基于政府流程再造的國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔流程設計

曾 婷 楊 帆 王 恒

電子文件是信息時代國家的核心戰(zhàn)略資源。隨著國家信息化戰(zhàn)略的深入推進，“互聯(lián)網+”《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》相繼實施，移動互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等新興技術迅猛發(fā)展，極大促進了電子文件的形成管理，電子文件管理日益成為國家治理和公共服務的重要手段[1]。信息化技術在檔案管理中得到廣泛應用，電子政務平臺應運而生，成為政府部門辦公的主要平臺，隨之產生的電子文件因其高效、便捷的流轉方式已成為政府部門辦公行為的主體。國土規(guī)劃與群眾息息相關，自然資源和規(guī)劃管理部門每天都會產生數(shù)量巨大的電子文件，這些行政審批電子文件是信息時代政府管理、經濟運行、社會運轉和歷史傳承的重要工具和載體[2]。

在建立高效、快捷政務服務要求下，檔案工作需要為政務決策提供快速的響應，為社會公眾提供及時的服務。與此同時，行政審批電子文件的急劇增長也給國土規(guī)劃檔案管理工作帶來了巨大的壓力。傳統(tǒng)的基于紙質檔案接收、整理、數(shù)字化的檔案收集模式已經無法滿足高速運轉、快速響應的業(yè)務工作與公眾需求，電子文件在線歸檔勢在必行。國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔將是提高國土規(guī)劃檔案管理效率，快速響應公眾信息服務，提升國土規(guī)劃服務能力的重要動力。

一、國土規(guī)劃行政審批電子文件與在線歸檔相關定義

1.國土規(guī)劃行政審批電子文件的含義。行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，采取“批準”“同意”“年檢”發(fā)放證照等方式，準予其從事認定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為[3]。電子文件是指在數(shù)字設備及環(huán)境中形成，以數(shù)碼形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等，依賴計算機等數(shù)字設備閱讀、處理，并可在通信網絡上傳送的文件[4]，包含原生電子文件和數(shù)字化副本文件。

自然資源和規(guī)劃部門主要負責城市自然資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪勘察和房屋征收等工作的行政審批。在行政審批業(yè)務中，主要通過業(yè)務審批系統(tǒng)進行各類事項審批工作，隨之產生了大量的電子文件。

綜上，國土規(guī)劃行政審批電子文件主要指由自然資源和規(guī)劃部門通過各類辦公平臺，辦理市政社會建設審批、建設用地規(guī)劃許可證核發(fā)、建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)、國有建設用地使用權審批等各類行政審批事項過程中流轉及生成的以數(shù)碼形式存在的，依賴于數(shù)字設備閱讀及處理，并可在線傳輸?shù)母黝愇募?/p>

2.國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔及環(huán)節(jié)。歸檔電子文件是指具有參考和利用價值并作為檔案保存的電子文件[5]。電子文件在線歸檔是指辦理完畢的電子文件從業(yè)務部門辦結庫保存到預歸檔庫，并最終進入檔案庫的過程[6]36。電子文件是行政審批事項在線辦理的主要結果，電子文件對應的內容、背景、結構、業(yè)務活動等元數(shù)據(jù)信息是確保電子文件真實性、完整性、準確性的重要信息，電子文件歸檔同時應對其元數(shù)據(jù)進行捕獲，一并歸檔。因此，國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔是指在各類辦公系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)辦理過程中產生的原生或數(shù)字化的電子文件及其元數(shù)據(jù)實時或定時從業(yè)務結果數(shù)據(jù)庫自動或半自動保存至預歸檔數(shù)據(jù)庫，并通過補充、整理、檢查、入庫等環(huán)節(jié)進入正式檔案數(shù)據(jù)庫的過程。

國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔主要分為前置干預、預歸檔和歸檔三個環(huán)節(jié)。前置干預主要完成對部分以紙張等為載體的資料的數(shù)字化工作；預歸檔主要完成對電子文件及其元數(shù)據(jù)的收集、鑒定、整理、移交；歸檔主要完成預歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)的檢驗、入庫。

二、政府流程再造對電子文件在線歸檔的影響

政府流程再造（GPR,Government Process Reengineering）是以公眾需求為導向，以企業(yè)業(yè)務流程為方法，徹底重組政府原有的服務流程和組織結構，進而提高公眾認可和滿意度的手段[7]37，是提高組織績效、完善政府職能的基本選擇，符合服務型政府的核心理念[8]14。

近年來，中共中央推行深化行政審批制度改革，就是政府流程再造的體現(xiàn)，旨在通過行政審批流程再造，優(yōu)化審批流程，降低行政成本，提高行政效率，激發(fā)市場活力[9]2。政府流程再造，行政審批流程優(yōu)化，直接影響電子文件及其元數(shù)據(jù)的形成方式、形成時間、流轉形式，間接對檔案管理工作提出了新要求。

在精簡行政審批流程的大潮下，各單位協(xié)作辦公，合并優(yōu)化后的行政審批流程也推動了國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔流程的調整與優(yōu)化。政府流程再造下的行政審批流程精簡對電子文件在線歸檔的具體影響表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.電子文件歸檔常規(guī)化、日?；Ｐ姓徟母镆蕾囉谛畔⒓夹g，跨部門協(xié)審依賴于網絡與電子文件的流轉，電子文件逐漸取代傳統(tǒng)載體文件，成為行政部門辦公的主體，電子文件的管理與歸檔也逐漸成為各部門檔案管理工作的重要研究點與側重點。國土規(guī)劃工作與群眾利益息息相關，快速的服務響應能力才能滿足公眾的需求，電子文件歸檔日?；㈦娮訖n案服務及時化是國土規(guī)劃檔案管理與服務的首要目標。

2.電子文件形成多源化、規(guī)范化。按照審批流程，國土規(guī)劃審批電子文件的來源包含申請資料數(shù)字化副本、審批表單與結果證照等原生電子文件及其元數(shù)據(jù)。相比過去單一的數(shù)字化副本，電子文件來源多樣化。同時，檔案工作前置于收件窗口，完成對申請資料的數(shù)字化掃描，為事項辦理提供電子化資料，從電子文件產生時對數(shù)據(jù)質量進行要求與控制，為最終歸檔電子文件數(shù)據(jù)質量提供了保證，使國土規(guī)劃行政審批電子文件在產生初期得到了規(guī)范化控制。

3.電子文件利用共享化、高效化。隨著改革的深入，各職能部門協(xié)同辦理已成趨勢，“一網受理、一窗辦結”，一套資料流轉促使行政審批必須依靠電子文件，并且推動了申請資料電子文件的跨部門共享，充分發(fā)揮了電子文件便捷、高效流動的特性，提高了各類電子文件的利用率。

三、政府流程再造下行政審批電子文件歸檔研究

1.行政審批電子文件歸檔中的角色設計。國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔過程中，對應前置干預、預歸檔和歸檔三個工作環(huán)節(jié)，需要窗口收件人員、窗口前置掃描人員、項目經辦人、兼職檔案員與檔案管理員等角色。其中，前置干預環(huán)節(jié)人員主要承擔電子文件生產工作，兼職檔案人員主要承擔電子及紙質待歸檔文件的核對與移交工作，檔案管理人員主要承擔電子及紙質待歸檔文件的預歸檔整編與入庫歸檔工作。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔中角色與對應工作環(huán)節(jié)設計如圖1 所示（見下頁）。

前置干預環(huán)節(jié)，收件人員負責生成電子申請表單、上傳申請人提交的電子資料，前置掃描人員負責對申請人提交的紙質文件按照檔案管理要求進行數(shù)字化，并由系統(tǒng)完成掃描文件的上傳；項目經辦人員負責生成電子審批表及相關文件，并提供電子文件至協(xié)同辦公部門，待審批完成后，對項目進行辦結；兼職檔案員來自于各審批部門，負責對已辦結項目的電子文件與紙質文件進行收集與整理，并在項目辦結四周內，在業(yè)務系統(tǒng)中提交待歸檔電子文件至檔案系統(tǒng)，并同步移交紙質待歸檔文件。檔案管理員來自于檔案管理部門，負責對已接收的待歸檔電子文件及紙質文件的檢查、整編、歸檔工作。

2.行政審批電子文件歸檔流程設計。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔主要包含前置干預、預歸檔、歸檔三個環(huán)節(jié)，前置干預主要在相關辦公系統(tǒng)或業(yè)務系統(tǒng)中實現(xiàn)，預歸檔和歸檔主要在檔案系統(tǒng)中實現(xiàn)。電子文件移交至檔案部門的同時，一并移交紙質檔案。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔基本流程如圖2 所示。

首先，業(yè)務辦理窗口收件，申請人提交申請資料的紙質或電子文件，窗口收件人員將收件資料轉換后的電子文件上傳至業(yè)務系統(tǒng)；其次，項目經辦人根據(jù)業(yè)務系統(tǒng)提交資料進行審批，并將辦理過程中產生的文件轉換成電子文件上傳至業(yè)務系統(tǒng)；再次，業(yè)務審批完成后，系統(tǒng)自動生成審批表單、電子證件等結果資料；最后，業(yè)務部門檔案兼職人員對辦結項目進行預歸檔操作，待歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)進入檔案系統(tǒng)預歸檔數(shù)據(jù)庫中，完成預歸檔。檔案系統(tǒng)對待歸檔文件進行四性檢測、智能分類、保管期限鑒定、自動賦予檔號，檔案管理員在檔案系統(tǒng)中對電子文件進行整理，并與同步移交的紙質檔案進行核對，補充或修正著錄數(shù)據(jù)，對于需補充的電子文件，采用數(shù)字化掃描方式進行掃描、上傳，確保紙質檔案與電子檔案一致性。

國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔流程的設計與實現(xiàn)將大幅提升歸檔效率、降低行政成本，有效確保檔案的完整性[10]88。目前，國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔在運行中仍然存在一些不足，如紙質檔案與電子檔案一致性比對工作量大、實際操作人員的操作不規(guī)范導致的數(shù)據(jù)質量差等問題，還存在如何協(xié)調電子檔案單套制管理需求與現(xiàn)有雙套制管理要求之間的關系，這些問題都有待繼續(xù)完善、加深研究。

圖1 國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔角色設計圖

圖2 國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔基本流程圖