xiāng)村社會的靜態(tài)化。當前，農(nóng)地經(jīng)營權流轉的推行，在搞活農(nóng)地的同時，也激活了鄉(xiāng)村治理空間，拓寬了鄉(xiāng)村治理的內容，促進了村民思想觀念的轉變，新增了鄉(xiāng)村治理主體。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權流轉拓寬治理內容

農(nóng)地經(jīng)營權的有序流轉，拓寬了鄉(xiāng)村治理主體的治理內容，治理主體在管理土地方面的內容增多。推進農(nóng)地經(jīng)營權流轉，僅靠市場機制調節(jié)是遠遠不夠的，市場機制調節(jié)具有局限性，因此鄉(xiāng)村治理主體必須對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場進行有效管理。首先，在農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中治理主體作為鄉(xiāng)村居民的代理人，承擔著審查者的角色，治理主體會對流轉受讓方的品質、資金狀況進行嚴格把關。其次，在流轉雙方合同的簽署環(huán)節(jié)，治理主體承擔著監(jiān)督者的角色，對流轉合同條款的明確性和規(guī)范性以及合同的合法簽署進行監(jiān)督，保證簽署雙方利益不受侵犯。最后，治理主體在農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中還承擔著匯總者的角色，對鄉(xiāng)村社會村民的農(nóng)地流轉狀況進行統(tǒng)計。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權流轉助推思想轉變

村民思想觀念的轉變有利于推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，再加上村民受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的影響，小農(nóng)意識較重。在農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中，首先，村民作為農(nóng)地的承包方與受讓方簽署流轉合同，村民的人格地位受到尊重，自身價值得到認可，這可有效提高村民的主體意識。其次，村民通過農(nóng)地經(jīng)營權流轉獲取流轉租金，可有效增加經(jīng)濟收入，為村民思想觀念轉變提供經(jīng)濟基礎。再次，農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中村民會積極參加村委會關于流轉租金、流轉合同、流轉程序等相關事宜的座談會，在此過程中可有效培育起村民對村中公共事務的主動參與意識。最后，村民就農(nóng)地經(jīng)營權流轉的有關事項與受讓方、村委會進行協(xié)商，在協(xié)商的過程中，可有效提高村民對自身權益的保護意識。因此，農(nóng)地經(jīng)營權流轉可以有效助推村民思想觀念的轉變。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權流轉新增治理主體

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開多元主體協(xié)同治理。在鄉(xiāng)村治理中，倡導多元主體協(xié)同治理，是貫徹落實民主治理理念的重要表現(xiàn)，是實現(xiàn)村民平等參政、互動交流、有效協(xié)商、表達訴求的重要方式，是實現(xiàn)村民共同利益最大化的重要保障。在農(nóng)地經(jīng)營權流轉的過程中，鄉(xiāng)村治理中新增的治理主體是留守婦女和精英群體。

1.留守婦女

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，促使鄉(xiāng)村青壯年勞動力外出務工賺取非農(nóng)收入。土地承包法中關于土地經(jīng)營權的規(guī)定中提到承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經(jīng)營權，并向發(fā)包方備案。隨著農(nóng)地經(jīng)營權流轉在鄉(xiāng)村地區(qū)普遍推行，鄉(xiāng)村村民在保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權權限下，鄉(xiāng)村青壯年勞動力會加速從鄉(xiāng)村中流出，外出務工。因此，留守婦女成為鄉(xiāng)村治理的主力軍，成為鄉(xiāng)村治理的多元主體之一，留守婦女以促進土地高效使用為契機，來加強與村“兩委”的互動，參與鄉(xiāng)村公共事務的管理。

2.精英群體

新修訂的土地承包法擴大了農(nóng)地經(jīng)營權流轉的受讓方范圍，承包方可以向他人流轉土地經(jīng)營權，不再受集體經(jīng)濟組織內部的限制。再加上當前在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體在快速拓展。因此，勢必會促進鄉(xiāng)村秩序之外的新的精英群體流入鄉(xiāng)村治理中，新流入鄉(xiāng)村治理中的精英群體指的是積極響應國家號召，決定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的或者是攜帶資本進行農(nóng)業(yè)投資的群體。他們都是生活經(jīng)歷豐富、資源雄厚、個人生存能力強、人脈廣以及社會影響力強的群體。因此，在農(nóng)地經(jīng)營權流轉的過程中，精英群體以資本利潤最大化為目的會直接或間接地參與到鄉(xiāng)村治理中，成為鄉(xiāng)村治理的多元主體之一，有效推進鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展以及民主政治的建設，并且精英群體可通過提供公共服務來促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)地經(jīng)營權流轉下的治理新問題

農(nóng)地經(jīng)營權流轉在激活鄉(xiāng)村治理空間，拓展鄉(xiāng)村治理內容、推動鄉(xiāng)村居民思想觀念轉變以及新增鄉(xiāng)村多元治理主體的過程中，也因為農(nóng)地經(jīng)營權流轉的過程中流轉環(huán)節(jié)的不規(guī)范、流轉過程擾動了鄉(xiāng)村原有的傳統(tǒng)秩序以及流轉過程中流轉雙方的利益訴求得不到通暢的表達，從而不利于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權流轉攜帶不穩(wěn)定因子

近年來，鄉(xiāng)村治理方面取得了巨大的進步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”加大職能轉變力度，規(guī)范和協(xié)調與鄉(xiāng)村居民切身利益相關的公共事務和公益活動的開展過程，有效維護鄉(xiāng)村居民的公共利益，加強鄉(xiāng)村社會管理，維護鄉(xiāng)村秩序，使鄉(xiāng)村社會處于一種穩(wěn)定和均衡狀態(tài)。但是，農(nóng)地經(jīng)營權在流轉過程中會對穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會起到?jīng)_擊作用，在一定程度上會阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)在流轉價格爭議和出現(xiàn)階層分化兩個方面。

1.流轉價格爭議

農(nóng)地經(jīng)營權流轉具體來說就是關于使用權的交易。但是在農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中，由于土地產(chǎn)權制度不完善所造成的產(chǎn)權模糊問題的存在，所以流轉過程中極易造成各相關利益主體彼此間的沖突。沖突體現(xiàn)在關于農(nóng)地經(jīng)營權流轉的土地流轉價格方面，由于現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營權流轉程序和相關流轉制度還未建設完善，所以在流轉土地價格方面還存有定價隨意性、差異性等特點，土地流轉價格缺乏統(tǒng)一性，土地流轉雙方及有關各方極易發(fā)生沖突行為。

2.出現(xiàn)階層分化

農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中還會出現(xiàn)鄉(xiāng)村階層分化的現(xiàn)象，這也會成為威脅鄉(xiāng)村社會治理的不穩(wěn)定因子。有學者指出，農(nóng)地經(jīng)營權流轉會促使鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)新的階層分化，分化為由新型耕種大戶、鄉(xiāng)村政治精英組成的土地強支配能力集團和由外出務工兼業(yè)農(nóng)戶組成的土地弱支配能力集團。兩個集團之間以及強勢集團內部均會有利益沖突發(fā)生，其沖突發(fā)生主要源于農(nóng)地規(guī)?；鬓D后耕地增值與收益分配不均。所以，農(nóng)村社會出現(xiàn)的階層分化，會給處于弱勢地位的鄉(xiāng)村居民帶來心理方面的自卑感和失落感，愈加擴大的貧富差距會促使他們心理發(fā)生扭曲，加劇內心的不平感受，從而做出不理智行為，給鄉(xiāng)村社會帶來治安問題。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權流轉解構鄉(xiāng)村舊秩序

鄉(xiāng)村社會秩序的建立旨在避免不必要的頻繁沖突與無秩序狀態(tài)的存在。這里所提到的鄉(xiāng)村舊秩序指的是鄉(xiāng)村居民在行動方面的原子化狀態(tài)，具體表現(xiàn)為村民群體的集體意識和合作能力減弱，鄉(xiāng)村內生道德秩序支撐點缺失，鄉(xiāng)村秩序趨向無序狀態(tài)。當前，隨著農(nóng)地經(jīng)營權流轉的開展，農(nóng)地流轉過程中，村民的交往模式、處事方式、行動方式以及人際關系等方面會面臨解構。

首先，精英群體會攜帶資本進入鄉(xiāng)村參與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，并與村民在利益交往基礎上建立交往模式，這種交往模式會沖擊鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的基于血緣關系和熟人關系建立起來的交往模式。其次，村民通過與精英群體簽署流轉合同，從而來實現(xiàn)土地經(jīng)營權的流轉。這有利于使鄉(xiāng)村居民樹立起規(guī)則意識和契約精神，同時也會解構村民之間基于習慣、禮俗形成的處事方式。再次，農(nóng)地經(jīng)營權流轉給予承包農(nóng)戶充分的流轉自主權，承包農(nóng)戶可以自己決定自家的承包地是否應該流轉，應該怎樣流轉等，也會與鄰近的親朋好友協(xié)商，能在一定程度上加強村民之間的關聯(lián)度和情誼。最后，在農(nóng)地經(jīng)營權流轉方面，轉包和出租是村民最多選擇的流轉方式。轉包雙方往往是集體經(jīng)濟組織內的成員之間發(fā)生承包地流轉行為，一般都是短時間的流轉，流轉價格較低。而出租相比轉包來說流轉過程更加市場化，受讓方的權限更加寬松，既可以向集體經(jīng)濟組織內部的主體進行流轉，又可以向集體經(jīng)濟組織之外的主體進行流轉，流轉期限較長，流轉價格較高。因此，通過農(nóng)地經(jīng)營權流轉，可以使村民之間的人際關系更加趨于理性化，使村民更加具有市場運作思維和法理思維，從而解構村民之間感性的人際關系。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權流轉亟待利益表達區(qū)

利益表達區(qū)在農(nóng)地經(jīng)營權流轉中具有重要作用。在農(nóng)地流轉中，不同的利益主體具有不同的利益訴求，利益格局呈現(xiàn)多元化狀態(tài)。由于種種原因村民的利益表達渠道缺乏，利益訴求得不到合理的解決。第一，村民群體力量不強，村民受倫理觀念束縛，勢單力薄，加之缺乏集體組織意識，一旦利益受損，往往在與強勢群體發(fā)生利益沖突時，村民的主觀利益訴求很難實現(xiàn)。例如，村民把農(nóng)地流轉給工商企業(yè)后，工商企業(yè)改變農(nóng)地用途，用農(nóng)地搞旅游，村民面對此種情況由于缺少外力援助，所以很難與之抗衡。第二，法治意識不強。當前的社會既是民主社會又是法治社會，但是，由于廣大村民法治意識淡薄，還未形成良好的法治思維，所以村民在土地中遇到利益沖突，往往還是通過暴力手段解決。例如，村民外出務工，通過口頭約定將土地交給熟人代耕，可由于缺少合理的流轉程序，一段時間后，耕種的村民發(fā)現(xiàn)土地有很大價值后，拒絕歸還土地給原主人，由此村民之間往往會采取直接的肢體沖突來解決利益矛盾，而不通過合法的法律途徑來解決。

三、結 語

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中指出，應堅持鞏固基層基礎，主攻治理體系和治理能力建設。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理不容忽視。通過上述研究，農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉作為推進鄉(xiāng)村治理的有效途徑，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著拓寬鄉(xiāng)村治理內容、推進鄉(xiāng)村居民思想觀念轉變以及為鄉(xiāng)村多元主體治理增加治理主體的功能，但是，農(nóng)地經(jīng)營權流轉在推進鄉(xiāng)村治理的過程中還存有威脅鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的因素。

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（作者系渤海大學馬克思主義學院碩士生，研究方向：法政治學）