山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目工程承包模式探討

朱鈺，許樹(shù)國(guó)

（中國(guó)中元國(guó)際工程有限公司，北京100089）

1 引言

改革開(kāi)放40年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的顯著提高，我國(guó)也面臨著越來(lái)越大的生態(tài)環(huán)境壓力。自然資源的粗放利用和快速的城市擴(kuò)張引發(fā)了植被退化、水資源污染、生態(tài)環(huán)境破碎化等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題【1】。近年來(lái)，中央各相關(guān)部委及地方政府為改善生態(tài)環(huán)境積極開(kāi)展了各類生態(tài)修復(fù)工程，但效果不甚顯著，往往是還沒(méi)有解決當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題，卻又產(chǎn)生了新的生態(tài)環(huán)境損害，使得部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的再退化。究其原因，就是忽略了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，護(hù)山、治水、養(yǎng)田各自為戰(zhàn)。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，習(xí)近平總書(shū)記提出“山水林田湖”是一個(gè)生命共同體的重要理念，論述了生命共同體內(nèi)在的自然規(guī)律，指出自然資源用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，說(shuō)明了為什么要遵循自然規(guī)律的原因，指出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的工程。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出“實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程”；2016年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》；2017年，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議，在《建立國(guó)家公園體制總體方案》中將“草”納入“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”之中，使“生命共同體”的內(nèi)涵更加廣泛、完整。在“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)系統(tǒng)各要素及各部門，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，成為我國(guó)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)任務(wù)。自此，正式拉開(kāi)了我國(guó)以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的重要理念指導(dǎo)開(kāi)展對(duì)山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的帷幕。

2 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程目標(biāo)

截至目前，全國(guó)24個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）已開(kāi)展3批共25個(gè)“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程”，主要部署在大小興安嶺和長(zhǎng)白山、內(nèi)蒙古高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、黃土高原、河西走廊、祁連山脈、塔里木河流域、青藏高原、云貴高原、滇桂黔喀斯特地區(qū)、南嶺山地地區(qū)、秦巴山脈等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

2.1 保障國(guó)家生態(tài)屏障和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的健康安全

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程是以生命共同體理念為指導(dǎo)，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其變化規(guī)律，對(duì)受到損壞或者退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障國(guó)家生態(tài)屏障和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的健康安全【2～4】。實(shí)際上，目前全國(guó)開(kāi)展的3批共25個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的部署也與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》“兩屏三帶”（青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原-川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶）相吻合。

2.2 核心目的是提升國(guó)民安全

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的核心目的是提升國(guó)民安全【5】。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要是針對(duì)關(guān)系國(guó)民安全的受損或遭受破壞的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量，開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能提升，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，保障“兩屏三帶”安全，完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)體制機(jī)制等，是國(guó)民安全建設(shè)的重要內(nèi)容。

3 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程特點(diǎn)

3.1 建設(shè)內(nèi)容種類眾多

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)是以生命共同體理念為指導(dǎo)，以整體性和系統(tǒng)性修復(fù)為原則。涉及土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、流域水環(huán)境保護(hù)治理、污染與退化土地修復(fù)治理、生物多樣性保護(hù)和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)6大類主要建設(shè)內(nèi)容（見(jiàn)圖1）。

圖1 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要建設(shè)內(nèi)容

從現(xiàn)有3批共25個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)看，所有項(xiàng)目均涉及以上建設(shè)內(nèi)容的多個(gè)種類或全部種類。

3.2 涉及標(biāo)準(zhǔn)多且不符合生命共同體的理念

目前，我國(guó)還沒(méi)有符合生命共同體理念的針對(duì)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。主管部門也不統(tǒng)一，涉及自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、林草局、農(nóng)業(yè)部、住建部、交通部、工信部8個(gè)部門。各部門也都依托業(yè)務(wù)工作成立了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)并分別根據(jù)各自的職責(zé)制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)研究，多個(gè)部門制定并實(shí)施了350多項(xiàng)有關(guān)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)85項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)183項(xiàng)、地方標(biāo)準(zhǔn)83項(xiàng)【6】。這些眾多的標(biāo)準(zhǔn)并未體現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性要求，也不能很好地指導(dǎo)工程項(xiàng)目的實(shí)施，甚至某些標(biāo)準(zhǔn)還存在相互不協(xié)調(diào)以及矛盾之處。

3.3 涉及工程關(guān)鍵技術(shù)多

山水林田湖草是多尺度、多要素、綜合的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，其保護(hù)與修復(fù)技術(shù)體系涉及生態(tài)科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、地理科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)基礎(chǔ)學(xué)科技術(shù)的組合創(chuàng)新、技術(shù)系統(tǒng)的集成關(guān)系，“山、水、林、田、湖、草”專項(xiàng)治理關(guān)鍵技術(shù)，包括覆坑平整、疏浚河道、擋墻等“山”治理關(guān)鍵技術(shù)；河道疏浚、生態(tài)護(hù)坡等“水”治理關(guān)鍵技術(shù)；封山育林、人工造林等“林”治理關(guān)鍵技術(shù)；土地整治、點(diǎn)面源治理等“田”治理關(guān)鍵技術(shù)；濕地封育、生物群落優(yōu)化等“湖”治理關(guān)鍵技術(shù)；退耕還草、圍欄封育等“草”治理關(guān)鍵技術(shù)。

3.4 工程建設(shè)手續(xù)復(fù)雜

目前，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的標(biāo)準(zhǔn)工程建設(shè)手續(xù)，包括可研批復(fù)、用地手續(xù)、環(huán)評(píng)、生態(tài)準(zhǔn)入、規(guī)劃批復(fù)、施工許可等。管理部門眾多，包括發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草、農(nóng)業(yè)、住建、交通和工信等多個(gè)部門。目前，試點(diǎn)項(xiàng)目的基本做法還是將整體生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目拆分成可歸口到各行政主管部門負(fù)責(zé)的子項(xiàng)工程，再分別辦理建設(shè)手續(xù)。這種做法嚴(yán)重影響整體性和系統(tǒng)性修復(fù)的進(jìn)程，與生命共同體理念不符。往往某些工程手續(xù)辦理的不確定性將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)修復(fù)的不閉合，甚至項(xiàng)目停滯或流產(chǎn)。

4 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程承包模式

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有工程承包建設(shè)模式總體可分為傳統(tǒng)工程承包模式和工程總承包模式。

4.1 傳統(tǒng)工程承包模式

在傳統(tǒng)工程承包模式中，項(xiàng)目建設(shè)方需要通過(guò)招標(biāo)方式確定可研編制（前期咨詢）單位、地質(zhì)勘察單位、工程設(shè)計(jì)單位、造價(jià)咨詢單位、工程監(jiān)理單位、施工總承包單位和設(shè)備材料供應(yīng)商等，項(xiàng)目建設(shè)方團(tuán)隊(duì)親自實(shí)施全過(guò)程項(xiàng)目管理。此種模式適用于項(xiàng)目建設(shè)方具有相對(duì)專業(yè)的工程建設(shè)管理人員和技術(shù)人員，適用于項(xiàng)目技術(shù)工藝要求不高、相對(duì)簡(jiǎn)單、工期較充裕的一般性建設(shè)項(xiàng)目，顯然不適用于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。

4.2 工程總承包模式

工程總承包是對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工實(shí)行總承包，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)，尤其適用以技術(shù)和工藝設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的項(xiàng)目、設(shè)計(jì)和施工銜接密切的項(xiàng)目、工期目標(biāo)和投資控制目標(biāo)嚴(yán)格的項(xiàng)目、項(xiàng)目建設(shè)單位缺乏專業(yè)工程管理和技術(shù)人員的項(xiàng)目。

前文提到，山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程要以生命共同體理念為指導(dǎo)，以整體性和系統(tǒng)性為原則實(shí)施，且具有建設(shè)內(nèi)容種類多、涉及標(biāo)準(zhǔn)多、涉及工程關(guān)鍵技術(shù)多、工程建設(shè)手續(xù)復(fù)雜等特點(diǎn)，這就需要在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的統(tǒng)籌下進(jìn)行。工程總承包模式針對(duì)以上要求和特點(diǎn)具有如下優(yōu)勢(shì)：

1）工程總承包單位可以利用自身的設(shè)計(jì)技術(shù)能力在項(xiàng)目伊始全方位配合可研編制（前期咨詢）單位，從技術(shù)策略上在工程設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌各類建設(shè)內(nèi)容的系統(tǒng)性和整體性；

2）工程總承包單位可以利用自身的管理能力和上下游供應(yīng)商資源，統(tǒng)籌各類建設(shè)內(nèi)容總體實(shí)施；

3）工程總承包單位可以利用自身的組織能力，組織各行業(yè)專家梳理各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保在工程設(shè)計(jì)和實(shí)施中相互協(xié)調(diào)；

4）工程總承包單位可以利用自身工程技術(shù)能力從設(shè)計(jì)開(kāi)始梳理適用各類建設(shè)內(nèi)容的關(guān)鍵技術(shù)體系，能更好地在工程實(shí)施中得以應(yīng)用，順利推進(jìn)項(xiàng)目；

5）工程總承包單位可以統(tǒng)籌各類型項(xiàng)目的工程建設(shè)手續(xù)辦理流程，協(xié)助項(xiàng)目建設(shè)單位確保項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性。

5 結(jié)語(yǔ)

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程是貫徹習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想、踐行生命共同體理念、整體性和系統(tǒng)性開(kāi)展生態(tài)建設(shè)的重要舉措，在工程實(shí)施過(guò)程中如何統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展是完整實(shí)現(xiàn)黨中央生態(tài)文明建設(shè)思想的關(guān)鍵步驟。與以往不同，山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程集中體現(xiàn)的是整體性和系統(tǒng)性修復(fù)，在實(shí)施過(guò)程中需要由專業(yè)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)，避免各自為戰(zhàn)，而工程總承包模式是集合知識(shí)、技術(shù)、實(shí)施為一體的策略。