“飯碗田”與“安居夢”的那些事兒

吃有保障、住有所居是生活幸福的源泉。當承載口糧的耕地，被違法違規(guī)建設的房子一點點“蠶食”，如何既住的安穩(wěn)又堅守耕地紅線，守護好“飯碗田”？湖南省瀏陽市和江西省鷹潭市余江區(qū)開展了有益的探索。

作為全國農村土地制度改革試點縣（市、區(qū)），瀏陽和余江在農村宅基地制度改革中，將村民建房管理與加強耕地保 護結合起來，因地制宜大膽創(chuàng)新，在疏與堵之間，走出了一條既保護了耕地，又切實保障了農民合理住房用地需求、保護農民宅基地 合法權益的路徑。

湖南瀏陽：護田安居兩相宜

從湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)往西南方向驅車約10分鐘，一片青山環(huán)繞的別墅群映入眼簾，“悠然見南山”的文化墻與周邊的涼亭、綠廊相映成趣。這是瀏陽市402處農民集中居住點之一的芙蓉小區(qū)。

62歲的劉亞光住著自建的一棟小洋樓，日子過得十分愜意。而在10年前，他因自家宅基地選址的事情煩惱不已?！袄险厣狡露ǎ刭|災害隱患重重，而且交通也不方便，孩子上學、大人上班都是問題?！眲喒庹f。有了積蓄后，選新址、建新房成了當年全家的頭等大事。

瀏陽市是我國的“花炮之鄉(xiāng)”?；ㄅ诋a業(yè)的繁榮讓村民逐漸富裕，不少村民和劉亞光一樣，萌發(fā)了建新房的需求?？墒?，現(xiàn)實情況并不允許。羅霄山脈貫穿全境，造成了瀏陽山多地少、地災頻發(fā)的局面?；巨r田保護面積占耕地總面積的86.9%，全面實現(xiàn)農民集中建房難度很大。一些村民開始打起了自家耕地的主意。

“瀏陽農民建房有兩類問題很普遍，要么切坡建房帶來地災隱患，要么就占用耕地。”瀏陽市自然資源局耕地保護科科長何安峰說。數(shù)據(jù)顯示，2012年~2015年期間，全市審批的村民建房占用耕地達738畝，村居“蠶食”耕地現(xiàn)象十分嚴重。而無序的建房管理，又如連環(huán)套引發(fā)一系列煩惱：耕地減少、一戶多宅、宅基地使用粗放，村莊建設無序……

規(guī)范和引導村民建房、依法保護好“飯碗田”，箭在弦上。

突 破

劉亞光建新房的機會出現(xiàn)在2006年。那一年，幾乎整個鄉(xiāng)的人都聽說了一個消息：相鄰的大瑤鎮(zhèn)的南山村正在向外村人出讓宅基地。

彼時，南山村結合新農村建設，規(guī)劃整理了一片廢舊的宅基地用于建設集中居民點，取名芙蓉小區(qū)，并允許外村人到本村置地建房。劉亞光當機立斷花1萬元買下了一塊宅基地，按著村里統(tǒng)一的規(guī)劃圖紙，2層樓的小洋房很快建成，舉家移居。

劉亞光所在芙蓉小區(qū)是瀏陽市創(chuàng)新村民建房管理的一次嘗試。

芙蓉小區(qū)

2015年3月，瀏陽成為全國33個農村土地制度改革試點縣之一，大瑤鎮(zhèn)被列入該市宅基地制度改革先行試點鎮(zhèn)。一場村民建房管理創(chuàng)新的探索就此展開。

村莊規(guī)劃是村民建房管理的源頭。早在2005年，南山村就開始繪制村莊規(guī)劃藍圖。2018年，瀏陽市200個村莊規(guī)劃提質和277個村土地利用規(guī)劃編制全面鋪開，以規(guī)劃編制為突破口，從源頭管控宅基地總量。

同時，從村民建房需求端破題，允許在市域內對宅基地使用權進行流轉。瀏陽市大瑤鎮(zhèn)新河小區(qū)、沿溪鎮(zhèn)蝴蝶小區(qū)等均是按美麗鄉(xiāng)村集中居住區(qū)標準打造，面向瀏陽全域符合宅基地申請條件的農民，只要一次性出一筆擇位競價費，然后按年繳納有償使用費，就能獲得相應宅基地使用權。

村民建房占用耕地存量如何解決？

瀏陽市自然資源局副局長劉學輝介紹，全市多措并舉、分類施策，編好綜合管控“一張網(wǎng)”，開展“一戶多宅”“空心房”清理整治專項行動，對違法占用耕地的行為，嚴厲打擊、一律拆除。同時，推廣實施農村宅基地制度改革試點政策，對合法“一戶多宅”（繼承、贈予獲得）實行有償使用，引導村民主動退出廢棄、閑置宅基地；加大廢棄宅基地復墾力度，將“拆舊復墾騰地”作為新建房不動產權證書發(fā)放的前置條件。

針對宅基地超過法定面積的，瀏陽市的做法是對超過部分實行有償使用。“有償使用與有償退出相結合，一倒逼一激勵，兩頭發(fā)力，既解決農民住房保障問題，又保護耕地，促進節(jié)約集約用地?！眲W輝說。

安 居

“房子寬敞亮堂了，道路四通八達，這樣集中居住好，我們那一塊的人都愿意住到一起，不用自己再到處找地建房了?！?4歲的熊元果滿面笑容地告訴記者，他承包了水塘，是村里養(yǎng)魚大戶，一年有12萬余元的收入。

熊元果2004年入住的蝴蝶小區(qū)，位于沿溪鎮(zhèn)沙龍村，是瀏陽市第一個集中居住的小區(qū)，像他這樣遷過來的有十多戶。原來的宅基地平整成了耕地，村里給每戶獎勵3000元。小區(qū)附近規(guī)劃建設了工業(yè)小區(qū)、食品加工廠，村民就近就業(yè)，過上了城里人一樣的生活。

張賢告是大瑤鎮(zhèn)南山村新河小區(qū)居民，原來有2棟房屋，其中一棟是其義父的房屋，屬于政策允許的“一戶多宅”。但是他主動申請了退出，在新河小區(qū)建了一棟兩層樓的房屋，按照瀏陽市農村宅基地退出補償標準，一共拿到24.6萬元房屋補償款?！斑@個價格是結合瀏陽制定的集體建設用地基準地價，通過評估中介對房屋估值，再與集體經(jīng)濟組織協(xié)商后確定的，還在村里公示了?！睆堎t告說，“新房按村里的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃標準統(tǒng)一設計，跟城里別墅一樣?！?/p>

在大瑤鎮(zhèn)像張賢告這樣不愿意去城里定居和工作的人很多，但也有部分進城買房的人，他們退出農村住宅后又想回來住怎么辦？

“我們允許進城農民在宅基地退出后仍保留原農村集體成員身份，在需要重新返鄉(xiāng)置業(yè)時仍可通過公開競價取得宅基地使用權，為農民回鄉(xiāng)吃上‘定心丸’?！睘g陽市自然資源局辦公室主任羅勇對記者說，目前瀏陽市共有189戶農戶自愿退出宅基地，達成退出意向的1000多戶。

湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院教授羅士軍多年來一直關注瀏陽宅基地改革試點情況，在她看來，瀏陽在符合土地利用總體規(guī)劃且確?！耙粦粢徽钡那闆r下，允許村民跨越集體經(jīng)濟組織使用宅基地；嚴格實施宅基地占用耕地占補平衡制度；將“拆舊復墾騰地”作為新建房不動產權證發(fā)放的前置條件等舉措的實施，提高了宅基地占用耕地的成本，減少了農民新建房用地數(shù)量尤其是占用耕地數(shù)量，進一步優(yōu)化了農村建設用地布局，改善了農村人居環(huán)境?！斑@些經(jīng)驗和做法可復制、可推廣?！绷_士軍說。

數(shù)據(jù)顯示，2019年全市完成違法用地整改6199畝，其中，耕地2123畝；新增違法用地同比下降90%以上。改革試點期間，瀏陽依法審批村民建房占用耕地293畝，騰退盤活低效、閑置、違法宅基地2萬余宗、1.9萬畝，產生新增耕地1.05萬畝；編制277個村土地利用規(guī)劃，規(guī)劃整理集中連片居住點402處，確保了不占或少占耕地；累計辦理宅基地跨村鎮(zhèn)流轉2061宗、面積451畝，減少占用耕地110畝。

眼下，有力有序推進農村亂占耕地建房問題摸排工作正在瀏陽全面展開，市自然資源局正按照統(tǒng)一部署，配合做好國家聯(lián)合調研組專題調研和省級摸排系統(tǒng)平臺試點試測，并在20天時間內，完成5萬余個監(jiān)測圖斑外業(yè)調查。

如何通過法治軌道，既嚴防死守耕地紅線，又切實保障農民建房合理用地需求，瀏陽市自然資源局局長尋文表示，將以規(guī)劃為引領，做好“堵”與“疏”的文章。一方面，全面開展“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，強化規(guī)劃約束，積極引導群眾聚集居住，盡量不占或少占耕地，保障群眾戶有所居。另一方面，分類施策，解決“存量”與“增量”的問題。在摸清宅基地底數(shù)的情況下，出臺歷史遺留問題分類處置指導意見，對占用基本農田的堅決拆除。同時，落實自然資源網(wǎng)格管理制度，加強執(zhí)法監(jiān)察力度，抓早、抓小，堅決遏制新增違法占用耕地建房行為。

江西余江：由亂到治的蛻變

“建房八不準，不懂要吃虧?！薄岸嗾颊?，多交人民幣?！?/p>

金秋十月，行走在江西省鷹潭市余江區(qū)，鮮活、接地氣的宣傳標語隨處可見，錯落有致的民居與綠蔭碧水相映成趣，不遠處田疇平展，農民忙著收割晚稻，一幅充滿活力的美麗鄉(xiāng)村圖景展現(xiàn)在記者面前。若不是專人介紹，誰能想到，眼前的美好是從一場宅基地制度改革中蛻變而來？

頭疼的亂象

“原先村內有人出5萬元購買其他村民的宅基地，但人家不賣，死死守著。想建的沒地建，有地的占著不建，實在沒轍了，部分農民把房子建到了耕地里?！闭f話的是余江區(qū)平定鄉(xiāng)洪萬村駐隊干部洪炳金。

無序建房、管理混亂，是洪萬村過去的真實寫照：廢棄豬牛欄、露天廁所隨處可見，進村沒有一條像樣的路，“晴天臭味濃，雨天泥巴陷，雞犬四處跑?！贝逯卸喟胧菬o人住的破舊危房，可誰也舍不得拆，“這是祖宗留下的家業(yè)，即便倒塌了也要占著?！痹S多村民抱著這樣的想法。久而久之，破敗的老屋占據(jù)了村莊大量的空間。

碰到誰家孩子長大結婚，找地方蓋新房更是愁人。這里人多地少，因為無新建房用地指標，農民私下交易，價格炒到5萬元都不一定買得到，轉而占用耕地建房，“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍。這一邊、那一片，沒幾年工夫，房越來越多，田越來越少?！斑@樣下去，子孫后代靠什么吃飯？”洪炳金感慨。不僅如此，涉及宅基地的矛盾糾紛頻發(fā)，全村一盤散沙。

洪萬村折射的是當時余江農村的普遍情況。

“長期以來，農村建房管理缺乏有效的制度機制，部門職責不明晰，聯(lián)動合力發(fā)揮不夠，從而在有效扼制農村違法違規(guī)建房中顯得力不從心。”關注余江宅基地問題的專家在調研后指出。

變化，始于2015年。這年3月，余江成為全國33個農村土地制度改革試點縣（市、區(qū)）之一，率先啟動了農村宅基地制度改革。確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，讓農民有獲得感的探索實踐在余江大地逐步鋪開。

制度建設發(fā)力

規(guī)劃先行、健全制度，讓所有工作有依據(jù)、有標準、有參照是余江改革走的第一步棋。

記者了解到，試點剛啟動，余江就投入1500萬元，按照“多規(guī)合一”要求，依托農村集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記工作成果，編制了1040個自然村村莊規(guī)劃，完成了7個行政村土地利用規(guī)劃，把村莊的美好藍圖展現(xiàn)在村民面前，讓大家對未來充滿信心。在實踐中，各級干部強化規(guī)劃執(zhí)行和用地管理，嚴格執(zhí)行“一戶一宅、面積法定”“建新必須拆舊”的規(guī)定，改變村民建房無規(guī)可循、有法不依、有新房無新貌的舊格局。

第二步棋，把耕地保護納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）年度績效考核中，與干部提拔任用直接掛鉤。實行耕地保護鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）主要領導離任審計制度，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）都建立了農民建房聯(lián)合執(zhí)法領導小組，實行村（組）自然資源執(zhí)法巡查信息員制度，形成嚴密的執(zhí)法巡查網(wǎng)絡，對亂占耕地建房等自然資源違法行為，加強苗頭治理?！鞍l(fā)現(xiàn)村民亂占耕地建房，我們馬上現(xiàn)場取證，并在自然資源執(zhí)法監(jiān)管平臺APP上報?！编嚥烘?zhèn)四青良種場執(zhí)法巡查信息員何淑芳告訴記者。

余江還因地制宜創(chuàng)新建立了具有本地特色的“地長制”，由區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）分管自然資源的領導、村委會書記為地長，做到“一級管一級，一級對一級負責”，壓實了農民建房管理的主體責任和監(jiān)管責任。

平定鄉(xiāng)分管自然資源的人大主席周志堅是當?shù)囟壐钡亻L，在他看來，地長制激活了干部主動管理的積極性，較好地解決了農民建房部門管理難、管不好的問題?！拔覀儼迅乇Ｗo與建房管理結合起來，每戶占地面積均控制在116平方米，防止超高超大和違法占用耕地建房。”

400平方米的房子，兩小時就沒了……市民范某某怎么都沒想到，政府拆除違建如此迅速徹底。今年4月份，范某某未經(jīng)批準，租賃鄧埠鎮(zhèn)馬崗村3畝耕地建農家樂，由于建設地點較隱蔽，村級巡查員發(fā)現(xiàn)時已建成占地面積約400平方米的一層主體，硬化了院套1000余平方米。

“巡查員發(fā)現(xiàn)后立即向鄧埠鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長孫琰和國土所報告，從接到報告、確認再到調集人員到現(xiàn)場，僅用了2個小時就將違法建筑物拆除，3天內全部復耕到位，以‘零容忍’的態(tài)度堅決遏制新增?！编嚥烘?zhèn)國土所所長章微江說。

村里的事村民辦

在余江，1040個自然村村村都有一支“愿干事、能干事、會干事”的村民事務理事會隊伍活躍在田間地頭。引導和避免村民因建設活動觸碰耕地紅線，調節(jié)鄰里糾紛，推動村里有序發(fā)展，是理事會的任務之一。

余江為理事會確定了12項權力清單和15項職責清單，讓其直接參與村民建房管理中，通過運用共商、共識、共建、共擔、共享“五共”工作法，讓村民在項目資金使用上有知情權、村莊規(guī)劃上有話語權、村莊建設上有表決權、項目招標上有監(jiān)督權。

洪萬村曾經(jīng)沒有一條像樣的路，大家盼著修路，卻都不愿意占了自家的地。幾戶村民還曾為此大打出手。村民事務理事會成立后，理事會成員反復上門做群眾工作，打通村民心結，同時發(fā)動鄉(xiāng)賢踴躍捐資。隨著筆直寬敞的道路建起來，村民凝聚力和向心力大大提高。理事會乘勢而上，一舉拆除了村內無人居住的老舊危房。

“騰出的宅基地一部分復墾為耕地，另一部分建起了村史館、農民書屋和全區(qū)第一個留守兒童學校，讓外出務工的村民安心工作，大家心里暖洋洋的，現(xiàn)在都積極關心村里大小事務，無序建房問題徹底得到了根治?！崩硎麻L洪金水告訴記者。

記者了解到，試點過程中，余江黨員干部、理事會成員帶頭拆除自家多建、違法建設的住房，帶頭退出多占宅基地。各村在區(qū)鄉(xiāng)指導下自行組織拆舊宅、清廢墟，全區(qū)沒有出現(xiàn)一起群眾阻工和上訪。

為使宅基地得到合理利用，一把尺子量到底，余江采取有償、無償退出和有償使用等不同辦法，促使村民退出超占宅基地和多宅部分；對歷史形成的超占多占，且確實無法退出的，一律由村民事務理事會以有償使用的辦法進行收費調整。同時，各村對有償使用費收取、退出的戶數(shù)面積、資金管理使用等情況一律張榜公布，讓廣大村民群眾切身感受到了建房管理合法合情合理、公開公平公正。

“2015年以來，余江區(qū)農房建設亂象得到遏制，依法用地意識進一步增強，釋放了大量存量土地，徹底消滅了空心村，保護了有限的耕地資源。”鷹潭市自然資源局余江分局局長聶榮華說。

短評：“疏”得到位，才能“堵”得有力

農村亂占耕地建房問題整治是當前自然資源領域最重要的工作之一，在推進過程中，各地都提出了“疏堵結合”的原則，只有“疏”得到位，才能“堵”得有力。通過新建社區(qū)，集中搬遷安置，無疑是一條有效的疏導方式。而筆者認為，在這種方式的推廣過程中，有三個方面必須到位，才能收到廣泛、長久的效果。

一是補償?shù)轿?。村民遷居，購建新房，是一筆不小的花費。此外，還要考慮裝修和置辦家具、家電等費用。這就需要在其騰退舊有房屋和宅基地時，得到充分、合理的補償，才能使搬遷村民在經(jīng)濟上實現(xiàn)平衡。如果補償不到位，村民不愿搬遷，或搬遷后不愿騰退舊有宅地，就達不到節(jié)約集約用地的目的，并可能引發(fā)新的矛盾。因此，必須從財政保障、制度設計等方面預先做好準備。

二是配套到位。安居不僅要有房子，還要考慮交通、商業(yè)、醫(yī)療、就學等諸多因素。要以集中搬遷安置為契機，切實提高農村居民的生活質量，體現(xiàn)新型社區(qū)的優(yōu)勢，讓村民們愿意來，住得穩(wěn)，這樣的模式才能推廣開來。如果配套跟不上，房子雖新，生活卻處處不便，住進來的人又想搬走，就會造成新的矛盾和資源浪費。

三是社保到位。農村居民與城市居民最大的差別在于沒有完善的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障?，F(xiàn)有的農村社保、醫(yī)保水平較低。這個問題對老一輩村民來說尤其突出。從前在熟悉的環(huán)境和群體中，村民們靠養(yǎng)雞養(yǎng)魚，開店租房，還能有點收入，如果搬到新社區(qū)，環(huán)境陌生，保障不足，又沒有經(jīng)濟來源，問題就會進一步加劇。因此，應著力提高農村居民的社會保障水平，或可將其作為集中安置，舊宅基地騰退復墾的一種鼓勵措施加以考慮。(i自然全媒體 )