乳山：強化手扶拖拉機使用監(jiān)管執(zhí)法

楊 明 姜曉蕾

一、概況

乳山市屬膠東低山丘陵區(qū)，整體地形北部和東、西兩側(cè)多低山，中、南部多丘陵，間有低山。境內(nèi)海拔100 米以上的丘陵和山地面積占全市總面積72.7%，平原面積僅占27.3%，地形因素決定全市手扶拖拉機擁有量較大，成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動者不可缺少的勞動工具。截至2019 年底，全市共有8～12 馬力手扶拖拉機5.8 萬余臺（在農(nóng)機監(jiān)理部門登記注冊56169 臺）。多年來，市農(nóng)機部門認真貫徹落實中央、省、市關(guān)于加快農(nóng)機化發(fā)展的方針政策，致力于推廣農(nóng)機先進機具及作業(yè)技術(shù)。隨著大中型拖拉機及其配套耕、播機具的推廣普及，小麥、玉米、花生聯(lián)合收獲機具的應(yīng)用，手扶拖拉機的用途由傳統(tǒng)的田間作業(yè)為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€別農(nóng)作物單一作業(yè)環(huán)節(jié)使用工具（如花生播種、地瓜挖掘等）和田間轉(zhuǎn)運的運輸工具。

（一）用戶情況。目前全市各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，基本每家均有1～2 臺手扶拖拉機，安裝上不同配套機具即可完成耕、旋、播、收、灌溉、運輸?shù)绒r(nóng)田作業(yè)環(huán)節(jié)；另一方面也體現(xiàn)了其使用者多為留守老人。據(jù)不完全統(tǒng)計，近五年來乳山市共有1.5 萬戶左右農(nóng)民購買手扶拖拉機，至2020 年其平均年齡已達60 周歲以上。手扶拖拉機使用人群年齡偏大，文化素質(zhì)偏低，接受政策、理論以及安全駕駛規(guī)章教育的能力不高。

（二）經(jīng)營維修情況。2007 年始，乳山市開始實行農(nóng)機購置補貼政策，極大地刺激了手扶拖拉機經(jīng)銷市場，十幾年間全市通過農(nóng)機購置補貼新增手扶拖拉機28668 臺。尤其是2015 年、2016 年山東省開始實施以舊換新政策，累加補貼比例占購機總額近50%，兩年間全市共售出手扶拖拉機10006 臺，絕大部分為以舊換新。2017 年，山東省取消手扶拖拉機購置補貼，銷量開始呈斷崖式下降。據(jù)原有的5 家補貼手扶拖拉機經(jīng)銷商反映，沒有補貼之后，手扶拖拉機價格持高不下，其銷量僅為往年一半。隨著農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化，大型農(nóng)機具機械化、聯(lián)合化作業(yè)優(yōu)勢凸顯，使手扶拖拉機的功能逐漸弱化，使用價值急劇降低。再加上手扶拖拉機維修門檻低，一般故障農(nóng)戶可自行排除，整修大修后也可繼續(xù)使用，老百姓更換新機意愿降低，手扶拖拉機在市場上銷量已逐漸降低。

（三）監(jiān)管執(zhí)法情況。多年來，市農(nóng)機監(jiān)理部門強化執(zhí)法檢查，筑牢監(jiān)管防線，根據(jù)不同季節(jié)采取進村入戶、道路巡查等不同方式，重點排查整治農(nóng)機無牌、無證、安全設(shè)施不全等不安全行為，堵塞安全監(jiān)管漏洞，推動農(nóng)機監(jiān)管工作上檔升級。機構(gòu)改革以后，新設(shè)立的市農(nóng)機發(fā)展中心積極轉(zhuǎn)變監(jiān)理服務(wù)方式，變執(zhí)法為檢查，變處罰為規(guī)勸，對全市農(nóng)業(yè)機械開展農(nóng)田作業(yè)安全隱患排查，進行農(nóng)機事故應(yīng)急救援演練，配合公安交警部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動，并在“三夏三秋”關(guān)鍵農(nóng)時對農(nóng)機安全操作駕駛情況進行督導(dǎo)檢查。尤其是每年10 月蘋果銷售旺季，市農(nóng)機發(fā)展中心派出監(jiān)理人員，在蘋果產(chǎn)銷鎮(zhèn)開展重點巡回檢查與駐點疏導(dǎo)，對手扶拖拉機占道經(jīng)營、違規(guī)停放、不安全駕駛等行為進行規(guī)勸糾正，確保農(nóng)機安全生產(chǎn)不出紕漏，從源頭杜絕農(nóng)機事故產(chǎn)生。近年來，全市農(nóng)機安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定，始終保持農(nóng)機事故零報告。

二、存在的問題

（一）機具產(chǎn)銷有矛盾。國家環(huán)保部《關(guān)于實施國家第三階段非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放標準的公告》（公告2016 年第5 號）規(guī)定，自2016年12 月1 日起，所有制造、進口和銷售的農(nóng)用機械不得裝用不符合《非道路標準》第三階段要求的柴油機，即必須裝用“國三”標準柴油機。而當時市面上所有手扶拖拉機裝用的都是“國二”標準柴油機，均不符合環(huán)保部要求。由于手扶拖拉機配套的柴油機功率?。?.88～8.82 千瓦），價格低（1300 元左右/臺），適用地區(qū)少（僅山區(qū)丘陵地區(qū)），國內(nèi)技術(shù)先進的大型發(fā)動機生產(chǎn)企業(yè)不投入研發(fā)，因此沒有成型的“國三”手扶柴油機可供參照，難以進行大批量生產(chǎn)。造成市場上研制生產(chǎn)“國三”標準手扶拖拉機的廠家寥寥無幾。以山東省為例，在農(nóng)機安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)中申報過檢的手扶拖拉機，也就是可以掛牌辦證的合格產(chǎn)品，僅有廣西南寧手扶拖拉機廠生產(chǎn)的“桂花”牌手扶拖拉機兩個型號，全省均面臨手扶拖拉機無正規(guī)廠商生產(chǎn)銷售的局面，這與農(nóng)民需求產(chǎn)生巨大矛盾。據(jù)調(diào)查，目前市場上的“國三”標準手扶拖拉機價格，僅柴油機一項就比“國二”標準高出1200 元左右，且存在質(zhì)量不穩(wěn)定、易損壞、維修配件價格高、維修技術(shù)難度大、只能回廠返修等問題。進貨渠道的閉鎖、維修售后的繁瑣，造成“國三”標準手扶柴油機產(chǎn)品稀少，老百姓不認可，全市乃至全省手扶拖拉機經(jīng)銷企業(yè)只能清理各生產(chǎn)廠家2016 年10 月1 日前生產(chǎn)的庫存，為機手進行產(chǎn)品替換。新購置使用“國三”標準拖拉機的農(nóng)戶幾乎沒有，也買不到。再加上田園管理機、微耕機、電動三輪車等小型輕便機具的適用，手扶拖拉機產(chǎn)銷已成為夕陽產(chǎn)業(yè)。

（二）監(jiān)督管理有難度。2018 年6 月1 日，農(nóng)業(yè)部頒布施行了《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》（農(nóng)業(yè)部令2018 第1 號）、《拖拉機和聯(lián)合收割機登記業(yè)務(wù)工作規(guī)范》，同時啟用新的“農(nóng)機安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)”?！兑?guī)定》和《規(guī)范》對手扶拖拉機的規(guī)范管理更加嚴格，全省范圍的手扶拖拉機生產(chǎn)廠家因生產(chǎn)不規(guī)范，產(chǎn)品不符合新規(guī)登記規(guī)范要求，目前除前文提到的“桂花”牌手扶拖拉機外，均不能通過省農(nóng)機部門的申報，不能輸入《農(nóng)機安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)》目錄，也就不能申請注冊登記業(yè)務(wù)（掛牌、辦行駛證），不能參加年度安全技術(shù)檢驗，導(dǎo)致手扶拖拉機全部脫檢、脫審、脫管。據(jù)農(nóng)機監(jiān)理部門了解，這種情況不止乳山，威海市乃至全省范圍內(nèi)均存在，成為目前懸而未決的難題。

（三）執(zhí)法權(quán)限不銜接。機構(gòu)改革后，原由農(nóng)機部門承擔的農(nóng)田、場園等作業(yè)場所農(nóng)業(yè)機械的監(jiān)督管理權(quán)因行政職能的劃轉(zhuǎn)而變化。在道路上行駛的農(nóng)業(yè)機械，農(nóng)機部門沒有執(zhí)法權(quán)，而是由交通管理部門依據(jù)《道路交通安全法》等法規(guī)依法管理。種種原因，致使手扶拖拉機日常管理和執(zhí)法監(jiān)督管理不能有效銜接，存在監(jiān)管空白。

三、工作建議

（一）加大研發(fā)創(chuàng)新力度。建議上級盡快出臺相關(guān)政策或措施，進一步加強手扶拖拉機的監(jiān)督管理。出臺相應(yīng)標準，引導(dǎo)手扶拖拉機生產(chǎn)廠家加大技術(shù)研發(fā)力度，盡快研制符合國家標準的新型手扶拖拉機，填補空白。并探索變手扶式轉(zhuǎn)向為盤式轉(zhuǎn)向等技術(shù)，從源頭上加大手扶拖拉機的安全系數(shù)。同時加大機具出廠安全檢驗力度，大燈、轉(zhuǎn)向燈等安全設(shè)施必須加裝，制造符合安全標準、百姓歡迎滿意的手扶拖拉機產(chǎn)品，促使相關(guān)政策法規(guī)盡快頒布實施。

（二）有效消化轉(zhuǎn)化。一方面，由農(nóng)機部門牽頭，加強農(nóng)機化新機具、新技術(shù)推廣，以創(chuàng)建山東省“兩全兩高”農(nóng)業(yè)機械化示范縣為契機，推廣應(yīng)用大中型、復(fù)合型、聯(lián)合式等先進機具，著力發(fā)展土地深松、寬幅精播、種肥同施、高效植保、低損收獲、秸稈利用、糧食烘干機械化等精準智能機械設(shè)備和標準化作業(yè)技術(shù)，加快老、舊、小機具淘汰報廢，促進農(nóng)機裝備轉(zhuǎn)型升級。另一方面，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和農(nóng)機部門牽頭，大力培育新型農(nóng)機經(jīng)營主體和服務(wù)組織，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，鼓勵農(nóng)機服務(wù)組織開展訂單作業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等農(nóng)機作業(yè)服務(wù)，建立覆蓋全程、服務(wù)全面、機制靈活、運轉(zhuǎn)高效、綜合配套、保障有力的農(nóng)機社會化服務(wù)體系，提升農(nóng)機規(guī)?；鳂I(yè)水平。

（三）逐步引導(dǎo)規(guī)范。由交警部門牽頭，在法律法規(guī)允許的前提下，探索試行手扶拖拉機限行和嚴格管理有關(guān)制度，從城區(qū)開始嚴格控制手扶拖拉機進城，市區(qū)內(nèi)道路禁止行駛，并根據(jù)實際逐漸擴展。尤其是農(nóng)忙季節(jié)，嚴禁手扶拖拉機非法載人、超限超載、人貨混裝、疲勞駕駛和酒后駕車等違法行為。通過加大規(guī)范引導(dǎo)力度，逐步增強手扶拖拉機操作人員的法制觀念和安全生產(chǎn)意識，提高其遵紀守法的自覺性，主動接受執(zhí)法管理。

（四）加強宣傳教育。由農(nóng)機管理部門牽頭，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，結(jié)合“安全生產(chǎn)咨詢?nèi)铡?、安全生產(chǎn)隱患排查、駕駛?cè)笋{駛證申領(lǐng)、“三夏三秋”安全生產(chǎn)檢查等活動，充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、標語、宣傳資料等媒介，有針對性地對手扶拖拉機駕駛者通過發(fā)放明白紙、安全手冊等形式，加大對《中華人民共和國道路交通安全法》《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)的宣傳力度，使機手切實認識到手扶拖拉機管理的必要性和有關(guān)法律法規(guī)的嚴肅性，進一步增強其安全操作意識，保障農(nóng)機安全生產(chǎn)。

（五）強化部門協(xié)作。把手扶拖拉機監(jiān)管工作納入全社會的工作統(tǒng)籌，農(nóng)機、交警等相關(guān)部門協(xié)作配合，開展聯(lián)合執(zhí)法、專項治理、隱患排查等活動，特別是在“三夏三秋”等農(nóng)忙時節(jié)，將手扶拖拉機運輸機組作為重點檢查對象，嚴厲查處違規(guī)載人、超載超限、人貨混裝、疲勞駕駛、酒后駕駛、違規(guī)改裝、路邊停車妨礙交通等行為，并及時督促整改，徹底整治隱患，確保執(zhí)法集中行動有機銜接、壓茬進行，有效防范和堅決遏制農(nóng)機事故的發(fā)生，從而保證人民群眾財產(chǎn)不受損失。