廣西高層次人才集聚路徑與政策創(chuàng)新研究

吳凡 盧旭軍　

[摘 要] 高層次人才集聚是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要智力支撐。通過梳理當前廣西國家級和地方級高層次人才集聚項目，總結出廣西高層次人才集聚的四種路徑：產(chǎn)業(yè)（學科）型、平臺型、項目型、國際型。針對這四種強政府主導型集聚路徑探討廣西高層次人才集聚政策啟示，提出重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人才規(guī)劃的政策協(xié)同、厘清人才治理中政府與市場關系、加大人才政策創(chuàng)新研究、提升高層次人才集聚效能等建議，以促進廣西高層次人才政策創(chuàng)新，集聚更多高層次人才向吸引力弱的地區(qū)流動，為廣西經(jīng)濟社會發(fā)展提供智力動能。

[關鍵詞] 高層次人才項目;集聚路徑;政策創(chuàng)新;廣西

[中圖分類號] C96 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1673-8616（2020）06-0107-10

一、問題的提出

（一）問題的提出

我國一直高度重視高層次人才管理和人才政策的實施，注重高層次人才集聚的引導。近年來，國家從中央到地方，從東部到西部，正積極通過各種人才政策、項目（計劃）吸引和培育人才，以實現(xiàn)國家和地區(qū)高層次人才聚集，為國家可持續(xù)發(fā)展提供強有力的動力支撐。黨的十九大報告中，習近平總書記提出“聚天下英才而用之”的人才戰(zhàn)略思想;在“十三五”規(guī)劃中，也特別指出加快建設人才強國，以“高精尖缺”為導向開展戰(zhàn)略性人才結構調(diào)整，更好發(fā)揮政府在引才、聚才方面的引導作用，提倡實施更加開放的引才政策[1]。2016年3月，中共中央出臺《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出構建具有國際競爭力的引才與用才機制，以更加積極、開放、有效的人才引進政策吸引人才[2]。從國家視角來看，我國對高層次人才集聚的關注與重視，契合國家經(jīng)濟社會發(fā)展的良好態(tài)勢，也取得了較好的成效。以我國回國海外留學人才為例，近11年來，回國人員比例逐步提升，連續(xù)幾年保持在80%左右（見圖1）。從地方視角來看，地區(qū)之間對于人才，特別是高層次人才的競爭也日趨激烈。北京、上海、廣州、武漢、西安、杭州、成都、天津等諸多城市紛紛出臺人才引進優(yōu)惠政策，給予人才在戶籍、補貼、住房等方面的政策優(yōu)惠。以西安市為例，西安市政府在2017年3月至2018年4月期間，6次調(diào)整升級戶籍政策，2018年西安市落戶人數(shù)有79萬多，是2017年度總落戶人數(shù)的3倍。在2018年“新西安人”中，本科學歷237543人，碩士學歷26762人，博士學歷1253人[3]。地方人才的集聚不再局限于一二線城市，許多三四線城市和縣、區(qū)都在積極出臺人才引進政策，以期實現(xiàn)地區(qū)高層次人才集聚。如江蘇省昆山市的“頭雁人才”工程、江陰市的“暨陽英才”計劃、廣西南寧市的“1+6”人才新政、青海同德縣的“15151”人才政策、浙江長興縣的“人才新政二十條”等。

高層次人才是我國國家創(chuàng)新能力提升的核心資源，是我國專業(yè)技術人才隊伍重要組成部分。但是，廣西高層次人才總量少，地域吸引力低，人才集聚難度大，與全國整體水平相比還有很大差距。因此，分析廣西現(xiàn)有高層次人才集聚項目，總結廣西高層次人才集聚路徑，創(chuàng)新地方政府人才管理工作機制迫在眉睫。

（二）文獻討論

人才集聚是人才流動的一種特殊現(xiàn)象，近年來成為學術界研究的重點和熱點。它是指人才受到某種因素影響，從不同區(qū)域向特定區(qū)域流動的過程[4]。人才聚集思想源于經(jīng)濟學產(chǎn)業(yè)集群研究[5]，重大人才項目是國家落實人才發(fā)展規(guī)劃，實施人才強國戰(zhàn)略的重要手段[6]。國外人才集聚研究主要圍繞人力資本理論、“推拉”理論等理論展開，多基于經(jīng)濟學視角研究。國內(nèi)人才集聚研究從管理學、經(jīng)濟學視角研究居多，涉及人才集聚的影響因子、集聚效應、集聚環(huán)境評價、與產(chǎn)業(yè)集聚關系研究等多個方面，如牛沖槐等人（2007）[7]分析了科技型人才集聚環(huán)境和集聚效應;李剛、牛芳（2005）[8]，孫健、尤雯（2008）[9]和周均旭（2009）[10]對產(chǎn)業(yè)集聚與人才集聚關系進行了討論;張美麗、李柏洲（2018）[11]對我國人才集聚的時間與空間變動進行了研究，并分析了影響人才集聚的因素;李昱、張城愷（2018）[12]從人才整合力、吸引力以及影響力三個方面出發(fā)對京津冀三地的人才集聚能力進行了分析與研究;宋本江（2019）[13]對中西部地區(qū)高層次人才集聚影響因素進行了研究和討論。

實證研究方面，針對中央和地方一系列人才項目和人才政策，學者們在肯定其人才集聚效果的同時，也對存在問題展開了討論：陳翔（2015）[14]認為各地人才政策文本缺乏更新，政策系統(tǒng)性弱，引進對象同質(zhì)化;李晨曦（2014）[15]認為政府主導的引才模式存在較大缺陷;祝贊（2013）[16]認為人才引進要因地制宜，高層次人才的合理配置有待加強;李國君等（2013）[17]認為地方政府橫向合作不足;趙琳、張輝（2014）[18]和徐志宏（2014）[19]認為應當實施人才引入補貼制度，加大企業(yè)扶持，尊重企業(yè)在人才引進的主體地位;李星云（2010）[20]認為人才項目操作方式有運動化傾向，引進人才“人職不匹配”。針對存在困境，劉正安（2016）[21]建議，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要完備的產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)集群的崛起，會給高層次人才提供更多機遇與挑戰(zhàn)，集聚大量人才。毛軍權、孫美佳（2015）[22]認為政府要優(yōu)化資源程序，形成制度合力。探索高層次人才自助服務體系和政府購買服務，讓更多機構和組織參與到高層次人才引進工作中。張永剛（2018）[23]認為在人才集聚過程中，人才集聚路徑應該弱化對于政府主導的依賴，逐漸轉(zhuǎn)向市場主導的集聚路徑。這些研究為廣西創(chuàng)新高層次人才集聚管理提供理論指導。

二、廣西高層次人才集聚項目介紹

（一）國家級人才項目

1.博士后制度

20世紀80年代開始，我國設立了各類國家級人才項目進行高層次人才集聚和治理。1985年設立了“博士后制度”，該項目經(jīng)歷創(chuàng)立階段（1985—1987年）、探索階段（1988—1997年）、發(fā)展階段（1998年至今）三大階段，截至2019年，我國共有博士后科研流動站3332個，博士后科研工作站3719個，累計招收培養(yǎng)博士后科研人員23.3萬人。廣西的博士后科研工作站和流動站共計72個，在站工作博士后科研人員為784人，廣西博士后“兩站”全國占比僅為1%1。

2.國家“百千萬”人才

1995年，國家實施“百千萬人才工程”，是由我國人事部、科學技術部、教育部、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、國家自然科學基金會、中國科學技術協(xié)會等7個部門協(xié)同培養(yǎng)造就中青年學術技術帶頭人的人才項目。截至2019年，我國共選拔培養(yǎng)“百千萬”人才6100多人。廣西目前共有“百千萬工程”人才45人，全國占比0.738%①。

3.其他國家人才項目

此外，國家人才項目中非常耳熟能詳?shù)摹鞍偃擞媱潯薄扒擞媱潯薄叭f人計劃”“國家杰青”、國務院政府特殊津貼專家、“長江學者”人才項目，也是高層次人才集聚的重要路徑和項目載體。截至2019年12月，廣西共擁有這6類國家級項目人才1645名（其中包含35名高技能人才），以院士為例，廣西在全國占比不足1%②。

（二）地方類人才項目

廣西黨委、政府非常重視高層次人才集聚，近年來，積極的人才政策（項目）已然成為廣西高層次人才集聚過程的重要驅(qū)動力（見表1）。

1.“平臺類”項目

廣西院士工作站。該項目于2013年啟動，參照《廣西壯族自治區(qū)院士工作站管理辦法（試行）》進行管理。該項目主要搭建高層次科技創(chuàng)新平臺，引進高科技創(chuàng)新團隊，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，加強產(chǎn)學研合作，建立新的技術創(chuàng)新體系，提升廣西自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮中國科學院和中國工程院對廣西科技發(fā)展的推動作用。截至2019年，該項目實施5批1。

廣西“人才小高地”。2004年開始實施，該項目是在面對自身經(jīng)濟實力和人才基礎相對薄弱的情況下，采取集中力量、重點突破的方式，依托自治區(qū)重點產(chǎn)業(yè)、重點項目、重點學科以及優(yōu)勢企事業(yè)單位進行人才吸引、集聚和培養(yǎng)活動2。經(jīng)過十多年的發(fā)展，“人才小高地”項目已經(jīng)成為廣西人才聚集和培養(yǎng)的品牌工程。2015年，為進一步提升廣西“人才小高地”項目的服務能力和建設水平，廣西實施了“人才小高地提升工程”3。截至2019年末，廣西共建成76個自治區(qū)級人才小高地，集聚和培養(yǎng)了近5000多名人才4。

廣西院士后備人選（廣西壯族自治區(qū)院士后備人選培養(yǎng)工程）。2015年啟動。旨在加快廣西本地區(qū)科技創(chuàng)新領軍人才引進與培養(yǎng)，實現(xiàn)地區(qū)院士級別高端人才突破，帶動地區(qū)人才隊伍建設與科學技術水平的提升。截至2019年，廣西共有兩批12名院士后備人選5。

2.“稱號類”項目

院士顧問，全稱“廣西壯族自治區(qū)主席院士顧問”。2011年啟動，面向中國科學院院士、中國工程院院士以及外國院士實施的項目，根據(jù)廣西經(jīng)濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新需求，以自治區(qū)人民政府名義進行聘任。2017年，廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)主席院士顧問管理辦法》，截至2018年，該項目已實施3批，累計聘任院士顧問168人6。

優(yōu)秀專家，全稱“廣西壯族自治區(qū)優(yōu)秀專家”，2004年啟動實施，旨在廣西建設一批掌握學科發(fā)展前沿知識、代表廣西最高專業(yè)技術水平，且結構合理的優(yōu)秀專家隊伍。該項目每三年評選一次，每次評選100人。2017年，廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)優(yōu)秀專家評選管理辦法》，規(guī)定廣西優(yōu)秀專家評選由自治區(qū)黨委人才工作協(xié)調(diào)小組辦公室負責牽頭管理。截至2018年，廣西共有9批100名專家獲“廣西優(yōu)秀專家”的稱號1。

八桂學者。2010年，廣西為加強地區(qū)高層次領軍人才隊伍建設，實施“八桂學者”人才項目。該項目采用崗位聘任制度，有全職和非全職兩種在崗形式，崗位聘期5年，聘任期內(nèi)完成工作目標、承擔工作職責，同時享受科研經(jīng)費、生活津貼、子女教育等方面的支持與優(yōu)惠。2017年，新增青年崗位。截至2019年，廣西共有八桂學者156位2。

特聘專家是廣西為完善地方高層次人才開發(fā)格局，吸引和培養(yǎng)學術技術帶頭人的一項人才計劃。項目于2010年啟動實施，意在服務廣西地方經(jīng)濟與社會發(fā)展大局，重點支持自治區(qū)重點產(chǎn)業(yè)、重點項目、重要的科研創(chuàng)新平臺或載體以及優(yōu)勢企事業(yè)單位設置特聘專家崗位。該項目每年申報一次，崗位設置周期為3年。為加快引進和培養(yǎng)高層次人才，2017年，廣西印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)特聘專家制度實施辦法》，截至2019年，廣西共有自治區(qū)特聘專家182名3。

3.其他項目

“十百千”項目，全稱廣西“十百千”人才工程。它是國家“百千萬”人才工程的地方對接性項目，1997年開始實施，旨在推進地區(qū)人才戰(zhàn)略結構調(diào)整，培養(yǎng)服務于廣西地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的優(yōu)秀中青年學術技術帶頭人，建設高質(zhì)量的人才梯隊4。截至2019年6月，廣西開展了22批自治區(qū)“十百千”人才工程評選，入選人才650名5。

“東盟杰青”項目，全稱“百名東盟杰出青年科學家來華入桂工作計劃”。該項目是廣西科學技術廳在科學技術部“發(fā)展中國家青年科學家來華工作計劃”框架下，于2017年探索性實施的人才計劃。本項目計劃用3-5年時間，集聚100名東盟十國的青年科學家參與廣西科研工作，促進廣西同東盟國家人才、科技的互聯(lián)互通，合作培養(yǎng)青年科技領軍人才。截至2018年，廣西已審核54個入桂崗位，31名東盟杰出青年科學家已得到接收6。

高?！鞍偃擞媱潯?，全稱“廣西高校引進海外高層次人才百人計劃”。2013年啟動實施，計劃至2020年，引進和重點支持100名具備國際水準、國內(nèi)領先水平、高校急需的海外高層次人才來廣西高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。截至2018年，高?！鞍偃擞媱潯惫惨M6批次125名高層次人才1。

“金繡球友誼獎”，是廣西壯族自治區(qū)人民政府表彰為廣西經(jīng)濟社會發(fā)展做出突出貢獻的國（境）外專家及友好人士所設立的獎項?！敖鹄C球友誼獎”的表彰周期為兩年一次，每次10人2。

三、廣西高層次人才項目集聚路徑分析

從廣西高層次人才集聚項目和成效來看，以廣西自身重點產(chǎn)業(yè)、項目、學科以及優(yōu)勢企事業(yè)單位為基礎和依托，以政府主導的人才集聚路徑是廣西高層次人才集聚的核心路徑，廣西高層次人才集聚路徑模式有以下幾種。

（一）產(chǎn)業(yè)（學科）路徑

產(chǎn)業(yè)（學科）導向型路徑是廣西高層次人才集聚的核心路徑。廣西有12種礦產(chǎn)資源的探明儲量位居全國首位，是全國十大有色金屬的重點產(chǎn)區(qū)之一3;廣西在工程機械制造、制糖工業(yè)等產(chǎn)業(yè)領域具有較好基礎與條件。廣西人才引進與培育政策在極大程度上依托于這些具有較好基礎與發(fā)展優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)、項目或?qū)W科，同時針對具有較好發(fā)展前景的重點項目、學科和產(chǎn)業(yè)進行前瞻性的布局。廣西本土11個高層次人才項目中，“廣西十百千”“廣西人才小高地”、八桂學者、特聘專家都與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關。例如，廣西第一批“人才小高地”就設置在工程機械制造、制糖生態(tài)工業(yè)以及亞熱帶生物等產(chǎn)業(yè)或?qū)W科領域，這些產(chǎn)業(yè)與學科在廣西都具有良好的基礎與優(yōu)勢。2004年出臺的《廣西人才小高地建設實施辦法》中明確指出了“人才小高地”的實施范圍是“三重一優(yōu)”（廣西經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè);國家或廣西國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重點項目;處于科技前沿的國家或廣西重點學科;在國內(nèi)、廣西同行業(yè)、同領域中具有明顯競爭優(yōu)勢的各種所有制企事業(yè)單位）。“八桂學者”項目的實施辦法中針對學者崗位的設置也是著眼于廣西的“三重一優(yōu)”和新興產(chǎn)業(yè)。

（二）引育平臺路徑

以項目和事業(yè)平臺為基礎引育人才項目是廣西高層次人才集聚的動力路徑。國家級平臺項目“廣西博士后工作站”“廣西博士后流動站”;地方政府平臺項目“廣西院士工作站”“廣西人才小高地”“廣西十百千”和“廣西院士后備人選”等，都是通過人才項目和事業(yè)平臺為基礎，采用“引育共舉”（即引進和培育）和“剛引和柔引”（即全職引進和兼職引進）結合的方式，對高層次人才進行集聚。以第六批131位特聘專家為例，12名為廣西在崗專家，8名為區(qū)外專家;以現(xiàn)有的104位八桂學者為例，區(qū)外學者58人，占比55.8%;以“人才小高地”為例，該項目10年來集聚博士和正高專業(yè)技術人員4000多人，柔性引進人才6500人次;針對國家“百千萬”人才工程培育的“廣西十百千”人才工程中，650位廣西“十百千”人才中有20多人入圍國家“百千萬人才項目”1。

（三）專項路徑

專項引才項目是廣西高層次人才集聚的優(yōu)化路徑。為了應對廣西高端人才總量不足，對廣西經(jīng)濟社會發(fā)展急需的緊缺人才和重點人才，廣西制訂了系列專項引才項目。如以個人榮譽和技術稱號為主的“八桂學者”“特聘專家”“自治區(qū)優(yōu)秀專家”“廣西金繡球獎外國專家”等項目;如以專項引才項目為主的“廣西高層次人才認定”項目、“廣西高校百人計劃”;如以留學人員創(chuàng)業(yè)為主的“留學人員創(chuàng)業(yè)園”（現(xiàn)有4個）、“國家博士后創(chuàng)新實踐基地”（現(xiàn)有32個）、“廣西專家服務基地”（現(xiàn)有14個），這些都是專項引才集聚人才的典型案例。以“廣西高層次人才認定”項目為例，從2017年文件頒布至今，已經(jīng)接受高層次人才申報3批共500多人，第一批已認定335人②。

（四）國際路徑

高層次人才集聚國際化進程加劇，國際性人才集聚項目是廣西人才集聚的創(chuàng)新路徑。廣西人才招募視野從廣西到全國，從全國到東盟，從東盟到全球。2013年啟動的“高校百人計劃”、2017年出臺的“廣西海外引才辦法”、“東盟杰青”計劃及“金繡球友誼獎”等項目，都是廣西人才集聚國際化的實踐。2017年聘任的31位廣西“高校百人”專家中，有15人所屬單位為國外單位③。

四、廣西高層次人才集聚政策啟示

總之，廣西高層次人才集聚是以產(chǎn)業(yè)（學科）路徑、平臺路徑、專項路徑、國際路徑四種路徑的政府主導型集聚模式，這些人才集聚項目和政策，為廣西經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的智力驅(qū)動。然而，面對激烈的人才爭奪，廣西應當因地制宜，從自身資源和經(jīng)濟基礎出發(fā)提升廣西高層次人才集聚效能和效率，全面提升和優(yōu)化地方政府人力資源管理水平。

（一）重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人才規(guī)劃的政策協(xié)同

地區(qū)人才集聚離不開地方產(chǎn)業(yè)基礎，人力資本集聚與產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展密不可分。廣西應緊緊圍繞廣西地方資源和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎，因地制宜，強優(yōu)重優(yōu)，集中優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚人才。人才集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展最好的抓手就是重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人才規(guī)劃的政策協(xié)同，提升人才管理對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻率，儲備和布局好人才，特別是高層次人才，保障地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中人力資源要素的可持續(xù)動能支持。

（二）厘清人才治理中地方政府與市場關系

如何處理好政府和市場的關系，是地方政府人才管理工作機制可持續(xù)性和科學性問題。廣西高層次人才集聚路徑均以政府主導為主，市場力量薄弱，建議政府在推動人才集聚過程中，重視培育和發(fā)展市場力量，激活高層次人才載體單位（企業(yè)、事業(yè)單位）活力，激活社會組織和人力資源服務業(yè)活力，政府以監(jiān)管和服務為主，用人單位擁有更大人才選拔權和使用便利度，快速高效用人，釋放高層次人才活力，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

（三）重視人才政策創(chuàng)新研究

人才集聚效能提升需要人才政策的創(chuàng)新，人才政策創(chuàng)新需要加大人才理論研究和實踐的探索與總結。對于高層次人才吸引力弱的廣西，在理論層面，應當加大人才政策創(chuàng)新研究;在實踐層面，應對現(xiàn)有人才項目和政策進行階段性成效總結和規(guī)律探索?？偨Y具有典型本土特色的人才項目，如“人才小高地”、八桂學者、特聘專家和“東盟杰青”等進行重點研究，總結高層次人才集聚規(guī)律，對同質(zhì)化政策和項目進行整合，提升地方政府人才管理能力，出臺更科學有效的人才集聚政策。

（四）提升高層次人才集聚效能

重引重用，雙管齊下，在加大高層次人才引進力度同時，盤活存量高層次人才，提升現(xiàn)有高層次人才集聚和使用效能，發(fā)揮已有已引高層次人才的作用，以用為本，以實際效果為導向?？梢詤⒄諊夂蜕钲诘鹊亍绊椖繎屹p、課題懸賞、科技懸賞”等獎勵制度辦法，重視高層次人才團隊的建設和培育，重視形成專業(yè)領域合力和健康人才梯隊，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有高層次人才效能。

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[責任編輯：李 妍]