我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究

杜文強(qiáng)

摘要：土地問題是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)家庭承辦責(zé)任制的有效改進(jìn)，它有利于土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)，也利于農(nóng)村勞動(dòng)力的徹底解放。目前我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢且極不穩(wěn)定，存在較大的違約可能性。通過實(shí)地考察，以山東省沂南縣為例對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并有針對(duì)性地提出政策建議以期對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)規(guī)律與問題

中圖分類號(hào)：F311

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)08-0056-02

1引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上推行的一種行之有效的制度改進(jìn)，它使本來凝固的土地流轉(zhuǎn)起來，有利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和剩余勞動(dòng)力的解放，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要作用，又被稱為一場(chǎng)“新的土地革命”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為借助于農(nóng)地承包使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及改進(jìn)農(nóng)地資源的配置效率提供了可能，而且第二輪土地承包政策的推行更為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了政策支撐和制度保障，但是現(xiàn)行政策的運(yùn)作并未產(chǎn)生如理論界所預(yù)期的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的高潮，目前我國(guó)的農(nóng)村土地仍存在流轉(zhuǎn)不起來、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)面積有限以及流轉(zhuǎn)期限較短等諸多問題。本文以寒假社會(huì)實(shí)踐收集的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從流轉(zhuǎn)數(shù)量、面積、方式等多個(gè)方面對(duì)目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與不足進(jìn)行分析判斷，并有針對(duì)性的提出一些促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議。

2調(diào)查區(qū)域與研究方法

本次社會(huì)實(shí)踐調(diào)查選擇在山東省沂南縣。沂南縣縣總面積1774平方公里，總?cè)丝?1.38萬人。縣內(nèi)沂、汶、蒙三河六岸平原廣闊，盛產(chǎn)水稻、小麥、花生等農(nóng)產(chǎn)品，其中蔬菜種植面積40萬畝，是山東省三大蔬菜種植基地之一和全國(guó)知名的生態(tài)農(nóng)業(yè)大縣。沂南縣勞動(dòng)力品牌優(yōu)勢(shì)明顯，保安、家政服務(wù)品牌已在全國(guó)叫響。2004年，沂南縣更是被省外經(jīng)貿(mào)廳確定為全省6個(gè)外派勞務(wù)基地縣之一。因此，在大量勞動(dòng)力外出務(wù)工發(fā)生的情況下，已經(jīng)具備了土地流轉(zhuǎn)的初步條件。

本次調(diào)查于2008年寒假完成，通過下鄉(xiāng)入戶由受訪農(nóng)戶直接填寫調(diào)查問卷的形式進(jìn)行。調(diào)查對(duì)象面向沂南縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10個(gè)村，共填寫問卷100份，選取其中實(shí)際已發(fā)生了農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為或者現(xiàn)在未發(fā)生但有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶填寫的為有效問卷，經(jīng)統(tǒng)計(jì)共84份(其中實(shí)際發(fā)生土地流轉(zhuǎn)35戶，未來有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶49戶)。問卷設(shè)計(jì)內(nèi)容為農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)戶家庭基本特征、流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東省沂南縣的農(nóng)村體地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在數(shù)量、方式以及時(shí)間方面逐漸呈現(xiàn)出一定的規(guī)律，同時(shí)在流轉(zhuǎn)規(guī)模以及發(fā)展速度方面也存在一些有待改進(jìn)的方面。

3農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

(1)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的規(guī)律。

根據(jù)調(diào)查問卷整理的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在以下的規(guī)律；

①?gòu)耐恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)面積看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，而且實(shí)際發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量要小于流轉(zhuǎn)意愿的土地?cái)?shù)量。

從表1中可以看出，雖然土地流轉(zhuǎn)面積并沒有呈現(xiàn)出明顯的趨變化，但是未來有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶數(shù)量和實(shí)際發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量分別在流轉(zhuǎn)面積為1－2畝與2－3畝時(shí)達(dá)到最大值，特別是流轉(zhuǎn)面積在3年以內(nèi)占當(dāng)前流轉(zhuǎn)與未來有意愿流轉(zhuǎn)的比例分別高68.6％與67.3％。這表明農(nóng)戶在當(dāng)前和未來時(shí)期內(nèi)可以允許轉(zhuǎn)入或者轉(zhuǎn)出的土地規(guī)模比較小，難以達(dá)到理論上實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需要的土地面積。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因一方面與農(nóng)村人均耕地面積較小使得可流轉(zhuǎn)土地面積有限有關(guān)，另一方面也可能是由于外出務(wù)工勞動(dòng)力工作不穩(wěn)定以及土地原先承擔(dān)的社會(huì)保障職能有關(guān)。

同時(shí)，除流轉(zhuǎn)面積在1－2畝的情況以外，在同等面積的土地流轉(zhuǎn)中，現(xiàn)階段的流轉(zhuǎn)數(shù)量在很大程度上小于未來的流轉(zhuǎn)數(shù)量，這一方面表明在未來農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展，另一方面也說明未來的土地流轉(zhuǎn)意愿在真正實(shí)行時(shí)存在較大的折扣，可能由于一些原因使得原先有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶即使在耕種不經(jīng)濟(jì)的情況下放棄土地流轉(zhuǎn)仍然繼續(xù)耕種。

②從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間上看，期限較短且絕大多數(shù)在兩年或者三年以下，其中在實(shí)際流轉(zhuǎn)和未來有意愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中有近三分之一的流轉(zhuǎn)期限不確定。

從表2中的數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的期限較短，當(dāng)前與未來流轉(zhuǎn)的土地各有五分之三左右的土地流轉(zhuǎn)期限在三年甚至兩年以內(nèi)。同時(shí)各有三分之一左右的流轉(zhuǎn)土地的期限不確定，這就為隨時(shí)收回土地提供了可能。這一方面使得原本就發(fā)展緩慢的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)變得更加波動(dòng)與脆弱，另一方面也會(huì)對(duì)土地的持久性

的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定的影響，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

③從流轉(zhuǎn)方式上看，絕大多數(shù)農(nóng)戶傾向于土地出租與土地股份合作制。

從農(nóng)戶在當(dāng)前與未來對(duì)于各種土地流轉(zhuǎn)方式與途徑的選擇上可以發(fā)現(xiàn)，選擇土地出租與土地股份合作制的數(shù)量最多，而轉(zhuǎn)讓或者集體反租倒包的方式則最少。選擇土地出租是因?yàn)榧瓤梢垣@得流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的地租，又可以比較容易地實(shí)現(xiàn)土地的回收，而土地股份合作制既可以將土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)化為價(jià)值占有，又可以保留土地的股權(quán)收益，因而這兩者備受農(nóng)戶歡迎。集體反租倒包的形式很少是因?yàn)楝F(xiàn)階段集體參與的程度不高，只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建立需要土地時(shí)參與農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓是指農(nóng)地承包人將剩余年期的土地承包權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，農(nóng)戶不選擇轉(zhuǎn)包這種徹底放棄使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，其原因是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)在一定時(shí)間內(nèi)只是一種暫時(shí)性行為，是一種權(quán)宜之計(jì)。這一方面說明了土地對(duì)農(nóng)戶在生活以及社會(huì)保障方面的重要作用。另一方面表明農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)收入的預(yù)期不穩(wěn)定。

④土地流轉(zhuǎn)過程中的貨幣化現(xiàn)象增強(qiáng)。

在本次調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的貨幣支付現(xiàn)象不斷發(fā)展。例如，在出租的土地中，95％以上轉(zhuǎn)出農(nóng)戶要求轉(zhuǎn)入者支付貨幣化的地租，這與前些年土地流轉(zhuǎn)剛開始興起時(shí)用糧食支付的地租相比，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。他既是土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的表現(xiàn)以結(jié)果，也進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村中農(nóng)產(chǎn)品的商品化，并在一定程度上可以提高轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的購(gòu)買水平。在走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)2006年以來該地實(shí)行廢除農(nóng)業(yè)稅以及糧食直補(bǔ)政策，不僅對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的上升有一定影響，而且對(duì)于促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)值的貨幣化支付也有積極的促進(jìn)作用。

(2)存在問題與不足。

同時(shí)在分析數(shù)據(jù)以及調(diào)查過程中，也存在一系列問題，值得我們關(guān)注。

①農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。

現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在規(guī)模小、期限短且違約風(fēng)險(xiǎn)大等一系列問題?，F(xiàn)在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處于直接搜尋市場(chǎng)階段，由于集體組織以及中介組織職能的缺失和土地使用權(quán)交易的特殊性，土地轉(zhuǎn)入者與轉(zhuǎn)出者必

須自己搜尋意愿對(duì)象。以轉(zhuǎn)出者為例，由于生活范圍以及人際交往的限制，農(nóng)戶多在某一特定的范圍內(nèi)尋找交易對(duì)象，而由于機(jī)械化水平、操作技能以及人力資本的相似性，農(nóng)戶之間的土地邊際產(chǎn)出相差不大，這一方面導(dǎo)致農(nóng)戶的交易對(duì)象有限，另一方面也造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的無效率。隨著交易半徑的擴(kuò)大。在增加交易對(duì)象的同時(shí)，轉(zhuǎn)出者的邊際搜尋成本呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，最明顯的是時(shí)間成本的增加。因此，由于農(nóng)地市場(chǎng)信息的不完全性和農(nóng)地交易的復(fù)雜性，農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)搜尋交易信息往往要花費(fèi)較大的成本，這對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展有重要影響。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可能會(huì)產(chǎn)生隨著土地?cái)?shù)目的增加而出現(xiàn)邊際收益迅速下降的情況，因此在一定情況下會(huì)降低農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的積極性。

②集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能淡化，未產(chǎn)生積極促進(jìn)作用。

集體組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，包括條例制定、政策執(zhí)行以及信息中介和合約監(jiān)督作用，但是從調(diào)查所得數(shù)據(jù)中可以看出，集體組織的作用并未得到有效發(fā)揮。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是，一方面集體組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)不熱心，沒有給予農(nóng)戶應(yīng)有的支持以及信心暗示；另一方面由于集體組織在干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的前期由于規(guī)模小以及經(jīng)驗(yàn)不足的原因，可能會(huì)產(chǎn)生效率比農(nóng)戶要低的狀況，特別是在時(shí)間效率方面，而由于土地在使用上對(duì)于時(shí)效性的要求非常高，使得有些農(nóng)戶在初期不信任集體組織而寧愿自己尋找交易對(duì)象。

③土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定，并且存在較大的違約可能性。

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在規(guī)模小且流轉(zhuǎn)期限較短的狀況，使得這種土地流轉(zhuǎn)極不穩(wěn)定，并且由于受到農(nóng)村生活習(xí)慣以及道德約束的影響，使得流轉(zhuǎn)一方即使違約也可能因?yàn)橐恍┓侵贫纫蛩囟艿降闹撇帽容^少，使得違約的可能性大大存在。這樣在無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情況下，轉(zhuǎn)入的農(nóng)戶對(duì)耕地的認(rèn)同度較低，不遠(yuǎn)投入過多，甚至還會(huì)出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營(yíng)，不顧及原有的土地休耕制度，造成土地肥力的下降，是原本存在不經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上產(chǎn)生新的道德風(fēng)險(xiǎn)。

4政策建議

針對(duì)實(shí)際調(diào)查與數(shù)據(jù)分析中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀中存在的問題，提出一些針對(duì)性的建議。

(1)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民自治組織在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的作用，強(qiáng)化其信息發(fā)布以及交流平臺(tái)作用。積極發(fā)揮集體組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的信息傳遞的職能，同時(shí)積極發(fā)展集體反租倒包的土地流轉(zhuǎn)途徑。這樣就可以在一定程度上擴(kuò)大單一土地轉(zhuǎn)入者的土地轉(zhuǎn)入面積，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也有利于保障轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的利益，降低轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出雙方的違約風(fēng)險(xiǎn)。但是在這一過程中，要規(guī)范集體組織干部的行為，防止因村鎮(zhèn)干部的“尋租行為”而造成集體作用的無效率。

(2)建立土地流轉(zhuǎn)登記制度，健全正規(guī)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同制度，并加大違約執(zhí)行力度。這需要集體組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極發(fā)揮職能。與村民訂立相關(guān)的條例，在土地流轉(zhuǎn)前期建立流轉(zhuǎn)土地的等級(jí)。使流轉(zhuǎn)雙方簽訂完整的合約，在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)積極進(jìn)行防止違約行為出現(xiàn)的監(jiān)督，并且在出現(xiàn)違約現(xiàn)象時(shí)積極落實(shí)違約處罰的執(zhí)行。

(3)加強(qiáng)農(nóng)村中的社會(huì)保障制度，降低土地的社會(huì)壓力。由于土流轉(zhuǎn)土地的供給農(nóng)戶在耕種與外出務(wù)工或者兼業(yè)之間選擇的結(jié)果，只有外出務(wù)工人員的工作穩(wěn)定，而且即使在失去工作時(shí)仍然可以得到生活保障，農(nóng)戶才會(huì)積極將土地流轉(zhuǎn)出去。因此，現(xiàn)階段要積極完善農(nóng)村中的低保以及醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以弱化土地作為社會(huì)保障功能的作用，強(qiáng)化其作為生產(chǎn)資料職能的作用。