新冠疫情背景下政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的成效

蘇應(yīng)梅

摘要：在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，伴隨著各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷地發(fā)生，其不但給公眾的生命、健康以及財產(chǎn)安全帶來了重大威脅，同時考驗(yàn)著各級政府的執(zhí)政能力。本文主要以新冠疫情為背景，分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的角色定位，通過國內(nèi)外政府對比，描述突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中政府事前如何有效地預(yù)防、積極開展應(yīng)急準(zhǔn)備，事中如何快速地處置、及時控制事態(tài)發(fā)展，事后如何妥善地恢復(fù)、不斷積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

Abstract： In the critical period of economic transition and social transition， various public health emergencies continue to occur， which not only bring major threats to the life， health and property safety of the public， but also test the governance capabilities of governments at all levels. This article mainly takes the COVID-19 as the background， analyzes the role of the government in public health emergencies， and compares domestic and foreign governments to describe how the government effectively prevents and actively prepares for public health emergencies in advance， how to quickly handle and control the development of the situation in time， how to properly recover afterwards， and continue to accumulate experience.

關(guān)鍵詞：新冠疫情;公共衛(wèi)生事件;政府

Key words： COVID-19;public health incident;government

中圖分類號：G237.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）32-0031-03

0? 引言

公共衛(wèi)生在20世紀(jì)后期迅速崛起，引起了世界范圍的關(guān)注。無數(shù)政客、學(xué)者和專業(yè)醫(yī)學(xué)界人士注意到了發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)事關(guān)全體公民的健康和社會的可持續(xù)發(fā)展，對建立一個現(xiàn)代文明社會具有巨大的助力。政府作為行政機(jī)關(guān)，擁有社會管理職能，理應(yīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域有所作為。近年來，在社會快速發(fā)展和自然環(huán)境加速惡化的時代背景下，傳統(tǒng)的不穩(wěn)定因素和新興挑戰(zhàn)的不斷出現(xiàn)，突發(fā)事件增多，并且重大及以上級別的突發(fā)事件也會出現(xiàn)。2019年12月以來，湖北省武漢市持續(xù)開展流感及相關(guān)疾病監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)多起病毒性肺炎病例，均診療為病毒性肺炎。當(dāng)前是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多發(fā)期，由此造成的公共危機(jī)頻發(fā)也成了這個時代的特點(diǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事關(guān)百姓利益和社會和諧，對其引發(fā)的危機(jī)的處置正是對政府部門的一大考驗(yàn)，提升政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)對危機(jī)的能力，進(jìn)一步做好為危機(jī)管理工作，是一個值得重視和研究的問題，同時也是完善政府執(zhí)政體系和提高執(zhí)政能力的重要內(nèi)容之一。

1? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的角色定位

新冠肺炎公共衛(wèi)生事件是一項(xiàng)緊急公共危機(jī)事件，對社會秩序、政府行為、經(jīng)濟(jì)管理、國際交流等多個方面均有廣泛而深刻的影響。這要求政府在應(yīng)對疫情中所發(fā)揮的職能也更加的系統(tǒng)化和復(fù)雜化。[1]

此次政府在應(yīng)對新冠疫情中的角色可以分為四類：風(fēng)險溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新促進(jìn)者。[2]

1.1 政府是風(fēng)險的溝通者

一方面，政府需要在流行病應(yīng)對的各個階段，及時、準(zhǔn)確地向社會發(fā)布疫情信息。在應(yīng)對新冠疫情的早期階段，有關(guān)部門未能及時向公眾發(fā)布準(zhǔn)確的信息，甚至出現(xiàn)瞞報漏報，從新冠肺炎不存在“人傳人”到發(fā)現(xiàn)新冠肺炎“人傳人”證據(jù)，導(dǎo)致公眾對疫情傳播應(yīng)對不足，從而增加了疫情管理的難度。另一方面，政府需要及時普及與流行病有關(guān)的醫(yī)學(xué)和防護(hù)知識，促使人們采取適當(dāng)?shù)淖晕曳雷o(hù)措施，及時制止謠言，緩解人們的恐慌情緒。比如，在疫情期間，出現(xiàn)的“雙黃連哄搶”事件，引發(fā)民眾恐慌情緒，甚至出現(xiàn)聚集搶購等風(fēng)險較高的行為。

1.2 政府是風(fēng)險的應(yīng)急主導(dǎo)者

突發(fā)公共事件的危機(jī)將嚴(yán)重威脅社會體系的基本價值和行為準(zhǔn)則的框架，其時間緊迫性和高度不確定性將挑戰(zhàn)政府的應(yīng)對能力。[3]首先，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急工作。衛(wèi)生行政部門和地方政府應(yīng)當(dāng)核實(shí)疫情，采取相應(yīng)的預(yù)防和控制措施，要密切關(guān)注全國工作，堅(jiān)決執(zhí)行防疫措施。緊密地聯(lián)系了兩個網(wǎng)絡(luò)，以監(jiān)測未知原因的肺炎以及發(fā)燒門診的預(yù)先檢查和分類，為病例治療和及時發(fā)現(xiàn)和有效治療該流行病做好準(zhǔn)備。

1.3 政府是資源的協(xié)調(diào)者

首先，在疫情初期，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)報告和公開疫情信息。 從橫向的角度來看，衛(wèi)生部門需要及時向其他參與部門報告信息，而地方政府部門則需要與周圍政府及時溝通。[4]縱向而言，下級政府需要收集有關(guān)疫情的信息，并及時將疫情信息提交給上級政府。[5]其次，政府需要協(xié)調(diào)有關(guān)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，監(jiān)測機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，共同應(yīng)對新冠疫情。比如，在疫情應(yīng)對期間，以鐘南山院士為代表的科學(xué)研究團(tuán)隊(duì)及其科研機(jī)構(gòu)對疫情的控制和緩解起到了關(guān)鍵性作用。此外，疫情的應(yīng)對需要一些物資的保障，政府需要保障醫(yī)療物資的及時有效供應(yīng)。比如，政府投資購買口罩和防護(hù)服等醫(yī)療設(shè)備。

1.4 政府是創(chuàng)新的促進(jìn)者

對這種流行病的研究費(fèi)時，費(fèi)力，危險，并且充滿研發(fā)失敗的風(fēng)險。政府應(yīng)成為創(chuàng)新的推動者，以維護(hù)人民的福祉。[6]及時分享流行病監(jiān)測，調(diào)查，預(yù)防信息和風(fēng)險評估意見，共同討論和完善流行病防治措施。在新冠疫情期間，政府加大了對流行病預(yù)防和控制的科學(xué)研究。充分發(fā)揮專家的力量，盡快找出感染源，傳播途徑，針對性研發(fā)和挑選抗病毒藥物。密切追蹤和監(jiān)測病毒毒力和傳播的變化，并提高科學(xué)有效地預(yù)防和控制該流行病的能力。自疫情爆發(fā)以來，我國迅速建立了以科技部為首的科研團(tuán)隊(duì)，致力于疫苗的研究與開發(fā)。

2? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的治理現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)外政府治理概況

2.1.1 國內(nèi)

病毒是人類社會發(fā)展所面臨的共同敵人，新冠肺炎疫情的防控不僅是醫(yī)學(xué)問題，也反應(yīng)了國家治理能力，二者不可分割。應(yīng)該說，國內(nèi)疫情蔓延的勢頭得到了有效遏制。[7]（圖1）

從數(shù)據(jù)上看全國新增確診病例數(shù)和疑似病例數(shù)呈明顯下降趨勢，事情在往好的方向發(fā)展。這無疑得益于舉全國之力、分區(qū)分級、精準(zhǔn)施策的治理效能。國家對武漢等高危地區(qū)實(shí)施的措施主要是 “內(nèi)外擴(kuò)散、外防輸出、嚴(yán)格管控”的治理策略;[8]對于中風(fēng)險區(qū)域?qū)嵤巴夥垒斎?、?nèi)防擴(kuò)散”的策略，逐步恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序;對于低風(fēng)險區(qū)域?qū)嵤巴夥垒斎搿辈呗?。全面恢?fù)正常的生活秩序，建立與新冠疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有序推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

①控制及時。新冠疫情發(fā)生，隔離傳染源，人類歷史上第一次將一個千萬級人口的城市完全封閉，并保持正常的生活秩序，而且在武漢封城以后，進(jìn)而封閉了整個湖北省。最后其他各省紛紛啟動一級響應(yīng)，雖然控制的不算特別早，但是好在除了湖北省，沒有省份出現(xiàn)大面積感染擠兌醫(yī)療資源，除了武漢市，湖北省其他市縣沒有出現(xiàn)特別多的感染病例。這樣的結(jié)果使其他省份地區(qū)可以向湖北，尤其是武漢市傾斜醫(yī)療資源。

②執(zhí)行有效。國家以省市縣區(qū)村鎮(zhèn)街道小區(qū)，逐層劃分隔離單位，切斷病毒感染傳播路徑。果斷封閉武漢以及湖北省，隔離爆發(fā)點(diǎn)，避免大面積傳播，同時有能力保障被封閉城市的基本民生。雖然初期，武漢市經(jīng)歷一段時間的醫(yī)療資源擠兌，病例數(shù)量爆發(fā)式增長，但是隨著政府通過各種措施，如修建火神山雷神山醫(yī)院，建立方艙醫(yī)院收治隔離輕癥患者，醫(yī)療資源緊張得到緩解，并進(jìn)一步避免傳播。醫(yī)療資源緊張得到緩解，并進(jìn)一步避免傳播。醫(yī)療資源基本能保證后，武漢市的新增疑似病例和感染人數(shù)仍然居高不下，隨即開始大規(guī)模的全市排查，并在三天內(nèi)排查完畢，收治患者，隔離疑似病例和密切接觸者，之后武漢市新增疑似和病例開始按預(yù)期大幅下滑，武漢市的疫情也得到了有效的控制。

③信息透明。國家各級衛(wèi)健委，每日統(tǒng)計并公開疫情信息，公開感染者部分傳播學(xué)信息，使民眾提高警惕性，對破除謠言也十分有效。面對洶涌而來的新型病毒疫情，世界范圍內(nèi)的科學(xué)家、醫(yī)務(wù)工作者奮力投身前線的科學(xué)研究和醫(yī)療救助工作，政府積極提高信息披露的透明度，竭力控制病毒更大范圍的傳播。

2.1.2 國外

從圖2中可以明顯看出國外新冠肺炎新增確診人數(shù)呈不斷上升的趨勢。首先，截止目前，美國累計確診629.07萬，累計死亡18.99萬人，美國面對疫情，采取一種拖延應(yīng)對的措施被普遍批評為動作緩慢、舉措無序，盡管在最先宣布緊急狀態(tài)的幾個州和部分警惕性高的醫(yī)院和科研機(jī)構(gòu)有不同表現(xiàn)，但從所采取的全國性措施來看，沒有背離美國政府對疫情的階段性認(rèn)知。[9]他們主要有如下舉措：其一，關(guān)閉國門，減少國際暴露;其二，將疫情流感化，知會公眾疫情可以自愈;其三，堅(jiān)持小政府理念，權(quán)責(zé)下放，不顧及貧困人民的痛苦。其次，在瑞典，政府采取“放手”政策，瑞典政府公然推行了“四不”抗疫政策，即：不檢測、不隔離、不收治、不公布，而該國公共衛(wèi)生局也宣布：“瑞典將不再統(tǒng)計全國新冠肺炎的確診人數(shù)”。[10]另外英國的面對疫情也令人大跌眼鏡，英國首相鮑里斯日前在召集疫情分析會議后對外宣布：“已經(jīng)無法有效遏制新冠病毒傳播正式放棄積極地遏制手段，轉(zhuǎn)而采用被動“拖延”的方法，讓英國人產(chǎn)生群體免疫，簡單來說，就是讓英國人自然獲得和傳播病毒，在“淘汰”掉重癥患者后，剩余的人群將自然獲得免疫力。他們的抗疫方針則是“讓60%人口感染，以獲得群體免疫”，所以疫情蔓延期間他們的學(xué)校依然開放，大型聚會如體育賽事、音樂會等照常舉行。

2.2 當(dāng)?shù)卣卫砀艣r

國內(nèi)疫情目前只能說是取得了階段性的勝利，離完全控制還有一段距離。我們通過最原始的方法，全國13億人在家隔離，全民動員壓制和圍堵的方式讓病毒無處可傳，才取得了這樣階段性的勝利。當(dāng)前全球疫情持續(xù)蔓延，而且勢頭很強(qiáng)勁，國內(nèi)疫情從數(shù)據(jù)上看已經(jīng)得到遏制，然而部分地區(qū)出現(xiàn)了疫情反彈現(xiàn)象。

2.2.1 疫情反彈的原因

①人群聚集現(xiàn)象抬頭。[11]造成疫情反彈的主要原因是隨著防控級別的下調(diào)，管控的松懈，以及人群聚集現(xiàn)象的重新出現(xiàn)。經(jīng)過分析，黑龍江省兩起聚集性感染病例都是以家庭為單位的人員聚集行為造成的。比如黑龍江省發(fā)生的“1傳43”的聚集性疫情。②境外輸入壓力過大。新疆的疫情來源于進(jìn)口的冷凍食品，而這些冷凍食品又基本上來自中亞。一直以來新疆和哈薩克斯坦有著很長的國境線，疫情是在經(jīng)過哈薩克斯坦時，冷凍食品外表受到污染，進(jìn)入到國內(nèi)后，才傳給了相關(guān)人員。其次像此前三文魚事件和大連新增本土病例都涉及到是境外輸入和冷鏈環(huán)節(jié)，以及北京批發(fā)市場里被新冠病毒污染的海產(chǎn)品或肉類是源頭。而批發(fā)市場很多海產(chǎn)品、牛羊肉等都不是本地產(chǎn)的，而是外地輸入的，包括海外進(jìn)口。③無癥狀感染者出現(xiàn)。我國多個城市都出現(xiàn)了無癥狀感染病例，這種病例發(fā)現(xiàn)難，隱藏性大，稍不注意就會擴(kuò)散蔓延，例如吉林省舒城市五月份新增11例新冠肺炎確診病例，一天之內(nèi)將風(fēng)險等級連升兩級，成為全國唯一一個高風(fēng)險地區(qū)。

2.2.2 疫情反彈的防控措施

應(yīng)對疫情反彈現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣皶r作出反應(yīng)進(jìn)行防控措施：①積極地測試和追蹤密切接觸者。這是當(dāng)?shù)卣晒刂埔咔椴呗缘年P(guān)鍵。[12]例如自從新發(fā)地批發(fā)市場發(fā)生聚集性疫情以后，北京市及時有效的防疫措施獲得國際社會廣泛關(guān)注。北京市政府規(guī)定，核酸檢測著重突出三個重點(diǎn)：重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域。政府在醫(yī)院、社區(qū)中心等地設(shè)立了核酸檢測站，在不到一周的時間內(nèi)檢測了110萬人。黑龍江出現(xiàn)“1傳43”這樣的病例后，當(dāng)?shù)卣扇×藝?yán)格的管控和檢測措施。密切接觸者已全部進(jìn)行隔離和核酸檢測。②快速處置與精準(zhǔn)管控疫情地區(qū)。防疫工作的力度控制在有限的范圍內(nèi)，確保了整個北京的有序開展。除了發(fā)生疫情的優(yōu)先居民區(qū)以外，其他地方仍然保持正常的社會活動。北京市紀(jì)委和市監(jiān)督委員會成立了一個調(diào)查組，調(diào)查北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場在預(yù)防和控制新的冠狀肺炎流行中的職責(zé)疏忽。經(jīng)過調(diào)查，在疫情防控工作中存在落實(shí)“四方責(zé)任”不到位、“四早”要求不力、消殺工作不到位等一些問題。③開展嚴(yán)防疫情反彈專項(xiàng)檢查。大連局組建了檢查組，對全市核心快遞公司的配送中心進(jìn)行了專項(xiàng)檢查，并督促各公司做好疫情防控工作。積極承擔(dān)預(yù)防和控制疫情的主要責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)水平的防疫要求，切實(shí)開展隱患排查，經(jīng)過當(dāng)?shù)卣皶r有效防控，新冠疫情反彈現(xiàn)象得到控制，各省疫情逐漸好轉(zhuǎn)，疫情防控取得階段性重要成效。[13]

3? 結(jié)語

面對重大的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府具有很強(qiáng)的應(yīng)對能力，證明了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的顯著優(yōu)勢。[14]在面臨這次突發(fā)事件，政府第一時間做出必須有效切實(shí)控制傳染源，切斷傳播途徑，把影響降到最低，而國外沒有第一時間對疫情引起重視，從日韓等國一開始的不重視到停運(yùn)航班、限制簽證入境，從歐洲民眾拒絕戴口罩到意大利采取封城舉措，此次新冠疫情還使世界各地的人們看到了西方國家無力應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件。相比之下，中國共產(chǎn)黨把人民生命安全和健康放在首位，中國政府則采取最堅(jiān)決，最有效的預(yù)防和控制措施，雷神山和火神山的兩家醫(yī)院在15天內(nèi)建成，并派出4萬多名醫(yī)務(wù)人員在全國范圍內(nèi)為湖北和武漢提供援助，顯示了他們集中精力處理重大問題的能力?？梢哉f，黨和政府已經(jīng)建立了防疫工作。所采取的制度和防疫措施在新冠疫情的發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。在最后階段，預(yù)防和控制的重點(diǎn)應(yīng)針對國內(nèi)外疫情防控的新情況，適時完善我國疫情防控策略和應(yīng)對措施，著眼于國外國防進(jìn)口和內(nèi)部預(yù)防反彈，保持中國防疫形勢的不斷改善。

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