基于國家公園體制下的森林公園規(guī)劃策略探析

朱玉潔，翁羽西，王敏華

（福建農(nóng)林大學(xué)園林學(xué)院，福建 福州 350002）

1 引言

2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，建立國家公園體制是推進(jìn)生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)的重要舉措之一，對于保護(hù)和合理利用自然資源，促進(jìn)人與自然和諧共生，具有十分重要的作用[1]。森林公園有良好的自然資源，除了娛樂和風(fēng)景秀麗等傳統(tǒng)價(jià)值之外，森林公園越來越多地被評估它們提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，并通過耦合環(huán)境和社會健康的視角來衡量。森林公園可以影響人類健康和福祉，可作為人們從日常生活釋放壓力的避難所。如何在國家公園體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行森林公園規(guī)劃是一個(gè)值得思考的問題。

2 中國國家公園體制試點(diǎn)

截止到2017年底，我國設(shè)立的國家公園體制試點(diǎn)區(qū)有三江源、大熊貓、東北虎豹、普達(dá)措、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、長城和祁連山，共10處。在管理體制上，《建立國家公園體制總體方案》提出“建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”[2]。各林業(yè)局、各國家公園管理局分別頒布了《云南省國家公園管理?xiàng)l例》、草擬了《祁連山國家公園管理?xiàng)l例》，加快出臺了《大熊貓國家公園管理辦法》等條例辦法，各管理?xiàng)l例、辦法詳細(xì)規(guī)定了國家公園管理局的權(quán)限、處罰形式和力度等。在管理范圍上，東北虎豹國家公園試點(diǎn)跨越吉林和黑龍江兩省，以吉林省政府作為主要負(fù)責(zé)，黑龍江配合，即管理范圍可以跨越省市行政區(qū)劃限制，但是需要明確試點(diǎn)的主要管理權(quán)屬負(fù)責(zé)單位。三江源國家公園包括長江源園區(qū)、黃河源園區(qū)和瀾滄江源園區(qū)，各個(gè)園區(qū)自行分管源頭流域的生態(tài)保護(hù)工作，即各試點(diǎn)區(qū)可以根據(jù)各區(qū)域的地理位置、自然生態(tài)特征分園區(qū)進(jìn)行管理。

3 基于國家公園體制的森林公園規(guī)劃策略

《建立國家公園體制總體方案》提出“優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系。改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制……”[2]。基于中國國家公園體制的森林公園規(guī)劃策略將從以下四個(gè)方面展開。

3.1 管理體制

在中國國家公園體制的基礎(chǔ)下，健全森林公園管理體制。首先，許多自然保護(hù)地單元都存在“一地多名”的現(xiàn)象，如武夷山有國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級森林公園和國家級風(fēng)景名勝區(qū)三個(gè)名稱。正如“九龍治水”，難以治好。因此，在森林公園的建設(shè)上，需要解決“一地多牌”的問題，保留唯一的保護(hù)地名稱，避免今后管理交叉問題的出現(xiàn)。其次，森林公園主要依托森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)體系，其優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品可以滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，建立既適應(yīng)大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場要求的森林旅游管理體制尤為重要?？刹捎谩八臋?quán)分離”的管理模式，實(shí)行資源的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督保護(hù)權(quán)彼此分離、彼此制衡[3]。

①在所有權(quán)問題上，對森林公園的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記；探索所有權(quán)分級行使體制的建立，從而實(shí)現(xiàn)效率兼顧公平。②在管理權(quán)上，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，如成立森林公園管理處，對景區(qū)實(shí)行綜合管理、統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督保護(hù)，由森林公園管理處作為主要負(fù)責(zé)，決定本區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重要的旅游項(xiàng)目，處理旅游活動(dòng)中出現(xiàn)或涉及的重大問題，避免各路諸侯的多頭干預(yù)。③在經(jīng)營權(quán)上，由合作企業(yè)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營權(quán)，利用企業(yè)的資本優(yōu)勢和市場優(yōu)勢，對景區(qū)資源進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃、合理開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和有效保護(hù)。④在監(jiān)督保護(hù)權(quán)上，建立健全監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建森林公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計(jì)分析平臺，接受社會公眾各種形式的監(jiān)督。

3.2 社會參與

森林公園的規(guī)劃與建設(shè)，需要全社會的共同參與。社會參與機(jī)制可以激發(fā)全社會共同建設(shè)森林公園，體現(xiàn)其生態(tài)效益與公益性。在森林公園設(shè)立以生態(tài)保護(hù)、自然教育、森林康養(yǎng)、科學(xué)研究等為主題的領(lǐng)域，吸引當(dāng)?shù)鼐用瘛＜覍W(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與。此外，森林公園應(yīng)在明確公眾參與主體、目標(biāo)和模式的基礎(chǔ)上，建立健全的相關(guān)機(jī)制：①社會捐贈(zèng)機(jī)制。社會組織或個(gè)人為森林公園提供資金支持，用于自然教育等活動(dòng)。②志愿服務(wù)機(jī)制。志愿活動(dòng)走進(jìn)森林公園，舉辦森林公園相關(guān)志愿者活動(dòng)，創(chuàng)造美好的森林公園環(huán)境。建立志愿者招募標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、激勵(lì)機(jī)制等。③合作管理機(jī)制。搭建合作平臺，確定合作方式、明確合作雙方權(quán)利與義務(wù)，激勵(lì)企業(yè)、社會組織、個(gè)人、科研機(jī)構(gòu)參與到森林公園的建設(shè)與發(fā)展中來。④社會監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立社會監(jiān)督平臺，建立社會監(jiān)督反饋機(jī)制以及監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，全社會共同監(jiān)督森林公園的建設(shè)。

3.3 資金保障與補(bǔ)償

森林公園各項(xiàng)管理活動(dòng)要持續(xù)、有效的進(jìn)行就需要有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，但是，多數(shù)森林公園對公眾是免費(fèi)開放的，門票無法作為資金收入，因此在資金保障上，一方面應(yīng)積極探索并建立國家各級財(cái)政對國家公園體制運(yùn)營的資金保障機(jī)制[4]，另一方面，可以通過申報(bào)“森林體驗(yàn)基地”等來爭取國家和省級財(cái)政資金的支持。在補(bǔ)償上，一方面，通過生態(tài)補(bǔ)償來解決土地權(quán)屬問題，緩解土地糾紛及土地利用權(quán)限變化造成的問題，另外還能夠激發(fā)民眾參與到森林公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來。另一方面，建立森林公園與社區(qū)共建共享機(jī)制，協(xié)調(diào)森林公園與周邊社區(qū)居民的關(guān)系，減少社區(qū)發(fā)展對森林公園土地和自然資源的依賴。引導(dǎo)和支持農(nóng)民結(jié)合傳統(tǒng)文化習(xí)俗從事農(nóng)家樂、手工制品加工等旅游特許經(jīng)營活動(dòng)。值得注意的是，補(bǔ)償不應(yīng)局限于資金補(bǔ)償，就業(yè)、培訓(xùn)、教育等政策補(bǔ)償也是補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

3.4 規(guī)劃開發(fā)機(jī)制

合理規(guī)劃，堅(jiān)持保護(hù)第一，發(fā)揮優(yōu)勢。①處理好保護(hù)和開發(fā)之間的關(guān)系。依據(jù)《中華人民共和國森林法》和《森林公園管理辦法》的要求，在森林公園建設(shè)的過程中注重尊重自然、順應(yīng)自然的理念，保護(hù)好森林環(huán)境和資源，每個(gè)人、每個(gè)發(fā)展環(huán)節(jié)都應(yīng)參與到保護(hù)任務(wù)中來，合理有效的處理好保護(hù)與開發(fā)之間的矛盾[5]。②充分發(fā)揮森林資源的優(yōu)勢，充分利用宜人氣候、獨(dú)特地貌、文景相融等有利條件，注重以森林康養(yǎng)、休閑度假和自然教育為核心的多元業(yè)態(tài)發(fā)展，發(fā)揮森林公園豐富而獨(dú)特的旅游資源優(yōu)勢，提升森林公園的知名度。

4 結(jié)語與展望

本文在國家公園體制建設(shè)的大背景下，參考國家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，從管理體制、社會參與、資金保障與補(bǔ)償和規(guī)劃開發(fā)機(jī)制四個(gè)方面對森林公園規(guī)劃策略進(jìn)行探析。發(fā)現(xiàn)森林公園在未來的發(fā)展上還有很大的空間：①在森林公園的經(jīng)營管理上，引用生態(tài)科技含量高的技術(shù)，如合理利用3S技術(shù)：全球定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）。3S技術(shù)可以提供更加合理和科學(xué)的數(shù)據(jù)支持，以更好的對森林公園進(jìn)行規(guī)劃。②在森林旅游發(fā)展上，森林康養(yǎng)正日益成為生態(tài)旅游發(fā)展的主要業(yè)態(tài)。在避免過渡開發(fā)與人為干擾的前提下促進(jìn)自然與人類的積極互動(dòng)，提升群眾幸福指數(shù)。充分合理利用森林資源，除視覺景觀資源外，自然聲音是獨(dú)特而無與倫比的生態(tài)特征，可以為游客提供有益的、恢復(fù)性的森林體驗(yàn)，促進(jìn)身體和精神上的恢復(fù)；開展可以促進(jìn)精神復(fù)愈、修身養(yǎng)性、延緩衰老等的森林“五感”體驗(yàn)活動(dòng)。