旅游資源保護(hù)公益訴訟立法的必然邏輯及制度完善研究

周丹萍

（安徽工商職業(yè)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 231131）

旅游具有兩面性，一方面可以帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面可能對生態(tài)文明建設(shè)帶來不利影響。為實(shí)現(xiàn)旅游發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)的多方共贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、社會效益的內(nèi)在統(tǒng)一，有必要從立法層面完善旅游資源保護(hù)公益訴訟制度，該項制度對于暢通代表公共利益的各方主體參與旅游資源法律保護(hù)，保障旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

1 問題的提出

旅游資源是一個極富包容性的系統(tǒng)概念，《中國旅游資源普查規(guī)范》將旅游資源定義為自然界和人類社會凡能對旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)開發(fā)利用，并可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的各種事物和因素。

在旅游行業(yè)迅速發(fā)展的當(dāng)下，旅游資源比以往任何時候都更容易遭到破壞。如何使面臨危險、受到侵害的旅游資源及時得到最大限度的保護(hù)和救助，突破“相對人理論”，賦予全社會所有的個人、法人、社會組織以及國家機(jī)關(guān)相應(yīng)的訴權(quán)，通過法律途徑保護(hù)難以再生的旅游資源，這是我們應(yīng)當(dāng)思考的問題。2012年修訂的《民事訴訟法》首次以立法方式確立公益訴訟制度，2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以特別法形式細(xì)化公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面的運(yùn)用。但目前，我國法律還沒有對破壞旅游資源的行為提起公益訴訟的專門規(guī)定。本文在厘清旅游資源保護(hù)公益訴訟立法必然邏輯的基礎(chǔ)上，探討完善旅游資源保護(hù)公益訴訟制度的對策。

2 旅游資源保護(hù)公益訴訟立法的必然邏輯與現(xiàn)實(shí)可能性

2.1 旅游資源保護(hù)公益訴訟立法的必然邏輯

旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，設(shè)立旅游資源保護(hù)公益訴訟制度可以拓寬保護(hù)旅游資源的法律途徑，加大對旅游資源的保護(hù)力度，通過更專業(yè)的維權(quán)和可集中負(fù)擔(dān)的訴訟成本，以期對破壞旅游資源的行為起到更強(qiáng)大的震懾和警示作用。國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，并對破壞旅游資源的行為予以追責(zé)。如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)有涂污、刻劃等行為的，由其管理機(jī)構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并處五十元罰款。此項規(guī)定具有代表性，破壞旅游資源的行為僅由景點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)或相關(guān)政府職能部門追責(zé)。而問題在于未賦予社會公眾、檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)旅游資源時的公益訴訟主體資格，缺少對涉及旅游資源保護(hù)的訴訟賠償程序，行政處罰力度與破壞造成的后果不相當(dāng)。官僚制下的行政層級會使得行政績效逐級下滑，需要依靠市場和社會權(quán)力對政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并允許社會組織為了社會公共利益而行使法律權(quán)利，保護(hù)社會公益。［1］

在司法實(shí)踐中，由于大量旅游資源未經(jīng)開發(fā)運(yùn)營，導(dǎo)致這些資源受到破壞后，因管理權(quán)或經(jīng)營權(quán)主體不明，使得與該旅游資源并無直接利害關(guān)系的個人、法人及其他組織無權(quán)提起私益訴訟。機(jī)構(gòu)重疊可導(dǎo)致多重管理，多重管理又可能造成訴訟主體責(zé)任的相互推諉或訴訟利益的爭奪。即使是權(quán)屬明確的旅游資源，破壞帶來的損害可能需要專業(yè)評鑒，被破壞的范圍也可能存在跨區(qū)域的情形。由旅游行業(yè)協(xié)會或檢察機(jī)關(guān)提起的民事、行政公益訴訟有利于提高維權(quán)活動的專業(yè)性，打破保護(hù)范圍的藩籬。

2.2 旅游資源保護(hù)公益訴訟立法的現(xiàn)實(shí)可能性

首先，我國已有的民事、行政公益訴訟立法為旅游資源保護(hù)的公益訴訟立法提供了參考依據(jù)。為了保護(hù)社會公共利益，在進(jìn)行了前期試點(diǎn)后，2012年修訂的《民事訴訟法》和2017年修訂的《行政訴訟法》分別規(guī)定了公益訴訟制度。從法律解釋的角度看，旅游資源保護(hù)應(yīng)屬公益訴訟中“資源保護(hù)”的范疇。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地方特色，云南省在《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》中列舉了破壞自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源地、濕地及其他自然資源作資源保護(hù)公益訴訟的重要方向。參考其他行業(yè)組織的公益訴訟規(guī)定，旅游行業(yè)協(xié)會及檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)在旅游資源保護(hù)中提起民事、行政公益訴訟。

其次，已有的對旅游資源保護(hù)的公益訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為旅游資源保護(hù)公益訴訟制度的設(shè)立提供了借鑒藍(lán)本。針對旅游資源開發(fā)的公益訴訟，主要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改變土地用途等。比如陜西省安康宏盛旅游開發(fā)有限責(zé)任公司未經(jīng)土地管理有關(guān)部門批準(zhǔn)，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，擅自在某開發(fā)項目時修建房屋、道路、游泳池等設(shè)施，致使地面全部硬化。公訴機(jī)關(guān)安康鐵路運(yùn)輸檢察院在對安康宏盛旅游開發(fā)有限責(zé)任公司提起公訴的同時，附帶提起民事公益訴訟。［2］又如陜西五臺山生態(tài)文化旅游有限公司未經(jīng)審批，擅自改變林地用途，非法占用長安區(qū)五臺街道辦事處南五臺山景區(qū)林地，嚴(yán)重破壞森林資源和生態(tài)環(huán)境。西安市長安區(qū)林業(yè)局對該違法行為不依法履行監(jiān)管職責(zé)，致使國家和社會公共利益持續(xù)受到侵害，西安市雁塔區(qū)人民檢察院對此提出行政公益訴訟。［3］

誠然，開發(fā)旅游資源旨在利用該資源，旅游資源的保護(hù)還應(yīng)涵蓋對個人或單位惡意破壞旅游資源行為的懲戒、對旅游資源保護(hù)履職不力的追責(zé)等。旅游資源保護(hù)公益訴訟制度的設(shè)計不應(yīng)限于現(xiàn)有的司法實(shí)踐范圍。

3 完善旅游資源保護(hù)公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考

旅游資源保護(hù)公益訴訟在我國法律已明確規(guī)定的民事、行政公益訴訟框架內(nèi)，需要進(jìn)一步明確提起公益訴訟的案件類型和公益訴訟提起的主體。另外，還要處理好旅游資源保護(hù)公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系，明確公益訴訟的邊界。

3.1 細(xì)化旅游資源保護(hù)公益訴訟案件的類型

當(dāng)前立法將公益訴訟分為民事和行政兩大類，旅游資源保護(hù)公益訴訟亦是如此。但是，從旅游資源的破壞主體上細(xì)化此類公益訴訟案件的類型，便于在不同法律關(guān)系下區(qū)別追責(zé)，筆者建議將旅游資源保護(hù)公益訴訟案件分為以下三類。

3.1.1 開發(fā)經(jīng)營者導(dǎo)致的旅游資源被破壞

由于開發(fā)經(jīng)營不當(dāng)，行為人擅自實(shí)施了改變土地用途、破壞森林植被、造成土地硬化等破壞生態(tài)資源的行為。目前司法實(shí)踐中關(guān)于旅游資源保護(hù)公益訴訟的案件主要集中于這一類型。檢察機(jī)關(guān)在偵辦涉嫌非法占用農(nóng)用地或破壞森林資源等犯罪的過程中，以刑事附帶民事的方式向當(dāng)事人提起公益訴訟，亦有針對行政機(jī)關(guān)在資源保護(hù)過程中的不作為提起的行政公益訴訟。筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有案例雖涉及旅游開發(fā)行為，但被破壞的自然資源大多不是旅游資源，或只是潛在意義上的旅游資源。而真正的旅游資源保護(hù)公益訴訟中，當(dāng)事人甚至以案件不涉及自然資源為由對適用公益訴訟程序提起抗辯。

由此可見，為進(jìn)一步明確公益訴訟在旅游資源保護(hù)中的地位，需要首先明確旅游資源的范圍。人類認(rèn)識和改造世界的能力在不斷進(jìn)步，旅游資源始終是一個動態(tài)的概念。它既包括已經(jīng)開發(fā)投入運(yùn)營的旅游項目，也包括未經(jīng)開發(fā)建設(shè)便已承擔(dān)旅游職能的自然資源，還包括尚未發(fā)掘的極小眾或潛在的旅游資源等。

3.1.2 旅游者造成的旅游資源被破壞

近年來，我國旅游者的公德意識有了很大的提升。但極少數(shù)旅游者素質(zhì)不高，法律意識淡薄，人為破壞旅游資源的行為時有發(fā)生，其中不少行為對旅游資源的破壞是難以修復(fù)的。如旅游者破壞的是已開發(fā)的旅游資源，按照現(xiàn)有法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)對行為人予以行政處罰，但采取補(bǔ)救措施、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任很難有專業(yè)上的認(rèn)定，經(jīng)營管理單位更怠于通過訴訟的方式維權(quán)。隨著自由行、自駕游及戶外拓展等旅游方式的興起，旅游者的活動范圍逐漸擴(kuò)大至未開發(fā)的旅游區(qū)域。比如，2019年8月，一個越野車隊在內(nèi)蒙古錫林郭勒草原上碾壓，車輛所經(jīng)之處泥草飛濺，植被遭到嚴(yán)重破壞。［4］又如2018年8月，有游客擅自違規(guī)闖入張掖丹霞地質(zhì)公園核心區(qū)，在未開發(fā)區(qū)域直接踩在丹霞巖面上，破壞數(shù)千年才形成的丹霞地貌。［5］由于上述自然資源尚未開發(fā)，沒有具體的經(jīng)營管理單位，遭到破壞后只能通過政府相關(guān)部門對行為人進(jìn)行處罰。行政處罰不能代替民事賠償，況且在很多情況下，即使頂格處罰也難以彌補(bǔ)破壞行為帶來的損失?！肮俑婷瘛钡拿袷略V訟在旅游資源保護(hù)中實(shí)屬少見，借助公益訴訟保護(hù)未開發(fā)的旅游資源刻不容緩。

3.1.3 共同侵權(quán)人造成的旅游資源被破壞

旅游資源共同侵權(quán)是指，兩個或兩個以上的加害主體實(shí)施的侵權(quán)行為共同導(dǎo)致同一旅游資源被破壞的法律后果。共同侵權(quán)人破壞旅游資源的行為并不鮮見，例如，南京玄武湖景區(qū)附近有很多工業(yè)廢水和生活污水直接排放到湖泊中，導(dǎo)致水質(zhì)富營養(yǎng)化的污染水高達(dá)80%。再如，曾經(jīng)在秦嶺地區(qū)修建別墅的個人和單位，為預(yù)防災(zāi)害，大多使用水泥硬化路面，建筑的地基打的很深，對環(huán)境的破壞難以恢復(fù)。單一行為人的破壞行為不足以產(chǎn)生整體性的損害后果，但共同侵權(quán)人的行為結(jié)合在一起，往往產(chǎn)生“一加一大于二”的破壞效果。以個體過錯來認(rèn)定的按份責(zé)任明顯不足以彌補(bǔ)損失，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第八條規(guī)定，共同侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)對造成的損害后果承擔(dān)連帶責(zé)任。而且，此類事件侵權(quán)人數(shù)多，追責(zé)難度大，應(yīng)加大公益訴訟在此類案件中的運(yùn)用。

3.2 明晰旅游資源保護(hù)公益訴訟的主體

主張代表公共利益的個人、社會公益團(tuán)體和人民檢察院能夠提起公益訴訟，即公益訴訟的原告。依據(jù)破壞旅游資源行為后果的不同，提起公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)細(xì)化。如破壞旅游資源的行為后果較為嚴(yán)重，涉嫌構(gòu)成我國《刑法》第三百三十八條至三百四十六條規(guī)定的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人提起公訴及刑事附帶民事訴訟的同時，可以對怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟，既可以最大程度的利用司法資源，公權(quán)利間的也對抗更加有效。如上述違法行為并未涉嫌犯罪，主張代表公共利益的個人和社會公益團(tuán)體也可以向違法行為人提起民事公益訴訟。

旅游資源保護(hù)公益訴訟的多個原告可能存在順位的矛盾。例如，主張代表公共利益的個人和社會公益團(tuán)體在開庭前，就同一旅游資源的保護(hù)問題向同一法院提起公益訴訟。在立案登記制的背景下，不事先對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，應(yīng)當(dāng)先立案，屬于同一個民事或行政公益訴訟的，可以合并審理。司法實(shí)踐中，嘗試突破公益訴訟原告主體的單一性，由多個主體聯(lián)合提起公益訴訟的做法值得研究借鑒。

3.3 厘清旅游資源保護(hù)公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系

細(xì)化旅游資源保護(hù)公益訴訟制度的目的在于提高精準(zhǔn)性和可操作性，而非任意擴(kuò)大該制度的適用范圍。“旅游資源公共利益”這一概念具有抽象性和概括性，裁判者通過心證適用法律做出的裁判就會根據(jù)其各異的專業(yè)儲備、經(jīng)驗(yàn)法則、認(rèn)知規(guī)則等因素呈現(xiàn)出完全不同的甚至截然相反的結(jié)果。［6］因此，很難要求裁判者在區(qū)分旅游資源保護(hù)公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系上統(tǒng)一尺度。然而原則必須明確，公益訴訟是私益訴訟的補(bǔ)充，其應(yīng)保持謙抑，在法定范圍內(nèi)精準(zhǔn)適用。避免將相鄰權(quán)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛及產(chǎn)品責(zé)任糾紛等私益訴訟歸入公益訴訟的裁判范圍。

4 結(jié)語

旅游行業(yè)具有鮮明的地方特色，公益訴訟在旅游資源保護(hù)中的運(yùn)用應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，符合地方旅游業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，在宏觀法律框架內(nèi)探索地方性法規(guī)、規(guī)章的制定，并不斷完善。