乳山：強(qiáng)化手扶拖拉機(jī)使用監(jiān)管執(zhí)法

楊 明 姜曉蕾

一、概況

乳山市屬膠東低山丘陵區(qū)，整體地形北部和東、西兩側(cè)多低山，中、南部多丘陵，間有低山。境內(nèi)海拔100 米以上的丘陵和山地面積占全市總面積72.7%，平原面積僅占27.3%，地形因素決定全市手扶拖拉機(jī)擁有量較大，成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動者不可缺少的勞動工具。截至2019 年底，全市共有8～12 馬力手扶拖拉機(jī)5.8 萬余臺（在農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門登記注冊56169 臺）。多年來，市農(nóng)機(jī)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于加快農(nóng)機(jī)化發(fā)展的方針政策，致力于推廣農(nóng)機(jī)先進(jìn)機(jī)具及作業(yè)技術(shù)。隨著大中型拖拉機(jī)及其配套耕、播機(jī)具的推廣普及，小麥、玉米、花生聯(lián)合收獲機(jī)具的應(yīng)用，手扶拖拉機(jī)的用途由傳統(tǒng)的田間作業(yè)為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€別農(nóng)作物單一作業(yè)環(huán)節(jié)使用工具（如花生播種、地瓜挖掘等）和田間轉(zhuǎn)運(yùn)的運(yùn)輸工具。

（一）用戶情況。目前全市各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，基本每家均有1～2 臺手扶拖拉機(jī)，安裝上不同配套機(jī)具即可完成耕、旋、播、收、灌溉、運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)田作業(yè)環(huán)節(jié)；另一方面也體現(xiàn)了其使用者多為留守老人。據(jù)不完全統(tǒng)計，近五年來乳山市共有1.5 萬戶左右農(nóng)民購買手扶拖拉機(jī)，至2020 年其平均年齡已達(dá)60 周歲以上。手扶拖拉機(jī)使用人群年齡偏大，文化素質(zhì)偏低，接受政策、理論以及安全駕駛規(guī)章教育的能力不高。

（二）經(jīng)營維修情況。2007 年始，乳山市開始實(shí)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，極大地刺激了手扶拖拉機(jī)經(jīng)銷市場，十幾年間全市通過農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼新增手扶拖拉機(jī)28668 臺。尤其是2015 年、2016 年山東省開始實(shí)施以舊換新政策，累加補(bǔ)貼比例占購機(jī)總額近50%，兩年間全市共售出手扶拖拉機(jī)10006 臺，絕大部分為以舊換新。2017 年，山東省取消手扶拖拉機(jī)購置補(bǔ)貼，銷量開始呈斷崖式下降。據(jù)原有的5 家補(bǔ)貼手扶拖拉機(jī)經(jīng)銷商反映，沒有補(bǔ)貼之后，手扶拖拉機(jī)價格持高不下，其銷量僅為往年一半。隨著農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，大型農(nóng)機(jī)具機(jī)械化、聯(lián)合化作業(yè)優(yōu)勢凸顯，使手扶拖拉機(jī)的功能逐漸弱化，使用價值急劇降低。再加上手扶拖拉機(jī)維修門檻低，一般故障農(nóng)戶可自行排除，整修大修后也可繼續(xù)使用，老百姓更換新機(jī)意愿降低，手扶拖拉機(jī)在市場上銷量已逐漸降低。

（三）監(jiān)管執(zhí)法情況。多年來，市農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門強(qiáng)化執(zhí)法檢查，筑牢監(jiān)管防線，根據(jù)不同季節(jié)采取進(jìn)村入戶、道路巡查等不同方式，重點(diǎn)排查整治農(nóng)機(jī)無牌、無證、安全設(shè)施不全等不安全行為，堵塞安全監(jiān)管漏洞，推動農(nóng)機(jī)監(jiān)管工作上檔升級。機(jī)構(gòu)改革以后，新設(shè)立的市農(nóng)機(jī)發(fā)展中心積極轉(zhuǎn)變監(jiān)理服務(wù)方式，變執(zhí)法為檢查，變處罰為規(guī)勸，對全市農(nóng)業(yè)機(jī)械開展農(nóng)田作業(yè)安全隱患排查，進(jìn)行農(nóng)機(jī)事故應(yīng)急救援演練，配合公安交警部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動，并在“三夏三秋”關(guān)鍵農(nóng)時對農(nóng)機(jī)安全操作駕駛情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。尤其是每年10 月蘋果銷售旺季，市農(nóng)機(jī)發(fā)展中心派出監(jiān)理人員，在蘋果產(chǎn)銷鎮(zhèn)開展重點(diǎn)巡回檢查與駐點(diǎn)疏導(dǎo)，對手扶拖拉機(jī)占道經(jīng)營、違規(guī)停放、不安全駕駛等行為進(jìn)行規(guī)勸糾正，確保農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)不出紕漏，從源頭杜絕農(nóng)機(jī)事故產(chǎn)生。近年來，全市農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定，始終保持農(nóng)機(jī)事故零報告。

二、存在的問題

（一）機(jī)具產(chǎn)銷有矛盾。國家環(huán)保部《關(guān)于實(shí)施國家第三階段非道路移動機(jī)械用柴油機(jī)排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的公告》（公告2016 年第5 號）規(guī)定，自2016年12 月1 日起，所有制造、進(jìn)口和銷售的農(nóng)用機(jī)械不得裝用不符合《非道路標(biāo)準(zhǔn)》第三階段要求的柴油機(jī)，即必須裝用“國三”標(biāo)準(zhǔn)柴油機(jī)。而當(dāng)時市面上所有手扶拖拉機(jī)裝用的都是“國二”標(biāo)準(zhǔn)柴油機(jī)，均不符合環(huán)保部要求。由于手扶拖拉機(jī)配套的柴油機(jī)功率小（5.88～8.82 千瓦），價格低（1300 元左右/臺），適用地區(qū)少（僅山區(qū)丘陵地區(qū)），國內(nèi)技術(shù)先進(jìn)的大型發(fā)動機(jī)生產(chǎn)企業(yè)不投入研發(fā)，因此沒有成型的“國三”手扶柴油機(jī)可供參照，難以進(jìn)行大批量生產(chǎn)。造成市場上研制生產(chǎn)“國三”標(biāo)準(zhǔn)手扶拖拉機(jī)的廠家寥寥無幾。以山東省為例，在農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)中申報過檢的手扶拖拉機(jī)，也就是可以掛牌辦證的合格產(chǎn)品，僅有廣西南寧手扶拖拉機(jī)廠生產(chǎn)的“桂花”牌手扶拖拉機(jī)兩個型號，全省均面臨手扶拖拉機(jī)無正規(guī)廠商生產(chǎn)銷售的局面，這與農(nóng)民需求產(chǎn)生巨大矛盾。據(jù)調(diào)查，目前市場上的“國三”標(biāo)準(zhǔn)手扶拖拉機(jī)價格，僅柴油機(jī)一項(xiàng)就比“國二”標(biāo)準(zhǔn)高出1200 元左右，且存在質(zhì)量不穩(wěn)定、易損壞、維修配件價格高、維修技術(shù)難度大、只能回廠返修等問題。進(jìn)貨渠道的閉鎖、維修售后的繁瑣，造成“國三”標(biāo)準(zhǔn)手扶柴油機(jī)產(chǎn)品稀少，老百姓不認(rèn)可，全市乃至全省手扶拖拉機(jī)經(jīng)銷企業(yè)只能清理各生產(chǎn)廠家2016 年10 月1 日前生產(chǎn)的庫存，為機(jī)手進(jìn)行產(chǎn)品替換。新購置使用“國三”標(biāo)準(zhǔn)拖拉機(jī)的農(nóng)戶幾乎沒有，也買不到。再加上田園管理機(jī)、微耕機(jī)、電動三輪車等小型輕便機(jī)具的適用，手扶拖拉機(jī)產(chǎn)銷已成為夕陽產(chǎn)業(yè)。

（二）監(jiān)督管理有難度。2018 年6 月1 日，農(nóng)業(yè)部頒布施行了《拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)登記規(guī)定》（農(nóng)業(yè)部令2018 第1 號）、《拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)登記業(yè)務(wù)工作規(guī)范》，同時啟用新的“農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)”?！兑?guī)定》和《規(guī)范》對手扶拖拉機(jī)的規(guī)范管理更加嚴(yán)格，全省范圍的手扶拖拉機(jī)生產(chǎn)廠家因生產(chǎn)不規(guī)范，產(chǎn)品不符合新規(guī)登記規(guī)范要求，目前除前文提到的“桂花”牌手扶拖拉機(jī)外，均不能通過省農(nóng)機(jī)部門的申報，不能輸入《農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)》目錄，也就不能申請注冊登記業(yè)務(wù)（掛牌、辦行駛證），不能參加年度安全技術(shù)檢驗(yàn)，導(dǎo)致手扶拖拉機(jī)全部脫檢、脫審、脫管。據(jù)農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門了解，這種情況不止乳山，威海市乃至全省范圍內(nèi)均存在，成為目前懸而未決的難題。

（三）執(zhí)法權(quán)限不銜接。機(jī)構(gòu)改革后，原由農(nóng)機(jī)部門承擔(dān)的農(nóng)田、場園等作業(yè)場所農(nóng)業(yè)機(jī)械的監(jiān)督管理權(quán)因行政職能的劃轉(zhuǎn)而變化。在道路上行駛的農(nóng)業(yè)機(jī)械，農(nóng)機(jī)部門沒有執(zhí)法權(quán)，而是由交通管理部門依據(jù)《道路交通安全法》等法規(guī)依法管理。種種原因，致使手扶拖拉機(jī)日常管理和執(zhí)法監(jiān)督管理不能有效銜接，存在監(jiān)管空白。

三、工作建議

（一）加大研發(fā)創(chuàng)新力度。建議上級盡快出臺相關(guān)政策或措施，進(jìn)一步加強(qiáng)手扶拖拉機(jī)的監(jiān)督管理。出臺相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)手扶拖拉機(jī)生產(chǎn)廠家加大技術(shù)研發(fā)力度，盡快研制符合國家標(biāo)準(zhǔn)的新型手扶拖拉機(jī)，填補(bǔ)空白。并探索變手扶式轉(zhuǎn)向?yàn)楸P式轉(zhuǎn)向等技術(shù)，從源頭上加大手扶拖拉機(jī)的安全系數(shù)。同時加大機(jī)具出廠安全檢驗(yàn)力度，大燈、轉(zhuǎn)向燈等安全設(shè)施必須加裝，制造符合安全標(biāo)準(zhǔn)、百姓歡迎滿意的手扶拖拉機(jī)產(chǎn)品，促使相關(guān)政策法規(guī)盡快頒布實(shí)施。

（二）有效消化轉(zhuǎn)化。一方面，由農(nóng)機(jī)部門牽頭，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)化新機(jī)具、新技術(shù)推廣，以創(chuàng)建山東省“兩全兩高”農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范縣為契機(jī)，推廣應(yīng)用大中型、復(fù)合型、聯(lián)合式等先進(jìn)機(jī)具，著力發(fā)展土地深松、寬幅精播、種肥同施、高效植保、低損收獲、秸稈利用、糧食烘干機(jī)械化等精準(zhǔn)智能機(jī)械設(shè)備和標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)技術(shù)，加快老、舊、小機(jī)具淘汰報廢，促進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備轉(zhuǎn)型升級。另一方面，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和農(nóng)機(jī)部門牽頭，大力培育新型農(nóng)機(jī)經(jīng)營主體和服務(wù)組織，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，鼓勵農(nóng)機(jī)服務(wù)組織開展訂單作業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，建立覆蓋全程、服務(wù)全面、機(jī)制靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、綜合配套、保障有力的農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)體系，提升農(nóng)機(jī)規(guī)模化作業(yè)水平。

（三）逐步引導(dǎo)規(guī)范。由交警部門牽頭，在法律法規(guī)允許的前提下，探索試行手扶拖拉機(jī)限行和嚴(yán)格管理有關(guān)制度，從城區(qū)開始嚴(yán)格控制手扶拖拉機(jī)進(jìn)城，市區(qū)內(nèi)道路禁止行駛，并根據(jù)實(shí)際逐漸擴(kuò)展。尤其是農(nóng)忙季節(jié)，嚴(yán)禁手扶拖拉機(jī)非法載人、超限超載、人貨混裝、疲勞駕駛和酒后駕車等違法行為。通過加大規(guī)范引導(dǎo)力度，逐步增強(qiáng)手扶拖拉機(jī)操作人員的法制觀念和安全生產(chǎn)意識，提高其遵紀(jì)守法的自覺性，主動接受執(zhí)法管理。

（四）加強(qiáng)宣傳教育。由農(nóng)機(jī)管理部門牽頭，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，結(jié)合“安全生產(chǎn)咨詢?nèi)铡薄踩a(chǎn)隱患排查、駕駛?cè)笋{駛證申領(lǐng)、“三夏三秋”安全生產(chǎn)檢查等活動，充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、標(biāo)語、宣傳資料等媒介，有針對性地對手扶拖拉機(jī)駕駛者通過發(fā)放明白紙、安全手冊等形式，加大對《中華人民共和國道路交通安全法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的宣傳力度，使機(jī)手切實(shí)認(rèn)識到手扶拖拉機(jī)管理的必要性和有關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，進(jìn)一步增強(qiáng)其安全操作意識，保障農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)。

（五）強(qiáng)化部門協(xié)作。把手扶拖拉機(jī)監(jiān)管工作納入全社會的工作統(tǒng)籌，農(nóng)機(jī)、交警等相關(guān)部門協(xié)作配合，開展聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)治理、隱患排查等活動，特別是在“三夏三秋”等農(nóng)忙時節(jié)，將手扶拖拉機(jī)運(yùn)輸機(jī)組作為重點(diǎn)檢查對象，嚴(yán)厲查處違規(guī)載人、超載超限、人貨混裝、疲勞駕駛、酒后駕駛、違規(guī)改裝、路邊停車妨礙交通等行為，并及時督促整改，徹底整治隱患，確保執(zhí)法集中行動有機(jī)銜接、壓茬進(jìn)行，有效防范和堅決遏制農(nóng)機(jī)事故的發(fā)生，從而保證人民群眾財產(chǎn)不受損失。