引入市場機(jī)制 完善我國石油儲備體系

李蕾

摘要：當(dāng)前我國亟須完善石油儲備體系，以保障石油供應(yīng)安全。我國的石油儲備體系建設(shè)起步晚，存在諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)。應(yīng)堅持新發(fā)展理念，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)多元化投資的保稅油庫建設(shè)為抓手，解決政策和融資難題，逐步構(gòu)建多元主體、多層次的石油儲備體系。

關(guān)鍵詞：保稅油庫? 市場機(jī)制? 石油儲備體系

當(dāng)前，世界處于百年未有之大變局，新冠肺炎疫情在全球擴(kuò)散，逆全球化和民族主義思潮加劇。石油供應(yīng)安全是我國能源供應(yīng)安全的核心。石油供應(yīng)安全的關(guān)鍵是完善石油儲備體系?；趪鴥?nèi)外形勢，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)不同狀態(tài)下的儲備功能為核心，以引入多元主體增加儲備規(guī)模、開拓儲備的國際化發(fā)展和全球化合作、發(fā)揮儲備引導(dǎo)市場預(yù)期的作用為重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)多主體、多層次、多品種儲備，完善我國石油儲備體系，將石油領(lǐng)域市場化改革向縱深推進(jìn)。

我國石油儲備面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)

石油儲備是減少國家對國際石油市場依賴的關(guān)鍵戰(zhàn)略性措施。與全球主要石油消費(fèi)國相比，我國的石油儲備體系建設(shè)起步晚，面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)多。

（一）石油儲備能力有待提高

我國的石油儲備能力與保障國家能源安全的要求差距較大。據(jù)研究，美國、日本、韓國、法國、德國作為世界上主要的石油消費(fèi)國，其石油儲備量都超過了100天，并將石油儲備作為保障國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要手段。我國的石油儲備規(guī)劃尚未達(dá)到90天進(jìn)口量的安全保障要求，石油儲備能力與發(fā)達(dá)國家的差距十分明顯。近年來，我國的石油對外依存度上升至70%，超過美國歷史最高水平，且對外依存度仍有繼續(xù)攀升的趨勢，石油供應(yīng)地主要集中在中東等地緣政治不穩(wěn)定地區(qū)，石油運(yùn)輸通道過于依賴馬六甲海峽，風(fēng)險較大，石油穩(wěn)定安全供應(yīng)的壓力持續(xù)增加。

（二）儲備基地的空間分布不合理

我國現(xiàn)有的石油儲備基地空間分布亟待優(yōu)化?，F(xiàn)有的石油儲備基地設(shè)施主要考慮與海上石油進(jìn)口通道、陸上油氣管道輸送通道、石油煉化基地等相匹配，而沒有充分考慮軍事安全、地質(zhì)條件、環(huán)境承載力、石油消費(fèi)區(qū)等其他綜合因素。從已公開的數(shù)據(jù)來看，除浙江鎮(zhèn)海、舟山等儲備基地位于長江以南外，其余基地都在我國北方煉化集中地區(qū)，南方沿海尤其是華南區(qū)域缺乏相關(guān)石油儲備基地。

（三）石油儲備主體類別和儲備方式單一

目前，我國的石油儲備以政府儲備為主，企業(yè)儲備較少，企業(yè)則以國有石油公司為主。我國的石油儲備設(shè)施以地上儲罐為主，其中國家石油儲備一期工程全部為地上儲罐，利用廢棄油氣藏、地下鹽穴、洞穴等自然條件的地下儲備設(shè)施非常少。目前依靠地上儲罐的單一儲備方式難以為繼，而儲備基地建設(shè)周期長，一般地下儲備基地全建設(shè)周期為7～8年。此外，石油儲備責(zé)任主體、管理體系、資金來源以及儲備動用的條件尚未通過法律法規(guī)予以明確，各方參與儲備的相關(guān)程序、要求、支持政策等尚不明確，影響民間投資的積極性。

（四）石油儲備基地建設(shè)滯后

我國的石油儲備基地建設(shè)滯后，庫容量不足。從地方管理來看，由于各地對油庫等危險化學(xué)品項(xiàng)目非常謹(jǐn)慎，且石油儲備基地屬于公益類非經(jīng)營項(xiàng)目，儲備原油實(shí)行保稅收儲，地方?jīng)]有稅收和就業(yè)等方面的直接利益，還要占用大量建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府對于基地落地、建設(shè)缺少積極性。由于部分基地征地困難，我國在建的國家戰(zhàn)略原油儲備庫二期工程出現(xiàn)工期延長現(xiàn)象，建成后的資質(zhì)辦理存在困難。三期工程基地選址及落地也面臨困難。此外，我國的成品油還存在儲備輪換機(jī)制不完善、定價方式與市場脫節(jié)、企業(yè)社會責(zé)任儲備機(jī)制尚未建立等問題。

石油儲備的國際經(jīng)驗(yàn)

從全球來看，美國、日本、德國、法國、英國等國家針對儲備模式、管理機(jī)制、資金籌集等石油儲備的關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立了配套制度和機(jī)制，并進(jìn)行有效管理，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)具有一定借鑒意義。

（一）石油儲備模式多樣化

上述國家石油儲備模式呈現(xiàn)以下趨勢：一是國家直接控制的公共儲備（政府直接儲備或者通過機(jī)構(gòu)儲備）在不斷增加;二是對私營企業(yè)的強(qiáng)制要求在逐年減少;三是責(zé)任主體逐漸從分散的個體轉(zhuǎn)向集中儲備。然而，由政府直接承擔(dān)所有戰(zhàn)略石油儲備義務(wù)的財政負(fù)擔(dān)太重，除美國外，各國都傾向于設(shè)立中央儲備機(jī)構(gòu)。設(shè)立中央儲備機(jī)構(gòu)的方式基本上不需要政府的財政資助或資金擔(dān)保（除日本外），而是通過收取會費(fèi)、出售超額油、出借儲備油等靈活市場手段自籌資金。此外，政府對中央儲備機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度持續(xù)加強(qiáng)，例如法國特設(shè)“法國石油儲備委員會”來管控國家石油儲備管理股份公司，以保證戰(zhàn)略石油儲備制度的公益性。

（二）石油儲備的管理體制較為完善

層次分明、分工明確、權(quán)責(zé)一致的管理體制是國家石油儲備制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。上述國家石油儲備的管理體制基本上都由決策部門、管理部門、執(zhí)行部門組成。決策部門負(fù)責(zé)關(guān)注宏觀調(diào)控政策、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、社會效益。由于政府的意志應(yīng)當(dāng)在國家石油儲備體系中有所體現(xiàn)，該部門需要有一定的行政級別。管理部門是宏觀決策部門與儲備基地之間的橋梁，這也是各國之間差別最大的領(lǐng)域。執(zhí)行部門負(fù)責(zé)政府石油儲備基地的建設(shè)、運(yùn)行和管理。

（三）石油儲備資金來源多元化

上述國家根據(jù)國情靈活選擇石油儲備資金的籌集方式，以減輕政府或儲備機(jī)構(gòu)的財政負(fù)擔(dān)，使石油儲備體系為國家整體利益服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，資金來源可大致劃分為六類：一是財政性籌資，如美國直接從財政預(yù)算中撥款;二是稅收籌資，即設(shè)立專門的戰(zhàn)略石油儲備稅種（對石油產(chǎn)品消費(fèi)、石油及石油產(chǎn)品進(jìn)口征稅），將繳納的稅金用于戰(zhàn)略石油儲備設(shè)施建設(shè)、石油購置、管理等;三是債權(quán)籌資，由國家或儲備機(jī)構(gòu)發(fā)行石油儲備債券，向社會募集資金，或者從國際金融機(jī)構(gòu)或銀行獲得長期低息貸款作為初始設(shè)置成本;四是會費(fèi)或儲備費(fèi)，由儲備機(jī)構(gòu)向其會員企業(yè)收取會費(fèi)或儲備費(fèi)用于建立和維持戰(zhàn)略石油儲備;五是自籌資金，即企業(yè)通過生產(chǎn)經(jīng)營活動在內(nèi)部形成可用于再投資的資金;六是超額油出售，即設(shè)立石油儲備的最低保有量，在國際市場上對超出的庫容進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營。

（四）石油儲備的配套制度較為完備

上述國家從石油的收儲、管理到動用建立了較為完備的配套制度體系，包括政府戰(zhàn)略石油儲備的專項(xiàng)基金制度和財務(wù)管理制度，市場的戰(zhàn)略石油儲備委托代管制度、石油輪庫制度和國家石油儲備動用制度，義務(wù)儲備企業(yè)的信息報告和統(tǒng)計制度以及監(jiān)督檢查制度，石油市場數(shù)據(jù)采集、動態(tài)檢查和預(yù)警制度等。

政策建議

創(chuàng)新思路，完善我國的石油儲備體系建設(shè)，是貫徹落實(shí)中央“六保”任務(wù)、應(yīng)對國際復(fù)雜形勢和激發(fā)國內(nèi)市場活力的重要舉措。目前，石油儲備面臨增儲黃金期和改革機(jī)遇期，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，把握時機(jī)，多措并舉，以促進(jìn)多元化投資的保稅油庫建設(shè)為抓手，進(jìn)一步完善我國的石油儲備體系。在此過程中，可積極發(fā)揮債券的直接融資作用。

（一）近期快速加強(qiáng)政府儲備建設(shè)

預(yù)計低油價將持續(xù)一段時間，應(yīng)抓住機(jī)遇加強(qiáng)政府儲備建設(shè)，快速提升風(fēng)險應(yīng)對能力。一是通過租賃企業(yè)自有儲油設(shè)施建設(shè)、在國外租賃儲油設(shè)施等方式做好儲備。二是通過加快推進(jìn)石油儲備設(shè)施建設(shè)來拉動投資，完成國家石油儲備基地二期、三期項(xiàng)目和企業(yè)儲備設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步提高儲備能力，并對疫后經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到拉動作用。三是加強(qiáng)期貨市場研判，在較低價位吸收儲備，為未來建成的儲備庫鎖定低價格油源，降低我國戰(zhàn)略石油儲備成本。

（二）構(gòu)建多元主體、多層次的儲備體系

創(chuàng)新理念，在明晰不同狀態(tài)下儲備功能定位的前提下，引入多元主體增加儲備規(guī)模，構(gòu)建多層次的儲備體系。一是構(gòu)建由政府儲備與企業(yè)儲備（含企業(yè)社會責(zé)任儲備和生產(chǎn)經(jīng)營庫存）組成的儲備體系，建立統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)配合的管理體系，共同維護(hù)石油安全。二是以體制、機(jī)制創(chuàng)新吸引多元主體參與儲備體系建設(shè)，逐步形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會庫存管理體系。三是鼓勵外資企業(yè)、民營企業(yè)等在國內(nèi)建設(shè)儲油設(shè)施，作為產(chǎn)油國石油公司向我國及周邊國家和地區(qū)售油的倉儲地，擴(kuò)大儲備規(guī)模，豐富儲備方式。

（三）更好地發(fā)揮儲備引導(dǎo)市場預(yù)期的作用

以制定能源法、國家石油儲備條例為契機(jī)，完善我國的石油儲備制度，更好地發(fā)揮儲備引導(dǎo)市場預(yù)期的作用。一是要給市場化運(yùn)作留出充足空間，明確石油儲備的管理體制、方式、資金籌措、監(jiān)測統(tǒng)計，完善多層次的儲備體系。二是盡快建立、健全儲備動用機(jī)制，開展全國及區(qū)域性的石油安全應(yīng)急反應(yīng)演習(xí)和石油儲備測試性動用，并探索主動影響國際石油市場的策略。三是建立完善運(yùn)行機(jī)制，明確政府儲備收儲、輪換、動用條件，可以先行試點(diǎn)，逐步完善相關(guān)機(jī)制。特別是要構(gòu)建企業(yè)靈活儲備機(jī)制，在低油價時期，在考核方面給企業(yè)“松綁”，適當(dāng)降低勘探開發(fā)的要求，使收儲更為順暢，同時對企業(yè)代儲給予一定的自主權(quán)，可根據(jù)市場波動情況來決定買入或賣出。

（四）加快推進(jìn)石油領(lǐng)域市場化改革

推動石油進(jìn)口、儲存、運(yùn)輸、煉化、批發(fā)、零售、出口等實(shí)現(xiàn)鏈條化、產(chǎn)業(yè)化、市場化，促使多元主體有信心、有動力進(jìn)入石油儲備行業(yè)，真正發(fā)揮市場化作用，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一是逐步打破壟斷，推動石油產(chǎn)業(yè)向市場化產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變。在國家層面，允許多元主體在流通、進(jìn)出口等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化運(yùn)作;在企業(yè)層面，逐步實(shí)現(xiàn)主輔分離，探索拆分剝離相關(guān)企業(yè)，增加市場主體。二是與“一帶一路”、上海合作組織、東盟相關(guān)國家和地區(qū)在能源領(lǐng)域特別是石油儲備方面加強(qiáng)合作。三是研究完善配套金融改革措施，以產(chǎn)油國爭奪市場份額為契機(jī)，統(tǒng)籌石油貿(mào)易布局，適當(dāng)調(diào)整進(jìn)口來源，推進(jìn)以原油期貨價格計價、以人民幣結(jié)算，切實(shí)發(fā)揮我國最大買家市場的優(yōu)勢，提升石油貿(mào)易話語權(quán)和“走出去”的質(zhì)量。

（五）開拓儲備的國際化發(fā)展和全球化合作

積極參與全球能源市場，特別需要注意對我國自有能源資源和資本的控制權(quán)，通過雙邊、多邊及區(qū)域合作方式，推動石油儲備的國際化發(fā)展和全球化合作。一是建立與產(chǎn)油國的共同儲備機(jī)制。借鑒日本模式，通過出資、出地，將石油儲備設(shè)施出租給產(chǎn)油國的國有石油公司，在發(fā)生石油危機(jī)時，可獲得優(yōu)先購買權(quán)，從而保障國內(nèi)石油供給穩(wěn)定。二是創(chuàng)新國際油氣行業(yè)合作模式。引入國內(nèi)外多元主體投資建設(shè)保稅油庫，推進(jìn)油氣行業(yè)適度開放，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線石油輸出國之間的交流合作，也有助于滿足這些國家向中國出售原油的強(qiáng)烈需求。

（六）開辟直接融資渠道，支持儲備體系建設(shè)

石油儲備體系建設(shè)是一項(xiàng)資產(chǎn)重型化、資本密集型工程，需要綜合運(yùn)用多種融資方式，其中債券直接融資是廣泛適用的方式。從政府主體看，中央政府可以通過發(fā)行國債，將融資資金投入到具體儲備工程中，或用于充實(shí)專項(xiàng)儲備基金，必要時還可考慮發(fā)行特別國債，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資、促安全的政策意圖。地方政府可以發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，通過滾動融資，與項(xiàng)目周期基本匹配，實(shí)現(xiàn)低成本、長周期、偏公益性的投資。從金融機(jī)構(gòu)看，政策性金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)債為儲備建設(shè)、儲備設(shè)施進(jìn)口提供有針對性的低息融資，再由國家給予一定的貼息。商業(yè)銀行可以發(fā)行專項(xiàng)金融債，結(jié)合國際融資擔(dān)保機(jī)制，以零權(quán)重或者低權(quán)重降低風(fēng)險資本消耗。從企業(yè)主體看，可配套發(fā)行租賃債券、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)騼τ唾Y產(chǎn)證券化品種。從國際合作看，可以支持國際開發(fā)機(jī)構(gòu)和信用水平高的跨國企業(yè)來境內(nèi)發(fā)行熊貓債，也可以支持境內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)和骨干石油儲備企業(yè)在套期保值的有利條件下，擇時發(fā)行低息外幣債券，通過多措并舉，支持設(shè)施互通和資金融通的有效雙循環(huán)。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會國際合作中心

責(zé)任編輯：印穎? 鹿寧寧

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