關(guān)于行政管理區(qū)動物防疫體系改革的思考及建設(shè)

張國慶 錢光華 楊 清

（湖南省常德市西洞庭管理區(qū)畜牧水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心，湖南常德 415137）

動物預(yù)防工作質(zhì)量的好壞與養(yǎng)殖業(yè)能否健康發(fā)展、與肉類質(zhì)量和公共衛(wèi)生是否安全有著密切的關(guān)系，傳統(tǒng)的被動預(yù)防模式由于保護(hù)率不高，畜禽病死率時有發(fā)生，肉類質(zhì)量安全得不到保障，對動物預(yù)防工作質(zhì)量提出了更高的要求。近年來，縣一級動物預(yù)防積極探索社會化服務(wù)，取得較好的成效，為后續(xù)開展檢疫和肉類品質(zhì)監(jiān)管打下基礎(chǔ)。管理區(qū)一級由于行政區(qū)域小，畜禽總量不大，鎮(zhèn)（街）無防疫員，推廣社會化服務(wù)效益不佳，預(yù)防基礎(chǔ)不牢固，檢疫和肉類品質(zhì)無法溯源，無從監(jiān)管，因此完善動物預(yù)防根基意義重大，動物防疫大體系建設(shè)值得再次完善和發(fā)展。筆者在常德市管轄“五小區(qū)”之一的西洞庭管理區(qū)從事基層動物防疫工作近30年，結(jié)合該區(qū)現(xiàn)狀作一簡要介紹，對存在的問題及今后發(fā)展方向提出一些嘗試性建議，為新形勢下管理區(qū)動物防疫工作的有力開展提供參考。

1 基本情況

1.1 概況

西洞庭管理區(qū)1954年建場，因地處洞庭湖西畔而得名，前身為"國營西洞庭農(nóng)場"，2000年省政府改制為常德市所轄縣級行政管理區(qū)?，F(xiàn)有總面積110km2，總?cè)丝?.5萬人，來自全國23個省市（區(qū)）的203個縣、13個民族、200多個姓氏。管理區(qū)下轄1鎮(zhèn)2街道辦，分別為祝豐鎮(zhèn)、龍泉街道、金鳳街道，包含8村10社區(qū)。主要以生產(chǎn)朝鮮薊、水稻、水產(chǎn)、柑橘、棉花為主。全境位于鼎城區(qū)境內(nèi)，除行政、財稅外，其他事務(wù)包括民事、區(qū)劃與統(tǒng)計等全部歸入鼎城區(qū)。

1.2 養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

按非洲豬瘟發(fā)生前正常年份統(tǒng)計，2017年底全區(qū)存欄生豬8.4萬頭（母豬5845頭）、牛855頭、羊5520只、蛋雞12.5萬羽、鴨2.3萬羽；出欄生豬18.5萬頭、肉牛1302頭、羊6625只、家禽10.8萬羽；有畜禽散養(yǎng)戶3000多戶，規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場21家（其中豬場7家、肉牛場2家、羊場3家、蛋雞場6家、肉雞場1家、蛋鴨場2家）。水產(chǎn)養(yǎng)殖2133.33hm2，年產(chǎn)量3萬多t。

1.3 動物防疫體系發(fā)展歷程

計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)場下轄7個分場（正科級），每個分場均設(shè)立有動物防疫站，并配備專或兼職人員1名，行政上受分場管理，業(yè)務(wù)上受農(nóng)場畜牧水產(chǎn)科管理，保障了動物防疫工作的正常開展；1988～1998年興辦實體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)場畜牧水產(chǎn)科加掛國營公司，一套人馬兩塊牌子，主營生豬外貿(mào)出口，與各分場動物防疫站一道，帶動了生豬散戶養(yǎng)殖和動物防疫工作的長足發(fā)展，高峰時期年外貿(mào)出口生豬4萬頭以上；1998～2002年，市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑最終導(dǎo)致國有體制改革，生豬規(guī)模由散戶向大戶轉(zhuǎn)變，也帶動了防疫主體逐漸轉(zhuǎn)向，監(jiān)管責(zé)任逐漸形成；2000年成立管理區(qū)后，2002年設(shè)置區(qū)畜牧水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心，為區(qū)直屬正科級事業(yè)單位，定編8人，內(nèi)設(shè)動物防疫站，安排4人負(fù)責(zé)轄區(qū)1鎮(zhèn)3辦事處集中動物防疫，村居干部協(xié)同配合；2012年、2015年在不增加編制的情況下，先后掛靠動物疫病控制中心、動物衛(wèi)生監(jiān)督所、生豬屠宰管理辦公室、肉品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，歸口區(qū)農(nóng)業(yè)局管理，一套人馬多塊牌子，防疫重點向社會化服務(wù)轉(zhuǎn)變，執(zhí)法監(jiān)管將成為常態(tài)。

1.4 現(xiàn)有防疫體系操作模式

區(qū)畜牧水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心承擔(dān)全區(qū)重大動物疫病防控具體工作，加掛并承擔(dān)動監(jiān)、定點屠宰、質(zhì)量安全監(jiān)管行政事務(wù)，實行一套人馬多項職能混崗管理，有事業(yè)編制8人、臨聘人員6人。轄區(qū)1鎮(zhèn)2街道沒有單獨設(shè)立動物防疫站，無人員編制，18個村（社區(qū)）沒有專職防疫員。2018年秋季、2019年春季集中免疫期間，由于非洲豬瘟先后兩輪爆發(fā)，防控涉及養(yǎng)殖場（戶）、屠宰場、農(nóng)貿(mào)市場，防疫人手嚴(yán)重不足，借鑒鼎城區(qū)“愛牧動物防疫有限公司”開展社會化服務(wù)的經(jīng)驗，從有經(jīng)驗的鄉(xiāng)村獸醫(yī)、養(yǎng)殖（場）戶中聘請4～6人按2人1組分工合作對18個村（社區(qū)）散戶存欄開展集中免疫，并要求完善臺帳登記，根據(jù)臺帳登記現(xiàn)場抽檢到位率及合格率，根據(jù)畜禽種類、免疫病種、存欄規(guī)模、注射數(shù)量確定勞務(wù)單價，按量計酬。中心安排專人與鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）、協(xié)防帶隊人員進(jìn)行前期對接，并負(fù)責(zé)疫苗調(diào)配、消毒保護(hù)、監(jiān)督考核事宜，規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）履行主體防疫責(zé)任獨立完成，上報免疫臺帳，與“先打后補(bǔ)”政策掛鉤，由技術(shù)責(zé)任人負(fù)責(zé)監(jiān)管到位。2019年秋季和2020年春季集中免疫期間，生豬存欄驟減50%以上，屠宰場受豬源和資質(zhì)清理影響暫時關(guān)停，單位沒有從外聘請人員，要求在崗人員全部參與集中免疫，在去年開展社會化服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善細(xì)化方案，為今后順利開展該項工作積累了經(jīng)驗。

2 存在的問題與不足

2.1 行業(yè)地位不高，政治待遇低下

動物防疫保障養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展，不出問題則已，出了問題則成眾矢之的，由于專業(yè)性強(qiáng)，行業(yè)臟、臭、亂，歷來是需要國家予以保障的，計劃經(jīng)濟(jì)尚有地位，市場經(jīng)濟(jì)則只看產(chǎn)出與貢獻(xiàn)，這是國家發(fā)展階段決定的，否則就成不了香悖悖，這也是當(dāng)前各地該行業(yè)的通病，這也與該區(qū)大農(nóng)業(yè)弱勢地位相一致，創(chuàng)造財政收入有限，沒有好的人員編制，沒有敞亮的辦公場所，任領(lǐng)導(dǎo)呼來喚去，工作永遠(yuǎn)繁多而做不完。

2.2 職能設(shè)置重疊，職責(zé)不清不禁

一是與區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局職責(zé)不清。由于管理區(qū)行政區(qū)域不大，96年前后成立農(nóng)場農(nóng)業(yè)委員會時，便嘗試將種植、養(yǎng)殖業(yè)職能整合，到2002年設(shè)置區(qū)畜牧技術(shù)服務(wù)中心直屬事業(yè)單位，具體承擔(dān)重大疫病防控等多項業(yè)務(wù)職能，專業(yè)屬性難以替代，而且雙方都承擔(dān)有行政職能，特別是非洲豬瘟防控、動物衛(wèi)生監(jiān)督、生豬屠宰管理、肉品質(zhì)量安全監(jiān)管都是政府行為，不能各自為政分割開來；二是中心一套人馬多塊牌子，監(jiān)督形同虛設(shè)。既是防疫站、疫控中心，又是動監(jiān)所、屠管辦，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”，既是執(zhí)行人，又是執(zhí)法者，違背了以監(jiān)促檢、以檢促防的初衷，不利于行業(yè)的良性發(fā)展。

2.3 人員混崗混編，年齡結(jié)構(gòu)老化

由于行業(yè)勢微，中心調(diào)整為副科級單位，盡管有多項行政職能，2008年省里實行參公管理時也沒有被納入，年青人上升空間有限，先后有3人另覓出路；現(xiàn)有在崗在編人員中臨近退休2人，45歲以上4人，加上臨聘6人共計14人，既要參與春秋集中免疫，又要履行養(yǎng)殖場（戶）產(chǎn)地和屠宰場肉品檢疫職能，還要進(jìn)行市場巡查和肉類食品檢測，崗位不固定，混崗混編現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，行業(yè)人員資質(zhì)多年沒有更新，官方獸醫(yī)僅5人，備案執(zhí)業(yè)獸醫(yī)僅2人，專技人才出現(xiàn)斷層，檢疫、防疫水平止步不前。除此之外，還要承擔(dān)改制前后退休干部職工14人的黨建、困難慰問等其他事宜。

2.4 政策性收費暫停，自身造血來源受阻

2015年11 月，國家發(fā)改委發(fā)文暫停了動物及動物產(chǎn)品的檢疫收費，何時恢復(fù)一直沒有下文，高峰年份收取費用100多萬元，有效彌補(bǔ)了防疫體系隊伍財政預(yù)算的不足。由于暫停了收費項目，2017年區(qū)商務(wù)局將屠宰職能劃轉(zhuǎn)給區(qū)農(nóng)業(yè)局，并由區(qū)畜牧中心承擔(dān)該項具體工作，加上國家于2009年取消了對動物防疫注射的收費，由當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算適當(dāng)解決，不光不能造血，失血成為常態(tài)。

3 發(fā)展方向及建議

3.1 依法依規(guī)，提高行業(yè)地位

隨著國家、省級層面法治意識的加強(qiáng)，近10多年先后出臺并完善國家行業(yè)法律3個、條例及規(guī)定6個、辦法9個、預(yù)案1個，省級實施辦法、規(guī)定、條例各1個。所有這些都是尚方寶劍，要乘依法治國理政、構(gòu)建法制體系的東風(fēng)，要抓住這次事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革、要借修訂過時條款的有利契機(jī)，吸取防控非洲豬瘟、新冠肺炎的良好經(jīng)驗，摒棄舊的條條框框，重塑動物體系隊伍，體現(xiàn)行業(yè)存在感，爭取行業(yè)地位，逐步實現(xiàn)技術(shù)服務(wù)向執(zhí)法監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)型。

3.2 強(qiáng)化監(jiān)管，理清職能設(shè)置

一是整合行政執(zhí)法職能。將重大動物疫病防控、動物衛(wèi)生監(jiān)督、生豬屠宰管理、肉品質(zhì)量安全監(jiān)管這些政府行政行為納入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法整合，增加執(zhí)法人員編制，做好上傳下達(dá)、工作布署、日常監(jiān)督統(tǒng)籌安排，明確分工，做到以監(jiān)督執(zhí)法促檢疫行為履責(zé)；二是保留畜牧中心事業(yè)單位屬性，履行專技保障。將技術(shù)服務(wù)、疫病控制、檢測檢驗交給專技崗位來做，建設(shè)并運營好實驗室，為行政執(zhí)法提供準(zhǔn)確的依據(jù)，做到以檢疫監(jiān)督促防疫落地；三是通過以監(jiān)促檢、以檢促防，形成大防疫體系建設(shè)的有機(jī)整體框架，單純的春秋免疫注射逐步實現(xiàn)向社會化服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)向養(yǎng)殖場（戶）防疫主體責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

3.3 凡進(jìn)必考，統(tǒng)籌人員編制

大防疫體系帶來工作方式由服務(wù)向監(jiān)督執(zhí)法轉(zhuǎn)變，也必然帶來人員身份的轉(zhuǎn)變，對人員素質(zhì)也提出了更高的要求，否則依法依規(guī)就做不到，跟不上行業(yè)的變遷。國家對編制實行總額控制，只減不增，“老人老辦法、新人新辦法”符合該區(qū)新人不多、老人不少的現(xiàn)狀，建議參照省的做法，對35歲以內(nèi)年青人擇優(yōu)實行參公管理，今后新進(jìn)人員凡進(jìn)必考，為他們創(chuàng)造晉升的空間，也為行業(yè)帶來生機(jī)和活力。

3.4 依法創(chuàng)收，減輕財政負(fù)擔(dān)

一是改革到位后將依法依規(guī)加大對不法行為的打擊和處罰力度，通過執(zhí)法辦案彌補(bǔ)財政預(yù)算的不足，周邊縣（市）區(qū)澧縣、石門、安鄉(xiāng)等已經(jīng)有好的成功經(jīng)驗，這也是今后努力的方向；二是積極爭取暫停的檢疫收費項目早日恢復(fù)，提升干事創(chuàng)業(yè)的熱情。