政府監(jiān)督視角下建筑工程質量管理模式研究

韓圣德

【摘要】本文深入研究了建筑工程質量政府監(jiān)督模式現(xiàn)狀，探討了建筑工程質量政府監(jiān)督存在的問題，包括監(jiān)督主體權責不統(tǒng)一、監(jiān)督覆蓋不全面、監(jiān)督模式被動等，并提出了統(tǒng)一工程質量監(jiān)督站責任與權力、整合工程質量監(jiān)督職能和優(yōu)化政府監(jiān)督模式等建議措施，以期保障建筑工程質量政府監(jiān)督高效落實。

【關鍵詞】政府監(jiān)督;建筑工程質量;質監(jiān)站

根據(jù)《建筑工程質量管理條例》，建筑工程質量監(jiān)督管理是政府行政主管部門，基于相關建筑工程相關法律和強制性標準對建筑工程項目參建主體和工程質量進行檢查監(jiān)督行為。當前，建筑工程質量政府監(jiān)督管理主要由住建部、質監(jiān)站等負責[1]，但存在一些監(jiān)督不統(tǒng)一、監(jiān)管模式被動等突出問題，影響了建筑工程質量監(jiān)督和管理成效。本文在深入研究建筑工程項目現(xiàn)有監(jiān)督模式的基礎上，針對建筑工程質量監(jiān)督管理模式存在的問題提出完善措施，以期為建筑工程質量管理與監(jiān)督提供有益的參考。

1.建筑工程質量政府監(jiān)督體系研究

1.1建筑工程質量政府監(jiān)督對象分析

在建筑工程質量監(jiān)督體系中，主要監(jiān)督對象為建筑工程項目各參建主體，包括建設單位、設計單位、監(jiān)理單位、勘察單位等，還包括間接參與工程建設的建材檢測單位和材料供應單位等。

1.2政府監(jiān)督體系

根據(jù)《建筑法》、《建設工程質量管理條例》，我國實行的建筑工程質量監(jiān)督管理制度，由政府行政主管部門設立專門機構履行建筑工程質量法律法規(guī)、強制性標準明確的監(jiān)督職能[2]。當前，建筑工程質量監(jiān)督管理主體主要為：政府行政主管部門和接受行政主管部門委托的建筑工程質量監(jiān)督機構。政府行政主管部門主要包括住房和城鄉(xiāng)建設局、國土資源和規(guī)劃局、質量技術監(jiān)督局等;工程質量監(jiān)督機構主要為質量監(jiān)督站。

根據(jù)職責劃分，市級住建部負責市級范圍內(nèi)建筑工程項目的統(tǒng)籌管理（如圖1所示），區(qū)級住建部門接受上級單位管理并對管轄區(qū)域內(nèi)質監(jiān)站進行管理。市建設工程質監(jiān)總站對各區(qū)質監(jiān)站進行行業(yè)管理和監(jiān)督。

由此可見，建筑工程質量政府監(jiān)督主要通過各級質監(jiān)站間接實現(xiàn)，質監(jiān)站負責建筑工程質量監(jiān)督管理職責。作為建筑工程質量監(jiān)督直接主體，其監(jiān)管職能包括：（1）建筑工程監(jiān)督檢查。歸口管理委托范圍內(nèi)建筑工程質量標準、質量行為監(jiān)督檢查，并依據(jù)工程質量法律法規(guī)和強制性標準對參建五方主體單位質量責任履行情況進行監(jiān)督檢查;（2）負責委托范圍內(nèi)建筑工程竣工驗收組織形式和驗收程序監(jiān)督檢查;（3）檢查監(jiān)督建筑工程質量檢測單位執(zhí)行國家、地方相關法律、法規(guī)、強制性標準和政策執(zhí)行情況和工程質量檢測業(yè)務;（4）協(xié)助住建局檢查工程項目施工單位違法分包、轉包、施工資質等審查;（5）對質量投訴事件進行調(diào)查、取證、鑒定和協(xié)調(diào)處理;（6）參與委托范圍內(nèi)重大、特大建筑工程質量事故調(diào)查分析和處理，并提出報告和處理意見。

1.3建筑工程質量政府監(jiān)管流程體系

如圖2所示，在建筑工程項目辦理受監(jiān)工程監(jiān)督登記手續(xù)后，質監(jiān)站選派項目監(jiān)督員擬定工程項目監(jiān)督方案，并對參建五方單位進行責任主體交底，參與建筑工程基坑、基礎、主體結構、低壓配電、消防、機電等分項分部工程驗收，竣工驗收前檢查、竣工驗收等內(nèi)容。在建筑工程實施過程中，通過巡查、抽查，及時發(fā)現(xiàn)建筑工程項目質量問題并下發(fā)整改通知書，督促主體責任單位落實整改措施，通過項目驗收后向行政主管部門辦理工程竣工驗收備案。

基于行政主管部門和質檢站監(jiān)督模式，基本實現(xiàn)了建筑工程項目建設周期的質量檢查監(jiān)督全覆蓋，并取得了一定的成效，發(fā)現(xiàn)了一批違反建筑工程法律法規(guī)和強制性標準的違法行為，如混凝土強度質量不合格、配筋量不足等問題，并視情節(jié)予以約談、責令限期整改、行政處罰等，有力保障了建筑工程質量。

2.建筑工程質量政府監(jiān)督存在的問題

隨著我國建筑行業(yè)市場日益成熟，工程質量監(jiān)督也暴露一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1工程質量政府監(jiān)督機構執(zhí)法地位不明確

工程質量政府監(jiān)督機構執(zhí)法地位不明確主要體現(xiàn)在幾個方面：

（1）權責不對等。工程質量監(jiān)督站受行政主管部門委托對建筑工程質量進行檢查監(jiān)督，具備監(jiān)督、調(diào)查、反饋、溝通的職能，但缺乏執(zhí)法權，行政主管部門僅將部分監(jiān)督職能委托給質監(jiān)站，導致工程監(jiān)督站權責不對等，監(jiān)督機構對工程質量監(jiān)督權受限，難以保障對工程質量實現(xiàn)全面監(jiān)管。如質量監(jiān)督站可對工程建設中出現(xiàn)的問題簽發(fā)限期整改通知書，責令責任主體單位落實整改，但由于工程質量監(jiān)督站缺乏行政處罰權，處罰措施需經(jīng)住建部門層層審批，且審批時間較長，監(jiān)督檢查效果下降。

（2）執(zhí)法責任弱化。工程質量監(jiān)督站作為建筑工程質量監(jiān)督責任主體，受行政主管部門委托，僅需向行政主管部門負責，因執(zhí)法造成的后果由行政主管部門承擔，而非向外承擔法律責任，導致質量監(jiān)督站在發(fā)現(xiàn)建筑工程質量問題時僅需下發(fā)局部整改通知單即可，規(guī)避了法律責任，弱化了監(jiān)督站的執(zhí)法責任，極易引發(fā)工程質量監(jiān)督站不作為、亂作為等行為發(fā)生。

2.2未能實現(xiàn)工程質量全面監(jiān)管

當前，建筑工程項目涉及多個行政主管部門，包括規(guī)劃、國土等，部分建筑工程項目規(guī)劃用地審批不齊全、未完成報監(jiān)情況下開始施工，工程質量監(jiān)督站介入時，部分分項部分工程已施工完成，未能實現(xiàn)工程質量監(jiān)管全覆蓋，存在一定的監(jiān)管漏洞。同時，工程監(jiān)督站對工程質量監(jiān)管僅限于施工階段，即自工程建設單位辦理報監(jiān)登記手續(xù)開始介入，對于工程施工之前的階段未能進行有效監(jiān)管覆蓋，如工程勘察、設計等，而工程勘察、設計階段對工程質量影響顯著，如軟基工程質量處理措施不合理，容易引發(fā)工程質量缺陷和工程安全問題，進而影響建筑工程質量監(jiān)管有效性。此外，對建筑工程材料質檢機構缺乏有效的監(jiān)督機制也是影響建筑工程質量監(jiān)督的重要因素，質量檢測單位接受施工單位委托提供質量檢測服務，兩者存在經(jīng)濟關系。由于建筑工程質量檢測市場競爭激烈，部分檢測機構片面追求經(jīng)濟效益，與建設單位串通篡改檢測報告，給建筑工程質量檢查監(jiān)督造成極大的危害。近年來，質量監(jiān)督機構與檢測機構業(yè)務剝離，但兩者仍存在密切的聯(lián)系，且質量監(jiān)督站無對檢測機構監(jiān)管權限，給質量監(jiān)督站加強質量監(jiān)管帶來不便。